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对中国地方政府制度创新作用的一种阐释
中国的市场化是一场前所未有的制度变迁，并带有明显的政府主导色彩，
政府实施了大规模的制度创新。在渐进改革的路径下，地方政府在很多领
域都充当了制度创新"先行官"的角色。本文不准备就此作全面的展开，
而主要对其最重要领域——产权制度创新所起的作用作一些探讨。
一、打破原有制度变迁的路径依赖，以多元产权制度创新推动中国的
市场化进程
所谓路径依赖，指的是制度变迁的路向对现存制度安排存在一定的依
赖关系。决定制度变迁路径的有两种力量：报酬递增和不完全的市场。如
果没有报酬递增和不完全的市场，制度并不重要。但是由于报酬递增和不
完全市场的普遍存在，制度就变得很重要，类似于技术变迁中 4 个方面的
强化机制就会发挥作用：[1]（1）设计一项制度需要大量的初始成本； 2） （
学习效应； 3）协调效应； 4）适应性预期。随着以特定制度为基础的契
（ （
约的盛行，将减少不确定性，从而得到自我强化而持续下去，或是良性循
环，或是锁定（Lock-in ）在某种无效率的状态下。一旦进入了锁定状态，
往往要引入外生变量或依靠政府体制的改变才能扭转其方向。[2]（p133）
由于历史的原因，我国选择了一条以国有制为主的产权制度安排，它
与计划经济体制相适应。改革初期，无论是理论界还是实践界，绝大多数
人都相信这种制度安排还有生命力，可以通过改革使其逐渐完善。因上述
4 个方面的自我强化机制而形成制度的路径依赖，使制度主体难以从制度
内部寻求突破。 1）人们相信，原有制度会随着它们的推行，单位成本和 （
追加成本都会下降。 2）通过不断的改进，如放权让利和加强管理方等， （
降低制度的运行成本，增加制度的产出。 3）众多与之相适应的组织，如 （
政府机构、金融与商业网络等，其运作习惯和方式都与其密不可分，法律
制度、习惯和道德等正式和非正式规则等，也与之共生共存，从而产生相
互协调的制度效应，强化对传统制度的依归。 4）与传统体制相适应的组 （
织及其成员是既得利益者，维护原有的制度对它们来说可以减少不确定性，
对未来有较好的收益预期。而对市场制度规则，则超出了其知识范围之外
而难以把握。
国有企业的产权属国家所有，政府代为行使所有权。政府目标的多重
性决定了国有企业的自主权不可能真正落实。政府除了要满足企业的利润
最大化的要求外，也要满足社会的要求，如就业水平和社会保障等。而在
实际生活中，是很难两全的。为了保证就业率，政府会在自己的权力范围
内干预企业的裁员措施。官员往往有一定的任期，为了达到任期内利益的
最大化，可能要求企业上那些短期内见效快的项目，这就有可能违背市场
规律。要知道，政府总会有办法通过各种正式或非正式制度安排对企业的
经营者施加影响。因此，指望缺乏自主权的国有企业去推动市场化进程，
就是一句空话。在这种制度依赖下，市场化的动力只能源自体制外的其他
经济力量。
改革初期，中央政府的放权让利使地方政府具有了独立的行为目标和
行为模式，具有了强烈的追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制
度创新的动机。[3]然而，中央给予地方在国有经济的权力运作空间很有
限，改革的难度和成本大，迫使地方政府从传统体制外入手，进行增量制
度创新，培育新产权主体，[4]获得改革的比较效益。于是，一些地方政
府做出种种制度安排，直接投资、组织或扶持非国有产权制度，如兴办乡
镇企业，鼓励和扶持个体和私营企业的发展，引进外资和促进"三资"企
业的发展，发展股份合作制等，从而使中国原有单一产权制度向多元产权
制度过渡。
乡镇企业、个体企业、私营企业和外资企业与市场经济有着天然的联
系。它们始终没有被纳入资源配置计划的盘子中，其资源要素的供给主要
从计划范围以外取得，产品也在计划渠道以外销售。企业经营预算的约束
是比较硬的，职工没有铁饭碗，经营不善就要被淘汰。乡镇企业，虽然也
是集体企业，但由于公有化程度相对比较低，经营自主权也相应较大，容
易走上市场。乡镇政府和村集体组织相对直接依靠于企业的发展，他们更
注重按市场规律办事，减少交易费用，提高企业的收益率。作为乡镇企业
产权的最终代表者的社区居民，由于委托—代理链条短，地域和人际关系
范围也较窄，相对于国有企业更能实现对企业经营者的监督。另外，乡镇
企业经营者的职位是硬约束的，与经营业绩直接相关，市场准则发挥着根
本性的作用。[5]这种种原因，使乡镇企业必须走市场化的道路。其他新
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