公共管理学学期论文.doc

论政府双重身份在中国的现状及问题
【摘要】：公共管理是以国家权力为基础，以国家组织（主要是政府机关）为管理主体，以国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务为管理对象的管理活动。公共管理学是运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科体系。十八大将社会管理列为社会建设的重要内容之一。十八大报告关于反腐倡廉的新要求新目标是在十七大基础上的推陈布新，这些变化是在世情、国情、党情继续发生深刻变化，党面临四大考验、四大危险的新形势下及时提出的，反映出党治国理政方略更加成熟，更加充满自信。
【关键词】：公共管理，政府，双重身份，现状。
【正文】：
公共管理在中国以及在整个世界都具有着悠久的历史，从古代中国贞观之治，到司马光的《资治通鉴》，从柏拉图的《理想国》，到卢梭的《社会契约论》，最后再到孟德斯鸠的三权分立以及中国特色社会主义理论。公共管理学在前人的实践探索中产生并得以不断完善。
公共管理学研究的对象有主体和客体之分。主体是国家机关的执行机关，国务院和各级人民政府；客体是国家和社会的法定公共事务和政府内部事务。所以，简单地说，公共管理学研究的就是政府要干什么以及怎么干的问题。
说到这，不得不提一下政府公共管理的职能。基本职能有政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。运行职能有决策职能、组织职能、协调职能、控制职能。政治职能是维护和巩固国家政权，包括专政和民主两个方面。经济职能是管理和组织社会经济建设的职能，包括社会经济管理职能和国有资产管理职能。文化职能是对教育、科学、文化艺术、广播电视、新闻出版的管理。社会职能是保持社会稳定、维持社会正常秩序，构建和谐社会。决策职能是越往高级，战略性决策越多，越往基层，执行性决策越多。组织职能是使人、财、物得到最合理的使用。协调职能是使行政组织间、组织与个人间、人员间的利益关系获得平衡。控制职能是检测管理的运行情况，发生偏离，就要及时地把进程拉回到一个正常的轨道。
按经济学理论讲，政府作为政治实体承担者，其履行的职能是“公共服务”，满足社会公众对公共消费的需求。除了国防、外交、公安、公共卫生、义务教育等政治性公共服务外，也具有经济性公共服务职能，主要有：提供公共产品和公共服务；维护市场秩序，确保公平竞争；实施宏观经济调节；支持社会保障制度，提供一般福利设施。总之，市场经济中政府的经济职能，就是替各行各业的企业，营造一个稳定、公平、有序、有效的投资环境和经营环境。政府的这种经济职能应概括为“经济性公共服务”职能，政府不涉足赢利性的一般企业，只经营公益性或非赢利性的甚至福利性的企业或事业，实施政策性经营，而这一切活动的经费全来自各级政府的财政预算。
同时政府有三只手，无为之手，扶助之手，掠夺之手。三只手可以三个角色来扮演。无为之手：自由竞争的市场可以实现社会福利最大化；政府主要是充当“守夜人”的角色，提供基本的公共物品；小政府就是好政府；讲求的是无为而治。扶助之手：政府是善意的，政府的目标是使社会福利最大化，是对市场不足的必要补充；政府干预的手段；促进经济良性发展。掠夺之手：政府也有自身利益，并会使用强制力来实现自身利益。从现实和客观的来看，多数政府都同时扮演了这三只手的角色。政府在市场运作良好时充当无为之手，在市场运作失败的时候充当扶助之手，都有利于社会福利的增加。但当政府成为掠夺之手时，对经济和社会发展都是破坏性的。
由政府公共管理的职能以及政府的三只手可以看出，政府具有双重身份。一方面，政府是一个经济实体。政府要占有资源、雇用劳动力、有大量的消费、也产出很多产品。政府经济实体和普通经济人的有个不同之处：政府的规模非常巨大。同时，政府也是个强制机构。政府对强制力具有垄断地位。保障合约的执行，也可以来表达自己的意志。
由此可以看出，政府是为国家服务的机器，是一个庞然大物，也可以看作为一个大企业的管理阶层，管理的是人民和社会。
然而，我们这个社会主义国家与西方国家不同，我国政府不仅只是政治实体，而且还受国家委托履行经济实体的职能，拥有大批国有企业。国家所有制企业，实际是政府所有制企业。政府一身兼有“政治实体”和“经济实体”的两重身份，同时履行两种不同职能，使得政府既不能成为真正的“公共服务”者，也不能成为国有资产的有效的“所有者”。
政府的这种集“政治实体”和“经济实体”双重身份于一身的体制，是我国建国初期时从前苏联那里学来的，这种体制最适合也最需要的是集中统一的计划经济，甚至可以讲，这种集双重身份于政府一身的体制，是计划经济制度的源头。在那时，“政治实体”和“经济实体”二者合为一体，要求经济从属于政治，经济活动中经营性原则被非经营性的财政原则所取代，市场机制和经济手段被计划化和行政手段所扼杀和取代。政府兼有“政治实体”、“经济实体”的双重身份与职能，严重扭曲了我国的市场经济。最近几年的宏观调控中使用了不少行政手段，如中央有关部门曾责令取消和停止各种“开发区”、“科技园”项目两千多个，同时加强对土地批租的管理。在这次投资热中，虽然民营企业投资表现相当活跃，但也应看到，有些“民企”后面有来自地方政府的巨大支撑。宏观调控的政府行为，从行政层面上看是中央和地方冲撞，但从经济整体上看，却看到政府两种身份的冲突，作为“经济实体”的政府热衷于投资冲动，作为“政治实体”的政府却执意调控，同是一个政府，却身兼有两重身份，两手各执一职，相互扭打。
政府这个经济实体的运行也需要制定一个预算机制。公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。公共预算管理是公共管理一个极为特殊和重要的领域，是现代国家治理的核心，公共管理的关键。
公共预算的四个维度，政治唯度，管理维度，经济维度，财务管理维度。四个维度各有所职。政治维度指公共资源是稀缺的，公共预算分配公共资源时必须考虑不同利益相关者的需求，是不同参与者讨价还价的结构。管理维度指有效的分配并不能保证资源被有效利用，公共预算还要求利用特定的管理方法和技术使公共服务和公共项目的提供更加有效。经济维度指公共预算往往程度着刺激经济增长、促进就业、抑制通货膨胀等宏观经济职能。财务管理维度指政府的收入和支出庞大而繁杂，必须通过微观的财务管理工具来明确约束参与者的行为。
公共预算对于政府来说有计划，管理和控制的功能：确定组织目标，回答“做什么”；有效的利用和获得资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”；为有效实施特定工作，对人、财、物的控制。
自我国成立以来，我国的预算制度经历了数次改革。建国以后，我国实行的是高度集中的计划体制，国家几乎控制了所有的有形资源。财政体制上实行“统收统支”，各地方之间的权益分配由各自所处的级别决定，所有经费由中央财政统一拨付。十一届三中全会后，拉开了分权让利改革的序幕，启动了财政体制改革。我国政府对传统的财政体制进行渐进式改革。1980年国务院颁布了实行“划分收支、分级包干”的管理体体制，由过去过于集中的 “一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，明确划分中央和地方财政的收支范围。从1988年起，我国开始在全国范围内实行了全方位财政包干体制，进一步划分了各级政府的事权，并以此作为核定收支范围和数量的依据。1994年分税制财政体制改革在全国实施，大量的行政管理和经济管理权限也下放给地方。1999年以来，采用综合预算方法编制部门预算，将所有的收支都纳入部门预算；规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范、科学的预算分配模式；加强人大对政府预算的监督和管理。
而现在我国政府普遍采取的是渐进预算。公共预算是而且应该是渐进的，即在现有的预算基数之上各个部门增加一个“公平”的份额。渐进预算模型是在上年预算的基数上做出的，即每年的预算决策都是在上一个预算年度的预算拨款的基础上增加一定的数额，预算基数的形成和预算的增量的确定取决于政治上的讨价还价。然而就是这种预算制度，却存在极大的弊端。广州“地铁2号线的概算是106亿元，执行概算到结算时是88亿元。省了几十个亿啊，但是到头来，没有一句赞扬的话，还批评你，说你没‘达概’，搞得你心灰意冷。到绩效考核时，就把结算跟概算拿来比，最后扔下一句‘发现原来概算编制水分大’，一听这话，你这心都碎咯！我有花钱节余，你还来怪我。这概算可不是我编的哦，是你财政审查的呀，是你审查有问题！”人们经常听到的“年底花钱”之类的话题，以及各地政府一进大量高端设备却闲置不用，只为凑够去年批的预算金额，以便能在明年得到更多的预算。这样一来造成了一个恶性循环：公共资金配置效率低下，造成资金的极大浪费。
在政府渐进预算机制的基础上，我们应该努力下新绩效预算靠拢。传统预算，政策制定者一般是先等待各个支出部门提交预算要求，然后再形成政府总预算。而在新绩效预算中，政策制定者事先设定了支出的总额限制。传统预算的形成是自下而上的，新绩效预算是自上而下的。政策制定者制定了大致的支出方向和总额后，管理者可以创造性的、灵活的根据环节的变化使用资金。最后，很重要的一点，要强调支出的结果。把好钢用在刀刃上，把钱花在最应该花的地方的地方，最值得花的地方，而不是一味的“达概”。
除了预算外，政府这个巨大的经济体也要拥有一整套正确的决策系统和制度。在新古典经济学中，人们的决策行为通常被抽象化为按最大化原则实现个人的理性选择目标。这种原则要求人们同时考虑所面临的所有选择。然而人们信息加工的能力是有限的，人们无法按照充分理性的模式去行为，即人们无法没有能力同时考虑所面临的所有选择，无法在决策中实现最大化。于是就有了有限决策模式：人们进行选择的原则不是“最大化”原则，而是“满意”原则；人们的决策过程通常不是考虑所有的选择，而是只考虑其中的部分选择。
这些决策或许没有考虑到利益的最大化，但是，真正让老百姓觉得满意的决策才是最正确的决策。1959年，一条两侧被涂成绿色的高架桥穿城而起，波士顿政府称之为“中央大动脉”，波士顿居民却喻之为“绿色大怪物”：建成后人为地割裂了城市空间；到2000年，它每天堵车长达8至10个小时。波士顿“大挖掘”工程本来预算28亿美元，实际花费220亿美元；本来预计几年完成，实际耗时16年。原因之一是市民参与使建设节奏大大放慢。1981年开始设计查尔斯河上的大桥，很多环境保护者反对，提出应该修建河底隧道。但这个想法和其他27个方案都因造价太高，在反复协商中被搁置一旁。一直到1994年，才找到一个令各方满意的方案。再如，从1983年到1991年，“大隧道”工程的建设方共提交了三个版本的“环境影响评估报告”，摆设在波士顿的图书馆、超市和邮局等公共场所，供市民查看和提出意见。波士顿政府还专设了“大隧道”工程官方网站，市民可以从中获取施工规划、工程进度等信息，发表各种意见。这两个案例告诉我们，政府的一些决策真正做到让老百姓满意，才算得上最正确的决策，最有效的决策。
关于政府决策，麻省公路管理局主席马修·阿莫瑞乐接受《南方周末》采访时表示，如果想要公众参与，就得花时间花钱，而这样的花费是值得的，因为“我们得到的是一座美丽的城市地标式的桥梁，而不是一个几十年的遗憾”。
当然，政府的决策离不开群众的监督。孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”卢梭认为，人民订立契约建立国家，人民便是国家的主权者，而公共力量必须有一个恰当的代理人把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动。行政官仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所委托给他们的权力，而且主要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力。
我国的行政监督体制还不完善，还存在很多问题：监督机构内在动力不足；监督体系设置不合理；监督体系社会不合理；法律制度不健全，监督缺乏可操作性；权力机关监督的实际效力较小；新闻舆论和公民监督的实际效力弱。针对这些问题，完善我国的机制，还需要以下措施：强化监督机构的动力机制；建立行政监督体系的协调机制；建立和完善行政监督法律机制；强化人大监督机制；完善新闻监督和公民监督制约机制。
在这种现状下，我们该怎么去解决和完善政府双重身份打来的不良后果呢。我认为，应该改善预算机制，让政府把钱用到该用的地方，而不是拿来扭曲市场。应该完善决策系统，让政府决策更贴近民情，不为政绩工程一位狠抓GDP，而是要科学发展，完善社会主义市场机制，从而造福百姓。应该加大监督力度，让政府工作摆放在阳光下，人民群众面前，让更多的人了解政府的决策，正确的监督政府。
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