从合作生产转向价值共创：公共服务供给范式的演进历程.pdf

年 月第 期 总第 期理论与改革 ，（）基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“构建高质量社会领域公共服务体系研究”（）、中央高校基本科研业务经费“高质量公共服务供给研究”（）。作者简介：王欢明，大连理工大学公共管理学院教授、博士生导师。刘馨，大连理工大学公共管理学院博士研究生。【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】：从合作生产转向价值共创：公共服务供给范式的演进历程王欢明刘馨摘要：鉴于合作生产在面临复杂情景和多元价值诉求等方面存在解释力不足的困境，越来越多的研究强调需要从合作生产转向价值共创。但对合作生产转向价值共创的转向标准、研究内容、演进历程和原因缺乏系统性梳理。文章通过对现有国际文献研究，有如下发现：首先，根据合作生产与价值共创概念特征的梳理，可将合作生产转向价值共创划分为传统模式合作生产、以用户为中心的合作生产、公共部门驱动的合作生产和价值共创；其次，合作生产与价值共创研究主要涉及公平、知识共享、互动、制度、系统性等议题，二者在研究议题上存有共性与差异；再次，合作生产转向价值共创的演变过程遵循同化、分化、整合的范式，经历了公共服务主导逻辑、公共服务逻辑等阶段；最后，合作生产转向价值共创源于以用户为中心的价值共创能精准定位公众的需求、价值共创可缓解以组织为中心导致的公共服务质量低下的难题、价值共创可使公共管理研究范式由网络进阶到公共服务生态系统。关键词：共建共治共享；公共服务；公共服务均等化；公共服务高质量发展；合作生产；价值共创；价值链；社会治理共建共治共享是我国“十四五”时期推动多元主体参与公共服务供给、改善人民生活品质的重大举措。公共服务合作生产和价值共创理论为理解和建立共建共治共享的社会治理新格局提供了潜在的理论基础。公共服务合作生产是解决公共部门合法性危机、缓解公共资金紧张、提高公民满意度和凝聚力的重要措施 。首次于 世纪 年代提出公共服务合作生产概念，将其定义为“公共服务代理人和公民为提供公共服务做出贡献的活动组合”，这一时期的合作生产关注公共服务本身的产出 。后至 年代，合作生产的内涵产生了两个变化：一是合作生产的成果由“产出”向“结果”转变，旨在产生“更好的结果或更高的效率”而非仅仅关注公共服务产出 ；二是运用“价值链”对合作生产中涉及的价值交换进行分析 ，价值链是公共服务供给流程的集合。例如，认为，合作生产可以覆盖共同设计、共同委托、共同管理、共同交付、共同监控和共同评估等公共服务管理的完整价值链 。则融合了供应链、程序逻辑、产品逻辑等理论生成了 （）模型以分析各类主体在公共服务流程中各自扮演的角色及消费的不同价值 。基于价值链的合作生产有两个特点：一是将用户置于公共服务管理流程的末端，确立了公共部门的主导地位；二是其基于客观价值而非主观价值，例如在消防合作生产中，公众获得的私人价值为生命和财产安全，社会获得的公共价值为公共安全，二者都属于客观价值。然而，随着公共服务由均等化向高质量发展转变、政民关系的重构和整体性治理的发展，上述的合作生产理论已无法解释以用户主导和在复杂情境下的公共服务供给模式，具体体现在如下三个方面。第一，合作生产仅关注公共服务供给过程中的客观价值而忽略了主观价值。这是因为合作生产符合公共服务初级阶段的发展需求，即提高公共服务可及性和均等化水平，因此其关注公共服务的功能性价值（客观价值），而非幸福感等主观价值。然而随着生产力的提高，在基本公共服务得到保障的情况下，公共服务进入高质量发展阶段，公众不仅仅要求公共服务质量本身的提高，还要求公共服务具有较高的主观体验。这种需求与服务的特点不谋而合。服务具有生产和消费同时发生的特点，其价值不在于产品的结果，而在于客户在服务互动中的体验。因此，公共服务高质量发展阶段公共部门提供的是公共服务而不是公共产品，且价值并非以理性的客观价值为基础，而是可以建立在以认知和情感为基础的现象学的主观价值基础上。再者，客观价值往往只是用户总体主观感知的一部分，大多数情况下并非影响用户价值创造的决定性因素，例如，通过对人工智能公共服务伦理评价研究发现，道德方法是用户积极参与合作生产以及创造互惠价值的必要条件 。因此，有必要将主观价值纳入分析框架。第二，合作生产主张以专业人员的知识构建公共服务并由专业人员管理和控制公共服务资源，这无法解释用户主导的公共服务供给情境。首先，用户主导公共服务供给由用户的偏好和需求驱动，通过对芬兰用户主导的公共服务体系进行探究，发现用户主导的服务系统相比于组织及其网络更具有价值共创的优势 。其次，用户主导的公共服务具有自下而上的治理结构，能够促进组织网络的形成和协调用户需求，从而提高治理的合法性。而合作生产为自上而下的治理结构，往往会将组织目标置于居民需求之上。最后，用户驱动的合作生产往往会因其个性化体验而产生个性化和多样化的公共服务资源配置。王学军、李航宇指出，不同的合作生产动机需要匹配差异化的合作生产方式以满足其需求 。而合作生产采用的是自上而下的治理方式，往往会为了提高效率而采取标准化策略，无法满足公众公共服务个性化的需求。从合作生产转向价值共创：公共服务供给范式的演进历程第三，合作生产立足于微观主体之间的公共服务资源交换，并没有考虑多元主体不同的制度背景和更广泛的社会背景。首先，合作生产是多元主体相互耦合的过程，公共服务供给过程中的利益相关者往往具有不同的制度背景和利益诉求，例如，等人发现利益相关者网络中不同的利益相关性能够产生不同层次的价值共创 。其次，多元主体所处的更为广泛的社会背景，例如时间、地点、社会结构等，都会对多元主体价值共创过程产生影响 。若不考虑多元主体资源交换和整合过程中涉及的多层次复杂的社会背景，就无法根据具体的治理情境对合作生产方式进行动态的调整，从而造成资源损失甚至价值共毁。可见，合作生产转向价值共创有其内在的必然性，也日渐成为学界的重要议题 。为避免在过渡期内该相关研究出现概念不清晰、转换路径逻辑不清等问题，有必要对合作生产转向价值共创的标准、演进历程和原因进行梳理，以从学理上厘清二者的内在区别与联系，探究合作生产如何向价值共创转变，以及为何转变。现有文献较少对这一转变过程进行梳理，虽然王学军从公共行政、新公共管理、后新公共管理等理论角度解读了合作生产的演进历程与价值共创理解方式 ，但其基于重大理论变迁的视角，对合作生产与价值共创的阐述较为宏观。相较于其梳理方式，本文力图对两个核心概念及其转向的梳理更加细致与系统，具体创新之处如下。首先，合作生产转向价值共创正处于研究的过渡期，易出现概念缺乏综合性、概念边界不清晰、使用无意识的情况。对此，本文系统地剖析了合作生产与价值共创的概念内涵及判断其转向的标准，并对实践中的过渡形式进行了类型学的划分，推进两个术语的概念化。其次，分析现存合作生产转向价值共创的研究视角，为学者们定位自己在该领域的研究位置提供了参考；同时从要素视角分析现存合作生产转向价值共创文献涉及的主要内容和情境。最后，本文对合作生产转向价值共创的演进历程和原因进行了系统性的细致梳理，厘清了不同时期理论的发展脉络。由于本文属于理论综述性文章，为避免研究过程中的文献自选择问题，本文制定了严格的文献收集与筛选标准。首先，在关键词设定方面，为防止遗漏重要文献，设定“合作生产”“价值共创”“共同设计”“共同创造”“公共价值共创”“使用价值”“价值主张”（“”“”“”“”“”“”“”）个关键词作为主题词（）。其次，在文献筛选流程方面，在 （）本 公共管理期刊中进行搜索（截止到 年 月 日），共得到 篇文献（）；之后，剔除与合作生产无关的文献，例如政企合作、协作治理、战略管理文献等（），共得到 篇文献（）。其中，合作生产文献 篇（），合作生产转向价值共创的文献共 篇（）。一、合作生产转向价值共创的标准及类型学划分（一）合作生产与价值共创概念化与转变标准由于合作生产转向价值共创正处于研究的过渡期，核心概念易出现概念边界不清晰、概念理论与改革 年第 期多元化的情况。在本文审查的 篇合作生产转向价值共创的文献中（实证 篇，理论和综述 篇），有 篇文献将价值共创仅仅作为合作生产的结果，篇文献则运用了价值共创范式。将价值共创作为结果的文献通常在无意识地使用价值共创概念且并没有作进一步的解释，在偏向合作生产的文献中较为常见。在 篇文献运用了价值共创范式的文献中，只有 篇对价值共创进行了概念化。且观点不一，有侧重主体多元化、服务开放性，有侧重主体平等、无中心互动过程等等 。概念多元化容易导致概念核心模糊化。有鉴于此，本文首先对合作生产和价值共创进行了细致的概念化。合作生产是指公共服务由公共部门的专业人员与公民（和社群）合作供给。合作生产诞生于 世纪 年代的营销学，后在 年代，将其作为公共管理的新兴治理范式。随后，学者们对合作生产进行了丰富的概念化，“似乎有多少合作生产文章就有多少合作生产定义”。虽然有学者认为鉴于合作生产的复杂性不必给定其通用的概念 ，但是本文认为出于明确概念边界的角度，需要对合作生产的内涵进行限定。本文在综合以往定义的基础上，主张从以下五个方面定义合作生产：一是主体方面，包括用户和公共部门等多元主体；二是公共服务供给过程包含公共服务的整个价值链，即服务规划、设计、管理、交付、监测和评估等活动 ；三是合作生产的成果需要同时包含产出（经济价值）和结果（社会价值、私人价值等 ）；四是参与者可以是自愿或非自愿参与 ；五是合作生产行为需为积极主动发出，不包括“不违法”等不主动发出的行为 。综上，合作生产是用户自愿或非自愿地与公共部门等其他主体一起设计、生产、管理、交付、监测、评估公共服务，以产出或结果的形式有意或无意地创造私人和公共价值的积极行为。价值共创是在公共服务交换和资源整合过程中为用户及其他相关利益者创造的福祉。其源于营销学的服务主导逻辑，后被引入公共服务逻辑，用以描述由公共服务最终用户在与公共部门等其他相关利益者进行资源整合时所产生的复杂价值群的现象。价值共创遵循营销学的迭代轨迹，意指用户与组织等相关利益者进服务交换时，结合自身具体的生活情境整合资源时获得的使用价值与情境价值。为了更清晰地说明合作生产与价值共创概念之间的差异，本文在概念化的基础上，对合作生产与价值共创的不同特征进行了比较，以进一步明晰概念边界，具体如表 所示。对公共产品和公共服务的认识基础不同决定了合作生产与价值共创的差异。基于产品主导逻辑的合作生产以产品为核心，因此其关注产品的功能性价值。产品具有标准化、可储存、消费和生产相分离的特点，其生产过程可以独立于用户而存在，因而合作生产以公共部门为中心。产品的特征决定了合作生产的性质，即公共部门享有合作生产过程的决策权和控制权，并不重视与用户之间的互惠性与相互依存性。具体表现形式为公共部门预先设定流程和资源，用户只能在既有方案中选择最令自己满意的供给方式，是公共服务生产过程的旁观者。这种方式未必能够充分满足用户的需求。而价值共创则基于服务主导逻辑，以服务为基础，因此其超越了对功能性价值的关注，而是关注服务互动中的体验性价值。服务具有无形性、即时性、从合作生产转向价值共创：公共服务供给范式的演进历程生产与消费同时进行、体验性的特点，决定了服务无法在离开用户的情境下单独开展。价值共创以用户的互动体验为中心，注重用户的具体生活情境与价值主张的契合度，从而根据用户的体验对价值主张进行修正，在满足用户的需求方面具有独特优势。以下本文将通过阐述合作生产与价值共创在公共服务供给流程（服务初始阶段、设计阶段、交付阶段、评估阶段）中的不同表现形式来进一步说明二者的不同特征。表 合作生产与价值共创特征比较合作生产价值共创基础产品服务价值功能性价值（客观价值）体验价值（主观价值）核心观点基于即时的交换，价值在交换点产生；重视服务生产阶段，由公共组织根据以往经验配置公共服务资源；以公共组织为中心，享有合作生产过程的决定权和控制权基于体验，价值在用户使用公共服务的过程中产生；重视服务消费阶段，用户根据服务互动中的体验决定公共服务的价值用户角色被动，被视作提高公共服务质量的资源；通常位于价值链的末端，合作生产时主要发挥外围促进作用主动，是创造和决定公共服务价值的主体；在公共服务生态系统中位于核心位置互动零散、短暂、单向的沟通或互动频繁、持续互动公共服务的初始阶段需要吸引用户参与。合作生产将用户作为公共部门刺激的接受者，因此采用通过产品寻求用户关注的方式，通常依赖于物理环境而非无形的互动环境。基于服务的价值共创通常通过营造支持用户互动体验的环境来支持用户参与公共服务交付。公共服务供给的设计阶段需要结合用户的实践知识设计公共服务。合作生产通常由公共部门根据以往经验，设计公共服务和布置前置资源，之后邀请用户进入设计议程，但是由公共部门掌控决策权和控制权。因此，用户的角色是在公共服务设计的流程外围发挥促进作用，并不被期望做出卓越的贡献。且在公共服务设计过程中，公共部门通常不会与用户进行充分的信息共享，透明度低。价值共创则通常采用互动体验式的设计方法，需要公共部门提供支持用户体验的环境、进行充分的信息共享，使价值主张与用户的生活情境产生良好的互动，允许用户以非预期的方式进行服务生产并由用户决定服务设计方案。公共服务供给的交付阶段需要用户与公共部门一起完成服务的交接。合作生产由公共部门根据以往经验预先设定流程和资源，用户遵循公共部门既定的流程，在公共部门提供的既有方案中进行选择。因此，用户是公共服务生产过程的旁观者，只能在既有方案中选择最令自己满意的供给方式，但需求未必能够得到充分满足。在用户需求没有得到满足的情况下，用户可能认为目前的服务状态已经是公共部门能力所及的最高标准，因而有可能并不会向公共部门反馈自己的需求。并且，即便用户反映了需求，公共部门也未必会记录其需求；即便对其记录，理论与改革 年第 期零散的需求记录也难以形成对下一次服务的指导作用，同时也未必会给予用户实质意义上的反馈。同时，由于合作生产对互惠性的忽视，交付过程常伴随着公共部门对用户的剥削行为。这是因为合作生产的价值创造建立在交换完成的同时，服务交换过程结束后，价值创造过程随之完成。但价值共创的服务交付过程是公共部门与用户在互动中互相学习的过程。其将用户视作价值的共创者，用户在服务互动过程中的实时体验是新知识的源泉，其通过记录和整合新知识以及对价值主张进行修正以期充分满足用户需求。同时，公共服务交付阶段的服务互动会延伸至用户的消费阶段，注重用户与服务互动过程中用户自身能力的提高。公共服务共同评估阶段是收集用户对服务的意见和建议。合作生产通常采用民意调查的形式。民意调查意味着由公共部门设定问题，用户只能在限定的框架内进行作答。而且民意调查未必会给居民反馈意见，属于单向、零散、短暂的沟通模式。价值共创强调共同评估在服务活动开始时便已经启动，在用户互动的过程中伴随着动态的评估和价值主张的持续改进，同时塑造用户对下一次服务的期望，而非仅限于倾听用户的意见。通过对合作生产与价值共创不同特征的分析可见，合作生产始于公共部门的目标和控制，用户需要按照公共部门的既定流程进行合作生产，属于由内而外的过程；价值共创则是面向关系、交互、动态、迭代试错的持续互动过程 ，始于用户的体验，是一个由外向内的过程。因此，可以从以下几个方面划分合作生产转向价值共创的标准。最核心的转变标准是从组织为中心向用户为中心转变，这意味着：一是公共部门的重点从设计和交付公共产品向价值共创关系体验转变；二是从重视公共产品功能向使用的主观体验转变；三是从寻求关注向与用户进行服务互动并支持其体验和学习转变；四是从重视物质资源向重视无形资源转变；五是从关注公共服务互动的微观过程向关注公共服务所涉及的整个社会经济过程转变。（二）合作生产转向价值共创的类型学划分通过前文对合作生产与价值共创概念特征的梳理，可发现二者表现形式的差异主要是由互动程度与价值基础两个维度决定的 。本文根据这两个维度结合现有文献的实际情况，划分了合作生产向价值共创过渡的四种实践类型，具体如表 所示。表 合作生产向价值共创过渡的实践类型价值基础交换价值使用价值互动形式零散、短暂、单向的沟通或互动传统合作生产公共部门驱动的合作生产频繁、持续的互动以用户为中心的合作生产价值共创第一种为传统模式的合作生产，特点是以交换价值为基础，并与用户进行零散的互动或者单向沟通。其采用资源视角，注重公共服务本身的生产，将用户作为公共服务供给的工具，而非将满足用户需求作为合作生产的目标。通常会让用户按照公共部门拟定的流程配合公共部从合作生产转向价值共创：公共服务供给范式的演进历程门进行公共服务供给。第二种为以用户为中心的合作生产模式，特点是以交换价值为基础，在一定时期内与用户进行持续的互动，其目标是满足居民的需求。对其可进一步划分为两种类型：共同创造模式与用户驱动模式。共同创造模式在以“共同创造”为主题的合作生产文献中较为常见，旨在邀请用户共同设计社会问题解决方案。在此期间公共部门会与用户进行短期持续密集的互动。共同创造模式一般运用社会创新视角，目标为产生颠覆传统方案的创新成果，因而其价值限制在生产阶段的交换价值，并没有延伸至用户消费阶段的使用价值。用户驱动模式则是由用户主动发起、全过程主导的合作生产模式。用户驱动模式的合作生产一般与用户的切身利益息息相关，用户通常会积极主动地与政府部门进行持续的互动并主导服务的发展方向，例如加装电梯等社区更新活动，“草根”驱动的合作生产便是此模式 。第三种为公共部门驱动的合作生产模式，特点是基于用户的使用价值，与用户进行零散的互动，目标是为公共部门创造价值。公共部门驱动的合作生产模式在社区服务中较为常见，一般为居民在使用了公共部门配备的某项社区服务后，主动向社区反馈意见，公共部门会给予其零散的、或深或浅的互动，并据此对价值主张进行整改。这与采用资源视角的传统合作生产不同，传统合作生产可能会以资源不足为理由拒绝对价值共创进行变更，或者不给予居民实质意义上的反馈，甚至不会记录其需求。第四种则为价值共创，特点是基于用户的使用价值，与用户进行面向关系的、动态的、持续的、迭代的互动，目标是使价值主张能够与用户的自身生活情境相结合 。其倡导公共部门与用户在互动过程中的经验分享和学习行为，促进双方能力提高与新知识的产生。价值共创需要双方积极主动进行信息共享 ，以便公共部门能够获取足够的信息，从而根据用户体验与生活背景对价值主张进行相应的调整，在养老、医疗等用户与组织密切互动的公共服务中应用较为广泛。二、合作生产与价值共创研究视角与要素（一）合作生产与价值共创研究视角为直观地描述合作生产转向价值共创的研究情况，本文对公共管理国际期刊中涉及合作生产转向价值共创的文献进行了系统性的梳理，并划分为以下四个研究视角。首先是用户视角。采用用户视角的文献内容围绕用户授权与经验共享的主题，对用户在不同层次上的参与动机、行为以及用户需求的满足程度进行探讨。用户的参与层次主要分为用户个人层面和社区集体层面。用户个人层面主要关注用户在互动中的体验以及用户生活情境与价值主张的匹配程度，涉及用户在使用服务中的主观感受测量、用户在价值共创中扮演的角色以及参与意愿等具体内容。社区层面则聚焦于集体合作生产的过程和结果，主要涉及动机、价值冲突、责任和利益分配问题。理论与改革 年第 期其次是互动视角。互动视角的理论文献搭建了价值共创理论的结构框架，主要包括微观互动和公共服务生态系统两个分视角。微观互动视角主要涉及公共部门和用户在互动界面中的协作流程和关系治理；公共服务生态系统视角则侧重分析微观行为的社会嵌入性，即分析社会制度、社会价值观、社会规范等社会背景与用户的微观互动体验之间相互作用的过程和结果。再次是社会创新视角。此视角主要包括社会创新和战略管理两方面内容。社会创新视角的合作生产或价值共创更多以“共同创造（）”为关键词，包括两种类型的研究流派。一是相关利益者共同参与创新方案或者战略的制定，其强调对传统方案和实践的挑战以及相关利益者的协作 。这一流派强调包括公民在内的多元主体共同参与，但是并非为公民中心，因此并不属于本文讨论的合作生产或价值共创领域。二是公民个体（或群体）发起或者深度参与公共服务方案设计（或公共政策）的行为，多从社会创新的视角切入，强调公民在公共服务设计中的特定资源和能力，注重公民的初始、深度参与和社会创新结果 。这一流派的主要目的是产生社会创新方案，但依赖于与公民的深度互动。其与公民互动内容取决于公民与战略举措的相关性，并不关心公民的微观行为及社会建构，也不关心与公民建立长期的情感联系。因此，这一流派属于合作生产与价值共创的中间形式。战略创新则是关注价值共创对公共服务战略的引领作用与价值导向 ，但对价值共创理论与战略管理的理论相关性方面的论证较为薄弱。最后是公共部门与工作人员视角。价值共创要求的相互依存性、交互性和对个性化的关注增加了公共部门面临的不确定性，需要公共部门及其工作人员从制度结构到工作方式进行深度变革。这一视角的主要研究内容围绕组织制度结构变革（问责制、组织学习、开放文化）、工作人员的行为变革（沟通技能、学习能力）以及公共部门与用户之间的关系（信任、价值冲突）展开。（二）合作生产与价值共创文献的要素本文对涉及合作生产转向价值共创的文献（）进行了要素统计分析。本文参照 和 对价值共创的要素分类，认为合作生产包括公平、知识共享和互动三个要素，价值共创则包括体验、关系和个性化 。在借鉴其要素的基础上，结合公共管理合作生产与价值共创文献的具体情况进行了修正。第一，和 的分类是针对营销类研究文献，公共管理与之相比更加注重制度要素的影响，因此，本文将合作生产的要素扩展为公平、知识共享、互动和制度四个要素。第二，和 文献较早，当时使用价值的分析还囿于二元主体或网络，后期扩展为系统视角。因此，本文将使用价值中的关系要素修正为系统要素。第三，有关个性化因素，只有一篇从个性化视角探究合作生产对社会关怀政策的影响的文献 ，相关研究较少，遂将其删除。第四，由于公平在合作生产和价值共创维度都有出现，因此将其列为两个维度共有的要素。综上，本文将依据这两大维度六个要素分析文献的内容特征，如表 所示。公平要素是合作生产维度中最受关注的议题，主要涉及权力平等、代表性、弱势群体赋权等方面。鉴于公众对公共服务的要求日益个性化、多样化，仅仅依靠专业知识已经无法满足公民需求的情形，合作生产被重新提上议程。然而，知识在用户内部分配并不均衡，精英阶层掌握专业知识，可能利用合作生产扩大不平等的社会结构。因此，代表性合作生产和制度建设在从合作生产转向价值共创：公共服务供给范式的演进历程维护合作生产的权力平等方面至关重要 。造成合作生产权力不平等的根本原因在于合作生产没有挑战对专业知识的尊崇地位，因此导致专业知识的拥有者与其他参与者天然的具有不对等的权力结构，甚至会强化现有的不公平结构。而价值共创则以用户的体验为中心，注重用户在服务体验中获得的生活经验以及用户的经历背景对服务的改进价值。因此，也有部分研究从价值共创视角对公平进行探究 ，但由于实证较少，价值共创是否能够解决由知识结构不平等而产生的公平问题尚待验证。表 合作生产与价值共创文献统计结果合作生产要素要素公平知识共享制度互动文献数量 价值共创要素要素公平系统体验文献数量 知识共享要素是指用户与组织共享前期服务的体验、生活经验和实践知识的行为。萌芽时期的合作生产关注公民对公共服务的有形资源贡献，复兴时期才转向用户的无形资源，即知识、技能和能力。知识共享在共同设计阶段体现尤为重要，其能够激发各方参与者的创造力，提高产生解决方案的可能性，同时也有利于更好的表达和评估需求 。在共同交付阶段，则主要表现为用户或者公民主动向公共部门提供信息 。知识共享在环境科学、可持续研究和科学与政策领域的研究更为集中 。这些领域强调社会问题产生的独特背景，因此其以当地社区及居民为中心，并强调知识合作生产对多元主体的互惠性。互动要素是合作生产最鲜明的特点。合作生产的互动要素往往关注公职人员与用户在直接接触时的二元互动过程。诸多研究探讨了公职人员在互动过程中所要具备的能力、技能、动机等，以能够合理地配置资源、激励或指导公众进行服务交付实现服务目标 。其互动过程由公职人员主导，公众在公职人员设定的框架中配合公共部门完成公共服务交付。但由于互动本身实现复杂的交流，不仅能够促进解决方案的进程，还能使用户在互动过程中主动提升知识和能力，并提高对公共部门的信任水平，因而其本身便是一种价值。制度要素的具体议题主要包括责任制、自由裁量权、民主制度等。首先，责任制是重点探讨的制度类型，这是由于多元主体供给公共服务会模糊责任边界，其中，公职人员和公众的责任边界模糊会影响公职人员自由裁量权运用。同时，在集体合作生产中，用户内部的权责同样不清晰 。因此，如何建立明确的责任制是合作生产的重点议题。其次，民主制度也是合作生产重点关注的制度类型。合作生产通常被认为是重振民主的重要手段，但是其与其他的参与式民主同样面临着代表性不足的风险。代表性不足主要源于两个因素：一是由于用户本身缺理论与改革 年第 期乏知识和资源，从而限制了其对合作生产的投入；二是源于某些合作生产项目在制定过程中便划定了参与主体范围，本身便限制了某些主体的参与，而这违背了合作生产倡导的“包容性参与”原则 。因此，公共部门如何通过完善制度以促进缺乏资源的公众进行合作生产，以及通过建立合适的民主制度保障合作生产项目的包容性，是公共部门推进合作生产的重要议题。最后，公共服务生态系统视角为制度对合作生产的影响开辟了新的视角，即从微观层次出发探究宏观层次的制度、社会政策、社会规范对合作生产与价值创造的影响，但目前缺少此种视角下的研究，尤其是国际制度比较研究。系统视角最开始囿于服务系统。服务系统是由技术、人和价值主张所构成的连接内外部系统和共享信息的结构 。此时的服务系统的构成要素并不包括社会背景。后期服务系统升级为公共服务生态系统。公共服务生态系统将价值共创的讨论重点从二元（或多元）主体扩展到各主体所嵌入的社会规范和其他协调机制的制度背景中，而制度背景则构成了价值创造的框架 ，但缺乏从公共服务生态系统视角探究主体之间关系和制度的研究。体验是一种移情互动，使用户产生自我转化感，从而产生使用价值。区别于合作生产的互动要素，体验要素强调以用户为中心，强调其体验是用户基于其特定背景产生的主观结果 。因此，体验要素要求研究转向现象学与公共服务生态系统视角，在微观层面探究用户与资源的互动内容；中观层面探究用户与公共部门、社区等组织进行的活动；宏观层面则探究治理体制、社会规范等对其体验的影响。体验要素的文献主要集中于信息技术和远程医疗领域 。三、合作生产转向价值共创的演变历程合作生产转向价值共创的过程并非一蹴而就，而是经历了多次迭代。其中，合作生产内部经历了两个阶段的发展演变，价值共创则经历了三个阶段。综合来看，其演变过程遵循同化、分化、整合的范式，具体演变历程如表 所示。（一）合作生产的演变历程合作生产理论于二十世纪七八十年代萌芽。首先，从其对公民定位看，其强调公民对合作生产的资源贡献，将公民的投入作为提高公共服务质量的工具，具有工具理性特点。这意味着组织负责价值的创造和裁决，公民则被动地接受价值。其次，从公共服务的成果看，“合作生产是 常规生产者 和 消费生产者 一起努力提供产品和服务”，这明确指出经济价值（公共服务本身的质量）为合作生产的结果，并以此作为衡量合作生产相对于其他公共服务供给方式是否具有优势的标准。最后，从亚当斯密提出的交换价值和使用价值两种价值根源看 ，其立足于交换价值，即以公民付出时间、物质等资源换取公共服务成果。合作生产于 世纪 年代中期后开始复兴，倡导“以客户为中心”或“以用户和社群为中心”。首先，从主体看，“客户”从“公民”的概念中分离出来，客户包括进行“经济交换”的付费客户以及“社会交换”的受益人和义务人 ，公民为社会交换中更广泛范围的第三方，通过参从合作生产转向价值共创：公共服务供给范式的演进历程与政治审议决定客户的私人价值并消费公共价值。其次，从对客户定位看，其将客户定位为服务对象而非提供资源的工具，倡导公共部门需要满足客户的需求才能获得可持续的合作生产。再次，从衡量标准看，合作生产在这一时期认识到服务不同于产品，公共部门提供的是公共服务而非公共产品，因此将客户的知识和技能作为是否需要合作生产的标准 。最后，从结果看，明确提出合作生产应基于“结果”而非基于“产出”，“结果”包括私人价值和公共价值，具体类型为用户价值、社会价值、环境价值、政治价值等类型 。从价值根源看，其基于交换价值，且价值的表现形式基于客观价值，但价值类型已然由经济价值进阶到公共价值和私人价值。表 合作生产转向价值共创的演变历程范式时期价值根源演变逻辑初始范式萌芽时期交换价值公民是提高公共服务质量的工具；价值评判标准为成本同化范式复兴时期交换价值向使用价值过渡客户从公民的概念中分离出来，客户是公共服务对象，满足客户的需求，体现了效率与效力的矛盾性；价值评判标准为客户的知识和能力分化范式公共服务主导逻辑前期阶段使用价值提出公共部门供给的内容为公共服务而非公共产品；仍在运用基于交换价值的合作生产理论，只不过将交换的对象从有形的公共产品换成了无形的公共服务，而并非真正的基于使用价值，体现了从合作生产过渡到价值共创时期理论特有的矛盾性公共服务主导逻辑后期阶段使用价值重心从合作生产转向使用价值，由用户裁决价值；但主张用户与组织在价值创造中的平等地位公共服务逻辑前期阶段使用价值对组织与用户的平等地位的观点进行修正，通过区分直接互动与间接互动，进一步确立用户的价值创造者和共创者的地位整合范式公共服务逻辑后期阶段使用价值为基础，但包括交换价值整合了交换价值与使用价值；将制度、社会规范等社会背景要素纳入框架实际上，“以客户为中心的合作生产”存在其内部的矛盾性，矛盾主要体现在“效率”与“效力”的冲突。效率是为了节省成本采取的公共服务标准化供给的方式，效力则是需要充分满足客户的个性化需求，两者不可兼得。复兴阶段的合作生产理论试图将“效力”作为“效率”的补充，以期用“效率”同化“效力”，体现了同化范式。（二）价值共创的演变历程营销学领域从以客户为中心的合作生产向价值共创的迭代促使了公共管理学从合作生产向价值共创迭代。价值共创的前提是承认公共服务不同于公共产品，公共服务不是一个行业，而是一个过程 。其价值基础则为基于主观体验的使用价值而非基于客观的交换价值。价值共理论与改革 年第 期创理论的完善经历了一个渐进的过程，具体分为公共服务主导逻辑和公共服务逻辑两个时期。根据理论的不同特点将公共服务主导逻辑划分为前期和后期。公共服务主导逻辑前期阶段提出公共服务的无形性决定了需要采用价值共创理论，强调合作生产是公共服务交付价值共创的必要环节。然而，合作生产的目的是能够精准地获取用户需求或利用用户的知识和技能以此来提高公共服务交付的质量。这与价值共创强调价值来源于用户并以用户在服务互动中获得的体验为基础的观点相违背。因此，公共服务主导逻辑的前期阶段存在其理论内部的矛盾性，即其实际上仍在运用基于交换价值的合作生产理论，只不过将交换的对象从有形的公共产品换成了无形的公共服务，而并非真正的基于使用价值。公共服务主导逻辑后期阶段对此进行了修正，将关注点转向了使用价值，明确了公共服务价值由用户裁决，但主张公共部门和用户都是价值共创者，即公共服务价值由公共部门和用户共同创造。随后，价值共创进入公共服务逻辑阶段，进一步可将其分为前期和后期两个阶段。公共服务逻辑前期阶段认为，公共部门和用户都是价值共创者不符合使用价值源于用户在服务互动中获得体验的观点，而且，二者处于平等地位意味着仍会由组织主导实践，无法改变用户的被动地位。为不违背使用价值的前提，又充分尊重公共部门在价值共创中的重要作用，其提出将“互动”拆分为“直接互动”与“间接互动”。直接互动是用户与公共部门在合作生产时进行的直接接触，只有用户允许组织等其他主体进入价值创造议程时，组织与用户才同为价值共创者；间接互动是用户在自己的生活情境下使用组织供给的资源的行为，此时用户为独立的价值共创者。这意味着用户未必一定需要与组织进行直接互动才能创造价值，即不必与组织进行资源交换也可以进行价值共创 。因而这一时期的价值共创只包含使用价值，合作生产是价值创造中可选部分而非必要部分，体现了价值共创与合作生产的分化范式。公共服务逻辑后期阶段认识到仅侧重服务交换与管理的合作生产过程，或者是仅侧重用户的体验过程都无法解释整个公共服务交换和整合的过程，且公共服务供给过程不仅仅是一个微观过程，更是一个社会经济过程。综合以上两点，价值共创需要一个整合范式，以便既包含合作生产过程，又能包含用户的体验过程，同时还纳入用户以及公共部门所处的社会经济背景。鉴于此，公共服务生态系统概念被引入价值共创中，从而使价值共创包括合作生产过程与消费过程，既重构了价值创造中交换价值、使用价值之间的关系，又将使用价值扩展至情境价值。情境价值是用户将组织等供给的资源在自己的生活情境中进行资源整合产生的价值。公共服务生态系统的情境价值不仅包括参与者个人的行为或感知（亚微观、微观层次），还纳入了多元主体嵌入的制度背景（中观层次），以及社会体系、社会规范等社会背景（宏观层次）。四、合作生产转向价值共创的原因首先，以用户为中心的价值共创能精准定位公众的需求。合作生产以组织为中心，用户处于被动地位，其将合作生产视为能够嵌入公共服务流程以提高服务交付质量的工具，例如萌芽从合作生产转向价值共创：公共服务供给范式的演进历程时期和复兴时期的合作生产。即便复兴时期没有将客户及其资源看作提高公共服务质量的工具，但是仍将客户定位为服务对象，旨在利用用户的知识和能力或者了解用户需求完善公共服务 。而价值共创则将用户作为价值的共同创造者，旨在帮助用户在使用公共服务时能够获得良好的体验，并以此来修正价值主张。因此，随着公共服务需求多样化且公众参与的积极性愈发提高，以用户为中心的价值共创相较于合作生产更能够满足公众参与的需求。其次，从社会交换和社会建构的视角看，价值共创可缓解以组织为中心导致的公共服务质量低下的难题，而且能够以从微观到宏观这一更为全面的视角来解释合作生产。第一，组织与用户之间资源的相互依赖程度是合作生产或价值共创的根源 。但是，从社会交换视角看，是微观层面的公职人员而非中观层面的组织与用户直接进行服务交换 。公职人员与用户进行服务交换是出于组织的需求，其出于从组织中获得报酬的需求才代表组织与用户进行服务交换，这是公共服务质量低下的重要原因。因此，合作生产以组织为中心实际上便是以公职人员为中心，由公职人员裁决和创造价值。而价值共创则将价值的裁决和创造置于组织之外的用户，从而对公职人员的权力进行一定的限定以缓解公共服务质量低下的问题。第二，从以上的社会交换过程中可发现，微观的社会交换实际上嵌入了中观层次，仅仅从微观交换的视角出发不足以解释合作供给公共服务的过程中涉及的多层次的社会交换，可见，即便是看似离散的服务交换也离不开社会网络的建构。因此，有必要采取以微观为出发点，扩展至中观、宏观的视角，这与价值共创中的公共服务生态系统概念不谋而合。最后，从公共管理的研究范式看，价值共创使公共管理的范式由网络进阶到公共服务生态系统。公共服务生态系统是服务交换中由资源整合者通过共享的制度和价值共创连接的相对独立、自我调节的系统 ，其最重要的意义是为价值共创提供了一个综合性的制度和社会框架来描述资源整合和服务交换的关系，其核心在于多元主体在制度和社会情境的约束下进行互动以实现价值共创。制度是协调多元主体合作的基石，一是体现在多元主体不同的制度背景对服务交换进行指导或限制；二是在多元主体互动的过程中可以通过对制度进行维护、破坏和变革（即制度化过程）来降低交易成本、防止机会主义。社会情境是公共服务生态系统为价值共创提供的综合性的社会框架，主张以微观的服务交换为起点，探究中观、宏观的社会经济因素以及亚微观层面的行为心理因素对价值共创的影响。综上可见，价值共创作为合作生产的进阶版有其独特的优势，或许能更合理地解释公共服务的流程管理 。然而，也有学者批评其在公共价值方面面临解释力不足的风险 。为回应这一质疑，公共服务逻辑将公共价值置于