我国农地产权制度的保障功能研究.doc

中文摘要
传统的农村保障，实质是以土地为核心的保障。土地的保障功能在缓解工业化进程中的社会阵痛方面发挥了重要作用，但随着土地福利化倾向的增强和农村经济社会的发展，现阶段中国土地的保障功能越来越被削弱。然而，在目前找不到任何能够取代土地来为农民提供基本保障的物质条件的情况下，只能以土地承包权为核心建立农村社会保障制度。土地制度与我国农民的社会保障有着密不可分的联系，土地制度的变革影响着土地保障功能的发挥。当前我国的农村家庭保障功能已逐渐削弱，无法抵御日益增加的种种社会风险；城乡二元对立的经济与社会结构使农村的社会保障困难重重；农村土地保障本身由于存在很大的缺陷，进一步导致了农村社会保障体系建设滞后、土地均分制下的低效率以及农村城镇化进程缓慢。因此，我们应当通过强调农村土地生产资料的经济功能进而提高其社会保障效用,同时，应根据农村
实际，多渠道筹措资金，建立健全农村基本社会保障制度，优先落实失地农民的社会保障，尽快实现科学完善的农村社会保障制度。本文从产权理论和社会保障实务的角度出发，立足于农地产权制度，在借鉴了国内外研究动态的基础上分析了我国农地产权制度的保障性功能，提出了我国农地产权制度的构建应该实现经济效率基础上的社会保障功能。这是社会转型的要求，是我国实现现代化和城市化的前提。文章共分五部分，第一章为理论基础，分别介绍了研究背景和意义、研究动态以及研究思路与方法；第二章介绍了我国当前农地产权制度的设计，包括我国当前农地产权制度设计的主要目标、我国当前农地产权制度改革的必然性、我国当前农地产权制度的基本内容、制度设计的功能及制度设计的缺陷；第三章分析了基于当前农地产权制度下的我国农村社会保障问题，主要论述了农地产权制度下的我国农村社会保障问题的演变及对问题的分析；第四章分析了农地产权制度与社会保障的相互关系、建立和完善农村社会保障制度的总体原则；第五章提出构建符合国情的农村社会保障制度的对策，
并把这一问题放在社会变革的大背景下进行宏观思考。
关键词：农地产权制度；保障功能；农村社会保障制度
Abstract
In the traditional rural social security,land is the core essence of the protection of the
function and it played an important role in the process of easing the social pains of industrialization.
But with the tendency of land being enhanced and rural economic and social development,China's
land protection function is increasingly being undermined.However,with nothing to replace the
current land to provide basic protection for farmers material conditions,can we only focus on the
land contract to establish rural social security system.
Land system and social security of farmers in China are inextricably linked,the changes
affects the land system’s protection into full play.Currently,security features of rural families have
been gradually weakened that farmers can not be able to resist the increasing variety of social risk;
urban-rural dualistic structure of the economic makes various difficulties of social security in rural
areas;And a lot of deficiencies of rural land’s protection lead to the lagged rural social security
system,the low efficiency under the land equalization system and the slow process of rural
urbanization.Therefore,we should be concentrate on the means of production by emphasizing the
economic function of rural land and thus improve the effectiveness of their social security.At the
same time,in rural areas we should be based on actual,multi-channel financing to establish a rural
basic social security system to give priority to the implementation of social security of landless
peasants,so as to realize the scientific and perfect rural social security system as soon as possible.
From the property rights theory and practice of social security point of view,based on the
agricultural land property rights system,drawing on its research after the analysis of dynamic
agricultural land in China's protection of property rights system functions,the article makes its point
that the construction of agricultural land property system should be emphasized the social security
function on the basis of the economic efficiency.This is a requirement of social transformation and
the premise of China's modernization and urbanization.There are five parts to this report:the firstIV
chapter is the theoretical basis,introduced the research background and significance of the dynamic
and research ideas and methodologies;the second chapter describes China's current agricultural land
property rights system design,including the main objectives of the design,the necessity of reform,
the elements of the plan and the system design’s features and flaws;the third chapter analyzes the
property rights system based on the current agricultural land under the Rural Social Security,which
mainly discusses the property rights of land under the Rural Social Security Evolution and analysis
of the problem;the fourth chapter indicates the relationship between the agricultural land property
rights system and social security system and the general principles of establishment and
improvement of rural social security system;the fifth chapter proposes the countermeasures of
constrcting rural social security system meeting national conditions and put the issue of social
change into the macro context of thinking.
Key Words：rural land property right system；security function；rural social security systemi
目录
中文摘要..............................I
Abstract...................................................................................................III
第1章导论..................................................................................................................1
1.1研究背景.............................................................................................................1
1.2研究意义.............................................................................................................2
1.2.1理论意义....................................................................................................2
1.2.2现实意义...................................................................................................3
1.3研究动态.............................................................................................................3
1.4研究思路与方法.................................................................................................7
1.4.1研究思路...................................................................................................7
1.4.2研究方法...................................................................................................7
第2章我国当前土地产权制度的设计........................................................................8
2.1基本内容.............................................................................................................8
2.1.1所有权和经营权的分离............................................................................8
2.1.2均田承包...................................................................................................9
2.1.3独立的收益权...........................................................................................9
2.1.4土地流转权.............................................................................................10
2.2我国农地产权制度设计的功能.......................................................................11
2.2.1经济功能.................................................................................................11
2.2.2农地制度设计中的保障性功能.............................................................11
2.3制度设计的缺陷...............................................................................................12
2.3.1集体所有权模糊不清.............................................................................12
2.3.2农户缺乏永久性使用权.........................................................................12
第3章基于我国农地产权制度下的社会保障问题.....................14ii
3.1问题的演变.......................................................................................................14
3.1.1人民公社与土地保障.............................................................................14
3.1.2家庭经营体制下的保障问题.................................................................16
3.1.3农业规模化与农村保障问题.................................................................17
3.2我国农地产权制度下的社会保障问题的分析...............................................17
3.2.1公平基础上的分析.................................................................................17
3.2.2效率基础上的分析.................................................................................18
3.2.3稳定基础上的分析.................................................................................19
3.2.4农地产权制度的市场化分析.................................................................19
第4章农地产权制度与社会保障的相互关系..........................................................21
4.1农地产权制度的保障性功能...........................................................................21
4.1.1农地产权制度设计理念的保障性功能.................................................21
4.1.2制度运行过程的保障性功能.................................................................22
4.1.3制度运行结果的保障性功能.................................................................23
4.2农地保障功能的制度性保证...........................................................................23
4.2.1公有制经济的制度保证.........................................................................23
4.2.2市场经济体制的保证.............................................................................24
4.2.3法律和政策的保证.................................................................................24
第5章我国农地产权制度下农村社会保障制度构建..............................................25
5.1农地产权制度与农村社会保障之间存在很强的相关性...............................25
5.2农地产权制度下农村社会保障制度构建.......................................................26
5.2.1构建原则.................................................................................................27
5.2.2构建思路.................................................................................................28
结语........................................................................................................................31
参考文献.........................................................................32
后记..............................................................................................................371
第1章导论
1.1研究背景
农村社会保障问题越来越成为我国经济建设与社会建设中亟待解决的问题之一。它不仅是新农村建设的要求，更是构建和谐社会的需要。我国农地产权制度承担着一定的保障功能。目前，我国农地产权制度的保障功能主要体现在农民拥
有土地承包期内的使用权、收益权以及依法、自愿、有偿的土地流转权。这一制度性规定，不仅极大的解放了我国农村的生产力，也为农民构建了一份最基本的社会保障网，使农民有了最基本的生产资料。产权制度作为一种纯粹的经济权利，是为了适应市场效率而设计的，但我国制度设计中农地产权制度的保障功能与市场效率之间存在着目的上的相悖，这主要表现在：第一，农地产权制度设计的根本目的是为了解放和发展我国农村的生产力，其保障功能是上述功能的副产品，是在土地制度的实践过程中衍生出来的，客观上起到了化解就业和社会稳定的作用，从而难以真正起到社会保障的作用。土地只有和劳动相结合才能真正转化为财富。我国土地的保障性功能是长期以来农耕文明的反映，在自然经济社会条件下，有限的土地资源是农民收入的主要来源，是家庭养老的主要体现。随着我国工业化和城市化的进展，这种保障功能越来越暴露出它的不足。表现在它对农业的现代化、集约化经营构成障碍；由于没有土地的所有权，它对失地农民无法起到保护作用。第二，土地保障是一种身份保障，只有拥有了农民身份，才能获得这一权利，它客观上造成了社会的不公平。随着我国城市化进程的加快，目前很多农民工在城市获得了稳定的收入来源但却不愿意放弃其农民身份；同时,原来黏附在城市户口上一部分城市居民的种种既得利益已被剥离殆尽，转化为新的城市贫民。在我国经济发展程度较高的地区,特别是一些沿海、沿江及大中城市地区,因农村第二产业、第三产业的快速发展,大量农民有可能获得非农就业机会,农民的家庭收入已不再仅仅局限于农业,农地作为农民的天然保障手段的功能也正日趋弱化。在此情形下,土地本有的经济功能也得以显现,土地的适度规模经营也能够开展下去。针对以上问题，理论界的一种普遍共识是强化农地产权制度建设的经济效率，应该弱化土地的保障性功能。但笔者认为，社会稳定是社会转型期的头等大事，我国农地制度的保障性功能对我国社会稳定起着不可替代的作用。现代农地的产权制度设计应以加强其保障功能为前提。当前农村保障功能的缺失并不是农地产权制度设计的理念和目的。我国农地产权制度的设计既要符合市场经济的需要，更要体现其保障功能。构建一种符合我国农村实际的保障制度必须建
立一种科学的农地产权制度，并形成二者市场性的互动。
1.2研究意义
1.2.1理论意义
首先，从农地产权理论的角度分析其社会保障功能，丰富和完善了制度经济学理论。实现农地产权的市场化流动，是市场经济的客观要求。吴敬琏在《当代中国经济改革》一书中指出现代的农地产权制度存在三个方面的问题：一是农民
获得的土地使用权是残缺不全的；二是使用权不能自由转移，阻碍了规模化经营；三是失地农民没有法定的要求权得到补偿。从社会保障的目的性来看，如何通过产权制度的设计和调整来解决上述问题，是制度经济学理论上亟待解决的问题。
笔者的研究可以丰富和完善我国制度经济学理论。其次，促进了我国农村社会保障理论的丰富和发展。现阶段我国农村社会保障建设面临着两大基本问题：一是如何筹集和管理资金，从而将农村的社会保障从潜在需求变为有效需求；二是如何配置社会保障资源，从而提供有效的资源供给。笔者认为，农地本身就属于一种符合中国现实需要的社会保障资源。应该看到，在市场化改革的过程中，这一社会保障资源的功能性在不断弱化。如何在构建符合市场需要的农地产权制度中不断强化和凸显其保障功能，是切实解决农村保障问题的理论需要。笔者的研究可以为这一问题提供一定的参考。
1.2.2现实意义
合理解决农地产权制度的保障功能有利于加快我国农村社会保障问题的解决。特殊的二元结构使我国城乡社会保障差别由来已久，在可以预见的短期内也不可能根本解决。在这一现实约束下，农村社会保障制度必须与城镇社会保障制度建设分开。而农村社会保障建设的根本出发点是必须立足农村实际。在我国传统农业生产方式还没有根本改变的情况下，挖掘土地作为一种保障性资源的功能，既符合农民的现实需要，又能以较小的成本，加快我国农村社会保障问题的解决。
另外，这一课题的研究还有利于加快我国新农村建设。土地是农民的命根子，在我国还没有完全实现城市化和现代化的条件下，土地依然是近9亿农民的生存之本。生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主是我国新农村建设的基本要求。完善的农村社会保障体系是社会稳定、经济发展的根本。从上层建筑领域改革和调整我国的农地产权制度，推进农村社会的稳定和发展，是我国目前新农村建设的基本要求。
1.3研究动态
马克思关于土地制度的观点。马克思在《资本论》中引用威廉·配第的话说：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的，在市场经济条件下，在城镇化进程中，土地不仅是
农民的基本生活保障和重要生产资料，更应成为农民的一大财富。在其地租理论中，马克思认为地租是土地所有权在经济上的实现，地租分为绝对地租和级差地租。绝对地租是土地所有权垄断的结果，而级差地租是土地的资本主义经营垄断的结果。实质都是工人劳动创造的剩余价值的一部分，但绝对地租是农产品的价值超过生产价格或农产品价格高于其价值的那一部分剩余价值。而级差地租则是农产品的社会价值总和大于其个别价值总和的那一部分剩余价值；绝对地租和级差地租都与土地所有权有关系，但在绝对地租情况下，它是由土地所有权直接形成的，而在级差地租的情况下，土地所有权只是把超额利润从农业资本家手中转到土地所有者手中的原因，在没有土地所有权的情况下，也能产生超额利润；绝
对地租是任何等级土地都必须支付的地租，而级差地租不是任何土地都能提供的。
地租的存在是以私有制为基础的土地制度设计不合理的表现，所以早期的社会主
义者要求从根本上消除私有制，构建一种公平的土地制度。基于此，今后理论研
究应当进一步完善土地产权制度，明确农民在村集体中行使所有权的程序，授予
农民对承包土地的永久使用权，并对该权利的转让、出租和继承作出明确的规定，
以便更好地体现和保护农民的权益。
有关农地制度改革的几种观点。项继权教授认为当前农地制度的内在矛盾导
致了耕地大量流失，农民权益受到损害，引发了社会矛盾等严重后果，我国农地
制度改革迫在眉睫。他认为，中国农地制度未来发展的总趋势是农民的土地财产
权将不断被扩大、强化和稳定。近期将实现集体所有制基础上的永包制，城乡土
地权益平等。周其仁认为在我国相当地区导致失地农民及其引起的失业和社会不
稳定现象，在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。因
此，土地制度方面的根本改革应该集中于改革征地制度，确立“农地转用”的市
场转让权。王景新通过回顾“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、
鼓励合法流转”的新型农村土地制度创立和完善的历程，总结了农民自发制度创
新与国家强力推行相结合的制度变迁方式，以及“明确所有权、稳定承包权、放
活流转权、保障收益权、尊重处分权”的制度变迁路径，在此基础上，提出用多
元产权模式和制度安排，实现并保障障农民土地财产权改革思路和政策建议（王
景新.中国农村土地制度变迁30年：回眸与瞻望[M].现代经济探讨.2008(6)）。
有关农地产权的几种观点。第一，农地国家公有制。向国惠等人认为，我国
农村土地名义上集体所有而实质上为国有制，这种法律上的产权的模糊性和内在
逻辑的不一致性，使农村土地的各种权利没有明晰的边界。为此，他们提出，应5
该废除农村土地集体所有制，确立农村土地国家公有制；（向国惠,晏呜,曾娟红.
改革农村土地所有制的思路.北京邮电大学学报(社会科学版)，2005(2)）第二，
农地私有化。有很多学者认为，土地私有化是解决行政性土地调整和农地征用转
非农地所引起的一系列问题的唯一途径，通过农村土地私有化改革，可解决农村
土地集体所有制所导致的产权主体虚位的弊端，对农村经济的发展具有积极的意
义。杨小凯从土地私有制与宪政共和的关系上强调土地私有产权，他认为，政府
通过私有化能够用行动证实不进行掠夺承诺的可信性，才可能真正限制执政者的
机会主义行为。文贯中指出，现行的农地制度已经阻碍了实现全社会的公平。由
于农民不能私下出售自己名下土地，使得大部分农民即使外出打工，也会想尽一
切方法留住土地，这必然给转包和出租带来种种限制和不确定性。因此，需要通
过实行土地私有化和自由交易来扩大土地经营规模和促进农村经济的发展。第三，
改革和完善现有的农地制度，这是目前改革的主流观点。皮纯协等人主张“淡化
所有权，强化使用权”，认为现阶段可以暂不去理会集体土地所有权的种种问题，
认为无论对其如何定性并没有很大的意义，只要建立起良性的用益物权机制就可
以弥补这一缺陷。（皮纯协.新土地管理法理论与适用．北京：中国法制出版社，
1999.）张银定等也认为应弱化农地所有权，变使用权为独立和完整的产权，归农
民所有，主要原因是农村土地使用权作为独立和完整的产权，归农民所有这一制
度的设立能够很好地解决目前农业中存在的问题。（张银定,沈琼,刘志雄.论我国
农地集体所有制存在的问题及对策．农村经济，2004(12)）
有关农地保障功能。范怀超认为，我国农地扮演着保障功能和资本功能的双
重角色。在农村社会保障制度一时间难以建立的条件下，农地承担着农村社会保
障的功能（范怀超.浅论农地保障功能.西华师范大学学报（哲学社会科学版），
2007(2)）。汪应宏等人认为中国背景下的人口迁移、农地非农化和农地制度之间
有着紧密联系，并在此基础上，提出了一个政策组合：建立产权清晰、农地自由
流转的农村土地集体所有制；取消户籍特权，放开所有城市，以农地承包权为依
据建立我国农村社会保障体系。樊小刚从论证土地保障功能的局限性和土地作为6
农民保障载体对农村经济发展的阻滞作用出发，提出要通过一系列的制度创新构
建和逐步完善农村社会保障制度，以替代土地的保障功能（樊小钢.土地保障功能
与农村社会保障制度创新[J]．财经论从．2003，(4)：8—12．）。王东进认为，
土地保障(职能)的存在成为农村现代化的一个障碍，土地保障职能的存在不利于
农村农工商的合理分工、土地的规模经营以及农村城市化，因此，在逐步建立农
村社会保障体系的同时，弱化土地的保障功能，以便促进农村的现代化。（王东
进.中国社会保障制度的改革与发展[M]．法律出版社，2001．286.）徐广义认为，
现行的农村土地制度是通过均田形式体现农村土地社会保障功能的制度安排，而
这种“社会保障型”的农村土地制度越来越暴露出其负作用，如不利于提高农业
劳动生产力、进而阻碍农业现代化发展等。（徐广义.现阶段“社会保障型”农村
土地制度的副作用[J]．中国党政干部论坛．2003，(5)：49—50.）有的学者认为
农村劳动力转移降低了农地的社会保障功能，农地社会保障功能的下降又将促进
农村劳动力的转移，即两者之间是互为因果的关系。（彭山桂,汪应宏,陈晨,温
秀琴.经济研究导刊，2008(11)）有的学者认为农地保障功能的弱化使农村社会保
障制度的建立尤为必要。李雪、陈小伍指出，当前我国的农地制度是由市场机制
之外的行政权力先置所形成的契约关系，而农村社会保障制度则试图建立依附于
农地保障的基础上，使其独立发展、自成体系。这种牺牲效率的农地制度很难承
担真正意义上的社会保障，农地对农民的保障陷入两难境地，农村社会保障制度
与农地制度形成互相掣肘的局面。（李雪,陈小伍.:促进农地流转与完善农村社会
保障.上海农村经济，2008(3)）还有的学者认为土地承包经营不仅是一种经营手
段，而且是农民生存和发展的最后屏障。李果等认为，农村人口一般不能得到正
式信贷资源和其它失业保险，即使存在其它非正式的保险机制，获得土地仍然是
满足农户福利需要的基本方式，充当正式保险的替代。有的学者认为，现阶段的
以土地为中心的农村社会保障是一种非正规的保障，是一种不健全的保障，是一
种落后的保障，是农民在社会保障缺位状态下而被迫进行自我保障的一个理性反
映。（高帆.我国农村土地的保障功能应逐步弱化[J]．经济纵横．2003，(6)：4—7．）7
纵观以上专家学者的研究成果可以看出，争论的焦点集中在如何对待农地的保障
性功能这一问题上。笔者认为，在社会转型的大背景下，在促进经济效率的前提
下强化我国农地的保障功能，对我国农村社会公平和稳定起着不可替代的作用。
1.4研究思路与方法
1.4.1研究思路
现代农地的产权制度设计应以加强其保障功能为前提，当前农村保障功能的
缺失并不是农地产权制度设计的理念和目的。我国农地产权制度的设计既要符合
市场经济的需要，更要体现其保障功能。构建一种符合我国农村实际的保障制度
必须建立一种科学的农地产权制度，并形成二者市场性的互动。
1.4.2研究方法
本作品的主体是应用现代产权理论分析我国农地的产权问题，进而得出其对农
村社会保障产生的影响。作品力求克服已有研究成果中片面性和简单化的弱点，
以辩证唯物主义和历史唯物主义方法论为指导，应用新制度经济学有关产权分析
的理论和社会保障学农村土地保障的理论，综合考查我国农村社会保障的现实问
题。
1.规范分析与实证分析相结合
本作品采用新古典经济学分析范式分析我国农村的社会保障问题，运用新制度
经济学分析范式分析我国农地产权制度的运行及其保障功能。为了增强作品的说
服力，在查阅大量文献资料的基础上运用经济学的工具进行具体分析，以使该研
究更具科学性。
2.静态分析与动态分析相结合
农地产权制度作为一种上层建筑是一个复杂的系统工程，一经形成就具有很强
的稳定性和强制性，但从历史的觉度看它又随社会的进步不断调整。文章从历史
与现实的结合上考察农地产权制度的变化对保障功能的影响。8
第2章我国当前土地产权制度的设计
2.1基本内容
产权作为一种纯粹的经济权利是一组包括所有权、使