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因地制宜发展农村社区集体经济

内容提要：随着工业化城市化的发展，经济较发达地区农村居民

正向市民的身份转变，由于国家及地方政府的公共财政和社会保障还

有相当部分未能覆盖到农村，农村社区集体组织要负担着社区服务与

社会管理等公共职责，对农村集体经济提出新的要求，农村集体经济

的发展也从兴办企业转变为以土地经营为主。但目前有关法律法规制

约着农村集体经济发展，土地资源得不到合理的配置，价值被扭曲造

成严重的浪费。因此有必要对有关法规进行修改，在政策上有所创新，

以适应不同区域的实际现状发展农村社区集体经济。

关键词：城市化、农村社区、集体经济、土地经营、社会保障

在工业化和城市化过程中，各地政府不断通过经营土地来加快当

地经济发展，但经济发展的成果也应让农村和农民一同分享，不能将

他们拒之于外。在政府公共产品还未完全覆盖到农村的情况下，较发

达地区已逐渐社区化管理的农村集体组织也迫切渴求能经营存量不多

的集体土地，使农村社区集体的公共开支有稳定的来源，这也是政府

必须要考虑的问题和应负的责任。

本文以经济较发达的地区为例，说明需要因地制宜，以土地来发

展农村社区集体经济。

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一、农村社区集体经济的发展及对其新的要求

农村集体经济的发展，经历了土地承包——乡镇企业——土地经

营的历程。自从打破了人民公社体制实行土地承包到户后，农村集体

组织及其经济逐渐被弱化。在上世纪八十年代后，乡镇企业开始异军

突起，农村集体经济在高速发展，吸纳大量的农村剩余劳动力就业，

增加了农村居民的收入。但九十年代后，随着市场经济的不断深入，

乡镇企业产权不明、利益不清、政企不分、制度不健全等弊端日益突

现，再加上受东南亚金融危机和宏观经济疲软的影响，大量乡镇企业

逐步倒闭或转制，农村集体经济收入主要来源开始从乡镇企业发生转

变。

在经济相对发达的长江三角洲珠江三角洲地区，随着工业化和城

市化的不断推进，二三产业的不断高速发展，对土地需求越来越大，

土地价值越来越高，但以往政府征用土地的补偿费与实际使用价值相

差悬殊， 农民对土地的价值及其今后的作用已经有高度的认识和觉醒，

不希望被征用而永久失去土地所有权。而且农村集体所有土地急剧减

少，土地非农收益在农村集体经济的地位越来越重要，农村集体的存

量土地（及其厂房、商铺）出租租金成了社区集体的主要收入来源，

因此，以土地经营为主的农村股份合作制等社区集体经济组织也逐步

推广，经营土地也成了发展集体经济的重要途径。

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另外，由于这些地区覆盖到农村的工业化、城镇化程度越来越高，

农村居民正慢慢向市民角色转变，原来的农村村落也逐渐实行社区化

管理。但在工业化和城市化的过程中，政府的公共财政还有相当部分

未能覆盖到农村，在没有国家财政的支持的情况下，农村集体要负担

着社区服务与社会管理等公共职责，如落实计划生育、义务教育、征

兵、优抚、救灾救济等各项政策的社会管理职能，以及人员工资、道

路环境维修整治及部分社会保障等开支，社区管理和公共开支也随着

经济的发展、生活质素的提高及人口状况的变化不断增大。社区组织

要实现其社会管理职能，必须要求农村社区集体有一定的经济收入来

源来保障公共开支，因此进一步发展农村集体经济，稳定和扩大农村

社区集体的收入，成了农村社区集体经济组织的重要任务。

二、农村社区集体经济发展的制约

由于集体兴办企业存在经营风险，以及对企业经营者和经营状况

的监管问题，大部分社区成员不赞成动用集体资产办企业，因此，发

展农村社区集体经济主要在收入相对明朗、监管容易的土地经营上，

即以土地出租或在土地上建厂房或商铺出租的形式为主。然而，在土

地上"做文章"来发展农村社区集体经济，却存在着各种制约。

1、目前这些地区的开发建设，已经出现了农田基本设施及耕种环

境的破坏，如水源灌溉问题、水土流失问题、虫害鼠害问题等，存量

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