地方人大立法发展概况及质效提升研究——以M省为例.pdf

163 案 例 区域治理 CASE 地方人大立法发展概况及质效提升研究 以 M 省为例 任英欣1，李卫佳2 1.唐山师范学院；2.河北唐仁律师事务所 摘要：本文围绕地方人大立法发展，结合 M 省立法实例，分析了地方人大立法体系的具体过程、近年来立法成果、立法特点与普遍存在的共性问题，并以解决问题作为立法体系转型升级方向，探索地方人大立法体系的质效提升路径，包括多元化解立法权限争议机制、发挥地方人大立法主导作用、完善公众参与机制、避免地方人大立法重复。旨在打造符合我国实际国情的地方人大立法体系，提高地方立法成果。关键词：地方人大；立法发展概况；质效提升；路径 中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)26-0163-03 作者简介：任英欣，生于 1979 年，女，河北故城人，硕士研究生，讲师，研究方向为立法法、行政法、经济法；李卫佳，生于 1982 年，女，河北滦南人，学士，研究方向为立法法、行政法。课题项目：2021 年度河北省社会科学发展研究课题地方人大在立法中的主导地位及实现机制研究课题，项目类别：人大联合课题（课题编号：20210401011）。引言 近年来，随着中华人民共和国立法法的修改，我国在地方人大立法领域取得突破性进展，地方人大立法已成为国家立法的重要延伸与补充，这对加快法律体系发展步伐、提高法律法规健全程度、建设法治强国有重要的现实意义。与此同时，在地方人大立法期间面临诸多难题，需寻求到最适合地方治理实践和秩序诉求的规范性资源，能够在降低治理风险的基础上实现国家治理的整体有效性，实现地方治理规范的制度均衡以及国家治理秩序的有效运转。一、地方人大立法发展概况（一）地方人大立法过程 在立法法内，仅对地方人大立法过程进行原则性规定，由地方立法主体根据实际情况与需求来细化规定具体立法流程。根据实际情况来看，各地区虽然建立起完整的地方人大立法过程，但在细节层面上存在一定差异。相比之下，M 省地方人大立法过程较为合理，具备代表性，由法规立项、法规起草、审议表决、公布出台四道核心环节组成。第一，法规立项。强调以地方人大及其常委会作为立法主体，负责统筹安排立法工作。在法规立项期间，由社会组织、国家机关、人民团队等主体向地方人大常委会提交立法项目，常委会连同政府主管部门把计划提交给地方人大常委会法制工作委员会，经过项目建议审理程序后，成立立法计划，并向社会公布。第二，法规起草。将草拟程序权利授权给地方人大，人大常委会在起草期间以领导、监督作为职能定位，协调解决重大分歧问题。同时，按照法规起草内容来确定起草主体，专业性较强法规以相关领域专家作为起草主体，综合性法规则以地方人大相关委员会作为起草主体。第三，审议表决。定期召开人大会议，提案人详细阐明草案内容，由代表团进行审议，地方人大法制委员会汇总各方意见后再次审议，或是授权地方人大常委会进行审议，经过审议修改后，提交给人大会议全体代表表决通过1。第四，公布出台。地方性法规得到批准后，由地方人大主席团通过官方网站与所处行政区域内报纸等媒体渠道，向社会公众公布法规内容。（二）地方人大立法成果 近年来，我国提出加快完善中国特色社会主义法律体系的战略目标，强调加强在重点领域、新兴领域以及涉外领域的立法力度，健全满足人民日益增长美好生活需要必备的法律制度。在这一背景下，M 省陆续立项、出台多项地方性法规，为当地社会经济发展提供强有力的法律支撑。以 2020-2023 年地方人大立法成果为例，从经济发展、文旅融合、民生保障、科技创新、社会治理等诸多领域，省人大总计提出135 件立法项目，包括 50 件一类立法项目，54 件预备立法项目，31 件调研项目。同时，M 省区市人大机构也提出若干立法项目，以城乡建设与管理、历史文化保 164 案 例 区域治理 CASE 护、环境保护作为主要涉及领域，以 N 市为例，2020-2023 年间总体提出14件计划项目和5件预备项目。（三）地方人大立法特点 考虑到各地区的社会发展状况、法治建设需求存在差异，随着时间推移，各省市地方人大立法体系逐渐形成鲜明特点。地方人大立法体系建设角度来看，在立法体系转型升级期间，工作人员必须深入了解当地地方人大立法特点，以保留、发挥立法特点作为核心思路。以 M 省地方人大立法体系为例，具备立法领域集中、开展创制性立法、发挥人大主导性作用的鲜明特点。第一，立法领域集中。M 省区市人大机构立足实际情况，以城乡建设管理、历史文化保护和环境保护作为主要立法领域，陆续出台多项地方性法规，瞄准地区经济社会发展实际需求，把位地方发展保驾护航作为推进地方性立法工作人员的核心目标。第二，开展创制性立法。根据近年来 M 省地方立法成果开展，以发挥地方立法补充细化功能、出台地方特色法规作为核心思路，在持续健全大气污染防治、燃气管理等领域法律法规体系的同时，围绕地方性事务管理需要来专项制定法规。例如，在省级层面制定长城保护条例，通过立法手段来约束、指导长城利用价值、长城遗址保护性法规等各项活动开展。第三，发挥人大主导性作用。强调地方人大机构在立法实践全过程都占据主导地位，统筹开展立法规划、计划制定、草案起草、修改审议、执法检查等多项工作，并从社会公众认知、治理障碍破除等角度进行指导矫正。（四）地方人大立法现状问题 地方立法活动有着涉及面广、参与主体众多、流程繁琐、周期时间长的特征，在立法实践期间难免遇到各类各样的问题，如何找准、解决问题，是实现地方立法体系质效提升目标的关键。以 M 省地方人大立法体系为例，当前主要存在立法范围理解争议、地方人大立法主导地位不显、公众参与程度偏低、立法重复四项问题。第一，我国对地方立法权进行调整，由“较大的市”扩张至“设区的市”，282 个设区城市均拥有自主立法权限，地方政府与人大对地方性事物做出法律规定，效力超过本级与下级地方性规章。对于普通设区城市，由于缺乏相关立法经验，在把握立法权限时暴露出一些问题，呈现出泛立法化倾向。第二，地方人大立法主导地位不显，地方人大需要统筹开展立法活动，职责涵盖调研、起草、意见征求等全部环节，然而根据立法实践情况来看，在草案报送人大审议前，地方人大并未提前介入与提供指导意见，由此引发部门权责模糊、立法内容失范、法规立法质量下滑等连锁问题发生。此类问题的根源在于：在立法法内，参照全国人大及其常委会制定法律法规程序来设定地方人大及其常委会制定法规程序，现有程序与实际情况没有完全适配，如在地方性法规立项环节缺少信息收集程序的规定内容。同时，地方人大会议召开时间较短，普遍在一周左右，短时间内很难完成全部地方性法规审议工作3。第三，公众参与程度偏低，在地方立法项目公开征集环节，通过政府官网等渠道向社会公众征集意见，将其作为法规起草、审议表决的重要依据。但根据实际情况来看，由于公众缺乏成熟权利意识，或是现有信息征集与反馈机制不健全，很难征集到足够数量的有效意见，无法给立法质量与效率带来预期的正面影响。第四，立法重复，所出台无效地方性法规既无法满足地方性事务管理需要，还会占用大量立法资源。这一问题的根源在于，上位法授予的地方人大立法创新空间有限，且多数地区发展情况较为相似，导致所出台地方性法规同质化严重。二、地方人大立法体系质效提升的可行路径（一）多元化解立法权限争议机制 第一，从地方人大角度来看，需要深入解读立法法本意，设区市立法范围以国家对地方立法权力限制条款作为设区市立法范围的划分依据。对于超出规定范围的立法权限，则在省级地方性法规或是相关行政法规内进行明确解释，定期公布典型案例作为参考。如果缺乏前提条件，或是典型案例与实际立法争议情况产生明显出入，则要求设区市地方人大向所在省级人大机构报请立法规划、立法计划，经过审批通过后再组织开展后续地方性立法工作，省级人大全过程监督指导立法活动。第二，从全国人大角度来看，全国人大及其常委会就立法权限争议问题出台相关法律法规进行解释，重点界定城乡建设与管理、环境保护、乡村振兴等地方立法活动主要涉及领域的相关事项。同时，以地方立法权限作为检查工作重点内容，定期巡查各地区地方立法过程，督促省级人大机构把存在争议理解的问题报请全国人大进行认定。（二）发挥地方人大立法主导作用 第一，落实法规起草责任。地方人大建设一支专业工作团队来形成法制委员会，由委员会取 165 案 例 区域治理 CASE 代地方政府及其管理部门作为法规起草主体，确保地方人大在立法活动中始终掌握主动权。而对于专业性较强的地方性法规，可以选择把政府管理部门作为起草主体，要求地方人大提前介入法规草拟阶段，全程监督起草过程，搭建法规起草框架结构。第二，建立信息收集制度。为打破地方人大和地方政府信息不对称的困境，着手建立地方立法信息收集制度，收集整理有效信息，将其作为法规审议的重要依据。同时，挑选一批具备专业素质、熟悉立法项目相关信息的人大代表作为审议团队成员4。第三，改革人大会议制度。考虑到往期召开的人大会议时间较短，人大代表缺乏足够时间、精力来审议全部地方性法规，仅能按比例抽取少量具备代表性与涉及重大事务的地方性法规。对此，需要着手改革地方人大会议制度，以延长会议召开时间作为改革重点，确保人大代表完成地方政府报告审议等重要事项后，仍具备足够时间、精力来审议各项地方性法规。同时，把重要程度较低的地方性法规交由地方人大常委会审议，确保地方人大审议权得以充分发挥。（三）完善公众参与机制 为提高社会公众在地方立法活动中的参与程度，确保立法过程始终接受外部监督，并保证最终立法结果充分维护社会公众权益，扫清地方性法规实施期间遇到的阻碍。需要完善公众参与机制，具体采取拓展信息搜集渠道、建立激励机制、建立公众旁听机制三项措施。第一，拓展信息搜集渠道。在信息时代背景下，互联网已成为主要的信息交流载体，我国网民规模持续增加，截至 2019 年，我国网民规模超过八亿人。为确保社会公众方便了解地方立法信息，征集到更多意见，地方人大需要通过官方网站、网络社交平台、新媒体平台等渠道向社会公众发布地方立法信息与征集意见，所征集意见必须涵盖不同社会群体利益诉求。同时，依托全新信息渠道来建立反馈机制，如果社会公众对地方性法规草案内容、立法工作进度存在争议，通过线上反馈机制，把意见直接反馈给地方人大及其常委会。第二，建立激励机制。部分社会公众并未认识到地方性立法活动与自身工作生活的紧密联系，在立法期间缺乏主动参与意识，使得地方人大在立法期间没有征集到足够数量意见，未做到深入了解社会公众利益诉求。对于此项问题，着手建立激励机制，如果在立法期间采用可行性意见，向意见提出者给予一定程度的奖励，以精神奖励或是物质奖励作为激励方式，充分调动社会公众的参与热情。第三，建立公众旁听机制。在地方性法规审议环节，提前挑选一批法规涉及行业领域、具备一定教育背景、主动参与地方性立法活动的社会成员，社会成员旁听法规审议会议，或是召开听证会，以此来加强地方立法主体与人民群众的衔接程度。（四）避免地方人大立法不必要重复 如何避免地方人大立法重复问题，是实现中央下一放立法权初衷目的的关键，也是缓解地方立法资源供需矛盾的重要举措，具体采取明确立法责任、立法沟通协调、立法成果引领推动三项措施。第一，明确立法责任。立法责任层层压实，在上级立法机关对某一事项列入立法计划、着手制定地方性法规的情况下，如果下级立法机关仍旧选择对相同事项进行立项，则追究下级地方立法机关责任。第二，立法沟通协调。建立纵向与横向沟通机制，由各地区、各级地方立法主体相互交流信息，如果发现立法重复征兆，立即着手处理，避免因问题出现而造成实质性的损失、影响。以纵向沟通机制为例，设区市成立地方立法项目时，把项目报送给省地方人大及其常委会审批，如果已存在相同事项立法项目，则驳回立法申请5。第三，立法成果引领推动。在各地出台地方性法规后，加强法规宣传推广力度，并要求地方立法工作人员主动了解当地与其他地区出台、立项的地方性法规，在法规立项环节，主动避开已出台或是处于立项阶段的事项，从根源上预防地方立法重复问题再次出现。结语 综上所述，为实现地方立法高质量发展目标，完善地方性立法工作。工作人员须加强地方立法体系建设，分析当前在地方立法实践期间面临的重难点问题，坚持走多元化解立法权限争议机制、发挥地方人大立法主导作用、完善公众参与机制、避免地方重复立法的质效提升路径，顺利完成新时代地方立法使命任务。参考文献 1 孙龙,熊俊潇.近 35 年来地方人大立法的发展与评析以北京市人大为例J.新视野,2015(02):76-81+117.2 魏治勋,汪潇.论地方立法技术的内涵、功能及科学化路径基于当前地方立法现状的分析J.云南大学学报(社会科学版),2019,18(01):126-134.3 张佳琦.地方人大立法质量研究D.辽宁大学,2022.4 王四川.牢固树立五大发展理念做好地方人大立法工作J.人大建设,2016(05):6-9.