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我国行政征用中的公共利益及其认定

一、问题的提出

现代民主法治国家均在强调公共利益的目的下， 确立了行之有效的行

政征用制度，即根据公共利益的需要，国家按照宪法和法律的规定方

式和事先公平补偿原则，以强制购买的方式取得私人不动产的所有权

或者其他物权。公共利益作为财产征用的目的，在政策制定和行政决

定过程中发挥着关键作用。尽管各国各地区对"公共利益"的表述不

一，1 但是，均要求行政征用必须遵循公共利益的征用目的，换言之，

行政征用以公益性作为其目的性要件。

在我国，公共利益是征用的目的。宪法第十条规定： "国家为了公共

利益的需要，可以依据法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料

实行征用。 我国宪法虽然规定了征用的公益性要件，但是，判断公益 "

性及其合理性的裁量权却主要集中于行政机关；在一些政策制定和行

政决定的过程中，首长意志发挥了决定性影响，专家集体和相关利益

关系人的影响作用有限。而许多被冠以公共利益之名的项目，其公益

因素十分有限甚至纯属人为夸张。2 这种情况表明，宪法上规定的公

益要件实践中是十分模糊的。这种认识上的模糊必然导致行政权恣意

扩张公共利益的概念范围，并势将危及正当的个人利益。那么，在中

国社会日益法制化、多元化的今天，行政征用中的公共利益是否能够

有效地界定？我们应当建立怎样的公共利益认定机制？这正是本文所

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要研究的问题。

二、行政征用中的公益性要件的意义

公益目的的认定是界定征用权力合法性的实质要件。 因为作为一种剥

夺行政相对人的财产的公权力行为，行政征用只有在满足公共利益需

要时才能采取，因而，公共利益需要是行政征用的首要原则，公益性

的有无是判断征用合法与否的重要要件。缺乏公共利益支持的征用是

违反宪法和法律的，即使事后给予受损害的私人以补偿，该项征用的

行政行为也不可能被治愈违法性。再者从征用与随后征用补偿的关系

来看，如果认可公益的概念扩张，那么在籍补偿来救济受损害的私人

利益的时候，补偿的范围往往不能顾及到受损害的私人的全部损失。

在历史上， 行政征用中的公益性要件曾经指由公众使用或由公共事业

使用。3 后经扩张而包含非由政府或公共事业使用，但是一般排除完

全的私人使用。在二十世纪，许多公益性事业耗资巨大，依赖公共资

金兴办，政府财政将过度扩张，因而出现了为私人使用而征用的事例，

公众仅仅是间接收益，如破落街区的改造。4 也有的为了私人使用而

征用的事例，是基于社会改革目标而产生。5 但是，学说及判例对于

公益概念的扩张，并未采取纵容态度，而是存在着防止公益过度扩张

的见解。6

2

三、我国现阶段的征用公益性规定和实施中存在的问题

我国宪法虽然规定了征收的公益性要件，但是在实际的行政征用中，

公益要件实际上非常模糊。具体表现在：

1．立法机关制订的法律、法规虽然规定了行政征用必须以满足公共

利益需要为前提，但是对公共利益的解释和认定非常缺乏，法律、法

规对公共利益的认定几乎没有一个标准。7

2．缺乏对扩大公益概念范围的行政权的必要的立法和司法限制。实

际中是由作出行政决定的行政机关对决定如何理解公共利益作出自由

裁量，其往往对公共利益作出了违反宪法的扩大性解释，从而使得一

些行政征用行为失去必要的法律限制，客观上使行政权力膨胀而不能

得到有效的制约。8

3．公共利益往往等同于个别政府部门特殊利益，比如，一些本用于

商业性经营的楼堂馆所，以财政拨款为建设资金，以国家建设名义征

用土地；有些地方政府以经济建设需要为"公益目的" 却将征得土地 ，

用于生产经营性项目上。9

4．行政征用的程序上缺乏一项对需用人事业是否符合征用目的的认

定程序。立法规定开展某种事业可以成为征用的理由和特定需用人的

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