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中国汽车工业产业发展政策与美国贸易政策的摩擦
（梅新育）
中国与美国、欧盟、加拿大的汽车零部件贸易政策争端已经进入设立专家组阶段，这是中国首次在世贸组织单独打官司，应该说是标志性的事件，值得追踪，在此把自己围绕这个问题写的一些代表性文章陆续贴上来，希望与诸君共同探讨。
考虑到我本科是学机械出身，在武汉大学世界经济系硕士毕业时，导师给我定的学位论文题目是《战后美日汽车贸易政策的回顾与前瞻》，当时就感到我们的汽车工业产业政策有朝一日会与发达国家产生摩擦，读博士期间在此基础上写了下面这篇论文，搁置修改几年，后来以“《中国汽车工业产业政策与美国贸易政策的摩擦》”为题发表在人民大学《经济理论与经济管理》2001年第3期，发表时有删节，现在此全文发出，并向我在武汉大学时候的导师高玉芳先生致谢，当时想不到他给我选的学位论文题目日后会成为自己所在部门的工作。当然，现在自己思想发展了，这篇文章最后的论点现在未必都赞成，还是原貌贴出来。

改革开放以来，我国在许多领域推行了内容广泛的产业政策。八十年代以来，旨在选择主导产业、推进产业结构升级的产业发展政策成为产业政策的主旋律。1994年3月，国务院颁布国家计委会同国家经贸委、机械工业部制订的我国首部行业产业政策——《汽车工业产业政策》；1994年3月25日，国务院第16次常务会议审议通过《九十年代国家产业政策纲要》，又将汽车工业与机械电子、石油化工、建筑业定为重点发展的支柱产业；许多省市也制订了发展汽车工业的地方政策。然而，在世界经济一体化的今日，商品、资本、技术、信息和人员的洪流正将昔日彼此分割的各国市场日益紧密地联结成统一的世界市场，各国国内经济政策与其对外经贸的互动作用日益突出，贸易伙伴的反应常常在很大程度上决定了一国国内经济政策的可行性，日本最大贸易伙伴——美国对其经济政策的影响就是一个突出范例。因此，各国在制订任何一项产业发展政策时，都不能不顾及该政策对其贸易伙伴的影响及其可能作出的反应。显然，要考虑我国产业发展政策的可行性，就应当未雨绸缪，深入研究其与主要贸易伙伴贸易政策的矛盾。《汽车工业产业政策》是我国的代表性产业发展政策，美国是我国最大贸易伙伴之一，其贸易政策在全世界影响最大，《汽车工业产业政策》与美国贸易政策之间的矛盾具有典型意义，本文拟以此为例展开分析。[1]

一、 汽车：潜在中美贸易摩擦热点
1971年，美国自1893年以来首次出现23亿美元商品贸易逆差，从此，美国贸易逆差如脱缰之马，1987年已达1595亿美元之多。[2]面对与日俱增的贸易逆差，美国人将之归咎于外国对美国商品和劳务采取了不正当竞争手法，着眼于打开别国市场的进攻性贸易保护主义悄然兴起，并日益成为美国对外贸易政策的主流。早在1978年1月19日，卡特总统就在他的第一篇国情咨文中提出：“自由贸易也必须是公平的贸易。”[3]1985年9月23日，里根总统在“贸易政策行动计划”中正式提出“自由和公平贸易”的概念，并组成由商务部长领导的贸易反击小组，责成其查明和制止外国“不公平贸易行为”，成为美国实践公平贸易政策之滥觞。此后美国国会相继通过的《贸易与国际经济政策改良法案》（1986年）、《1988年综合贸易与竞争力法》（The Omnibus Trade & Competitiveness Act）进一步强化了美国贸易政策转向公平贸易的趋势。克林顿政府鉴于经济竞争成为冷战后国际竞争的核心内容，更前所未有地把“经济安全”作为外交政策的首要目标，公开宣称：“……经济增长前所未有地依赖于开辟新的国外市场和扩大世界贸易量。因此，我们在国际市场上坚持把进行公平贸易作为扩大贸易的国家经济战略的一部分。”[4]彻底完成了美国贸易政策从自由贸易向公平贸易的转变。克林顿连任后，其国家安全顾问塞缪尔·伯杰拟订今后美国外交六大基本战略目标，其中之一就是“继续建立像拉美那样的开放的地区经济和全球经济，通过出口创造美国的就业机会。”90年代美国经济在发达国家中大有一枝独秀之势，贸易逆差却有增无减，1990-1998年间，美国经常项目逆差从916.24亿美元一路上升至2334.48亿美元，[5]成为威胁美国“新经济”的隐忧之一；同时美国经济对海外市场的依赖日甚一日，到1997年底已有1150多万个就业机会依赖于出口，[6]从而决定了美国公平贸易政策基本原则必将持续下去。
美国公平贸易政策的基本观点是：美国市场开放度远远高于别国，别国藉此一方面广泛运用倾销、出口补贴等不正当竞争手段挤占美国市场，另一方面又筑起重重壁垒将美国商品、服务和资本拒之门外，致使美国贸易逆差居高不下。其主旨是在国内积极调整产业结构，从根本上增强美国经济的竞争力；同时由政府出面致力于消除贸易伙伴“不正当、不合理、不公平的贸易政策或做法”，为美国商品、服务和资本打开有利可图的海外市场大门。《1988年综合贸易与竞争力法》第1302条（即“超级301条款”）规定，美国贸易代表每年3月31日须向国会提交《国家贸易评估》报告，在其后30天内确定一份“市场最封闭”、其贸易措施使美国损失最大的“最不公平”的国家名单，并采取相应对策。近年日本经济极不景气，美国却丝毫不减弱“敲打”日本的力度。1999年5月3日，克林顿与日本首相小渊惠三签署洋洋31页的新贸易协议，其中关于美国放松市场准入的措施只占5页，其余通篇是日本的承诺，内容囊括进一步开放电信、建筑、医药、商业流通、金融市场，并与美国加强反垄断协作等各个方面。在亚洲金融危机中，美国也借机逼迫寻求援助的亚洲国家对美进一步开放市场。
在美国日益诉诸公平贸易政策的时代背景下，中美贸易摩擦随中美经贸交往规模的扩大而愈演愈烈，遍及纺织品、服装、农产品、反倾销、知识产权等诸多领域，美国成为与中国发生经贸摩擦最多、最激烈的国家。美方统计数据认定1997、1998年美国对华商品贸易逆差分别高达498.3亿、569亿美元，[7]美国将中国作为对美贸易第二大顺差国列为其反“不正当贸易行为”的重点对象，1997年3月31日公布的《美国对华贸易评估报告》就横加指责：“中国通过各种办法限制进口，其中包括征收高额关税和其它税收、非关税措施，对哪些企业可以进口作出限制性规定以及诸如进口替代等其它壁垒……并严重妨碍了美国的商业机会。”中国政府自1998年以来对包括贸易在内的外汇汇出增加了一些规则和要求，以打击走私、假进出口和腐败，也被美国一些决策者认作不公平的贸易限制手段。在可预见的将来，中美贸易摩擦仍难消弭。
美国是世界头号汽车生产国和最大单一国家汽车市场，高附加值、高技术、高需求的汽车工业是美国的支柱产业，在其对外贸易中所占份额甚高，对美国贸易收支影响重大，1984-1998年间美国汽车产品贸易逆差在美国商品贸易逆差总额中所占比重始终高于30%（见表1）。鉴于汽车工业在美国经济中举足轻重，前通用汽车公司总裁、艾森豪威尔政府国防部长查理斯·威尔逊有名言曰：“对美国有利的事情，对通用公司也有利，反过来也是如此。”[8]各大汽车公司和汽车工人联合会（UAW）的院外活动集团是华盛顿能量最大的院外集团之一，对美国贸易政策的走向影响巨大，1981年美日汽车自愿出口限制谈判、1995年美日汽车贸易谈判都广受世界各国瞩目。在美国有史以来第一个国家出口战略中，克林顿政府把汽车工业列为重点推动的六大出口产业之一。全世界人口最多、经济增长最快的中国被美国列为重点开拓的新兴大市场之首，也被美国汽车业视为全世界增长潜力最大的汽车市场。与绝大多数其汽车工业尚不成熟的发展中国家一样，根据国际惯例，中国对本国汽车工业采取了一定的保护和扶植措施，然而这又必然与力图尽快跻身中国市场的美国汽车制造商的期望相悖，他们对此啧有烦言，而近年美国对华汽车产品贸易逆差又一直在上升（见表2）。[9]不仅如此，作为一个法制较完备、综合经济发展水平最高的大国，美国贸易政策对别国有很强的示范作用，美国的意向对世界贸易规则影响最大。《1981年美日汽车自愿出口限制协议》达成后，西欧各国即纷纷步其后尘限制进口日本汽车。一旦美国就汽车问题与中国发生摩擦，其它国家起而效尤的可能性很大。

表1、1984-1997年美国汽车贸易逆差占贸易逆差总额的比重
单位：百万美元
年份
商品贸易收支
商品服务贸易收支
汽车产品贸易逆差
汽车贸易逆差在商品贸易逆差中占比（%）
汽车贸易逆差在商品服务贸易逆差中占比（%）
1984年
-112492
-109073
-34099
30.3
31.3
1985年
-122173
-121880
-39960
32.7
32.8
1986年
-145081
-140566
-52964
36.5
37.7
1987年
-159557
-153313
-57591
36.1
37.6
1988年
-126959
-115856
-54550
43.0
47.1
1989年
-115245
-92197
-52468
45.5
56.9
1990年
-109030
-81129
-52015
47.7
64.1
1991年
-74068
-30931
-45688
61.7
147.7
1992年
-96106
-38685
-44760
46.6
115.7
1993年
-132609
-71939
-49886
37.6
69.3
1994年
-166192
-100913
-60495
36.4
59.9
1995年
-173729
-99891
-61968
35.7
62.0
1996年
-191337
-108574
-63917
33.4
58.9
1997年
-197954
-110206
-66749
33.7
60.6
1998年
-248159
-169288
-77930
46.0
31.4
资料来源：根据美国商务部《当前商业概览》1998年7月号第69、83、84页，1999年5月号表D-51数据计算；(U.S. Department of Commerce，Survey Of Current Business，July 1998，p.69、83、84；May 1999，Table D-51)

表2、美国官方对华汽车产品贸易统计
单位：亿美元
年度
美国出口额
美国进口额
贸易差额
1994年
3.14
5.18
-2.04
1995年
1.66
6.35
-4.69
1996年
1.81
7.5
-5.69
资料来源：美国商务部《当前商业概览》，1997年4月，第31页。
注释：显然，如同中美之间其它所有产品的贸易一样，由于美方进口统计没有考虑转口加价，出口统计没有考虑正常转口和近年中国极为猖獗的汽车走私，以及其它因素，美国官方对华汽车产品贸易逆差的统计数据无疑是夸大的。但同样显而易见的是，美国官方制订贸易政策的依据只能是己方的统计而不会是外国的统计。

[1] 本文目的仅在于以《汽车工业产业政策》为例分析我国产业政策与别国贸易政策的抵触之处，并不涉及是否应当修订该产业政策某一项或几项具体规定等问题。
[2] 《1992年美国总统经济报告》（U.S. Economic Report Of The President，1992 ），第412页。
[3] 《美国总统国情咨文选编》，第637页，北京，时事出版社，1994年。
[4] 克林顿第一篇国情咨文，1993年2月17日。
[5] [美]商务部：《当前商业概览》，1998年7月号第69页，1999年5月号表D-51。(U.S. Department of Commerce，Survey Of Current Business，July 1998，p.69；May 1999，Table D-51)
[6] [美] 威廉·戴利：《提交第五个国家出口战略报告致辞》，《美国商务》，1997年11月，第6页。
[7] [美]商务部《当前商业概览》，1998年7月号，第79页（U.S. Department of Commerce，Survey Of Current Business，July 1998，p.79）；[美]冯国钊、刘遵义：《对美中贸易平衡的新估算》引用美国商务部《美国外贸指导》数据，北京，《国际经济评论》，1999年5-6月号，10-20页。
又，美国官方的中美贸易统计数据大大夸大了中国对美贸易顺差的规模，这几乎是所有持客观立场经济学家的共同看法，如根据冯国钊、刘遵义的估算，1998年美国对华商品贸易实际逆差为369亿美元，而不是官方统计的569亿美元，但美国官方制订贸易政策显然是以己方的统计为依据的。
[8] [美]威廉·曼彻斯特：《1932—1972年美国实录》，商务印书馆，1979年，第917页。
[9] 美国对华汽车产品贸易逆差上升有中国汽车产品国际竞争力增强、政府加强廉政建设而压缩集团消费等多方面原因，但美方往往先入为主地主观认定纯系中国政府实行保护主义所致。
二、《汽车工业产业政策》与美国贸易政策的抵触
《汽车工业产业政策》与美国贸易政策相抵触之处主要在于以下三个方面：进口管理、出口管理、外资政策。
（一）进口管理政策
美国素来重视为其汽车产品的自由出口清除障碍。早在1956年，美国就为此向关贸总协定起诉法国和智利；[1]60年代，美国迫使日本于1961年开始实施汽车贸易自由化，并与加拿大签订《1965年美加汽车产品贸易协定》，消除了美加双边轿车、卡车、公共汽车和原配零件（OE）贸易的关税。对限制进口美国汽车产品的国家，美国常常不惜诉诸报复。1963年，欧共体对美国契金牌汽车课征高关税，约翰逊政府以把载货车进口关税率提高到25%相报复，致使占美国进口载货车60%的欧共体一度完全停止对美出口载货车。
美国公平贸易政策的突出特点就是高度重视推动出口，克林顿政府制订国家出口战略，“将扩大美国在海外的销售作为经济政策和外交政策的基础”,[2]期冀将美国商品和劳务出口额从1992年的6180亿美元提高到1万亿美元，从而创造600万个新就业机会。出口支持了1993－1995年间美国1/3的经济增长，并创造了150万个高薪就业机会。[3]克林顿在第一个任期的前3年半内签订了200多项旨在打开国外市场的贸易协定，仅与日本就签订了21项，使美国对日出口增长85%。[4]在汽车贸易方面，在美国的坚持之下，从1989年1月1日起生效的《美加自由贸易协定》修订了《1965年美加汽车产品贸易协定》中于美国不利的条款，规定在5-10年内完全消除双边汽车贸易中残存的关税；《北美自由贸易协定》则针对墨西哥的进口替代汽车工业政策规定美、加、墨三国在10年内免除区域内汽车贸易的一切关税，并要求墨西哥取消对进口协定成员国汽车产品的各类限制。美国力图主导亚太经济合作组织（APEC）发展进程，力主APEC尽快机制化，实现内部贸易和投资迅速、全面、无保留的自由化。1995年大阪会议、1996年马尼拉会议后，APEC各成员国宣布贸易、投资自由化措施，应美国的强烈要求，韩国、印度尼西亚、澳大利亚都降低了汽车产品的进口关税；旨在打开日本汽车市场的1995年美日汽车贸易谈判举世瞩目；1997年美韩、美日汽车贸易摩擦又起波澜。在1999年7月召开的第一届APEC汽车对话会议上，美国继续要求与会各国尽快开放市场，企图把世贸组织新一轮谈判所涉及的自由化框架反映到汽车对话会议上。
美国力图迫使别国对其开放汽车产品市场，我国则对汽车进口实施了较严格的控制。首先是对汽车产品的禁止性关税。据美国农业部经济研究中心经济学家王志（音译）研究，1995、1996、1998三年中国大陆总体进口关税保护率分别为27.1%、19.0%、15.5%，而汽车产品进口关税保护率则分别为129.2%、110.0%、90.8%。[5]其次，《汽车工业产业政策》规定要对汽车、摩托车及关键总成实行进口管理，并提出了关税、限定整车进口口岸等具体措施。最突出的是规定每年进口汽车数量必须与国家汽车生产计划相衔接，报经国务院批准后进行采购。根据这条规定，即使我国大幅度降低汽车进口关税率，外国汽车厂商也难以指望其在中国市场的销售量能因此而急剧上升。在美国看来，上述措施无疑属于“不公正贸易行为”。 在中国“入世”谈判中，美方多次提出这个问题。根据1999年4月朱镕基总理访美期间美国单方面宣布的中国“入世”谈判承诺清单，美方要价就包括：到2005年将汽车进口关税削减到25%，汽车零部件进口关税降低到10%；2005年完全撤销汽车进口配额，在此期间进口配额以中国发布汽车工业产业政策之前的进口额——60亿美元为基数，每年递增15%。鉴于我国自1993年以来已多次自主下调进口关税率，1993-1997年间中国关税整体降幅达60%，[6]美国的注意力将更多地集中于非关税措施。
美国旧车市场规模庞大，1992年，美国市场二手车销量首次超过新车；[7]到1997年，美国市场销售二手车4100万辆，新车1510万辆；最近4年二手车和新车销量也大体相当，[8]其旧车出口额也颇为可观。《1965年美加汽车产品贸易协定》允许加拿大禁止进口美国旧汽车，美国一直对此不满，在美加自由贸易谈判中成功迫使加方同意分阶段开放从美国进口旧汽车。《汽车工业产业政策》规定禁止以贸易和接受捐赠方式进口旧汽车和旧摩托车；为堵塞旧汽车进口漏洞，还限制经营翻新、拆解进口旧汽车和摩托车，并要求翻新的汽车、摩托车和拆解的零部件全部外销。1999年5月底，国务院办公厅转发由国家经贸委、外经贸部等部门联合制订的《关于进一步完善加工贸易银行保证金台帐制度的意见》（国办发【1999】35号文件），其中加工贸易禁止进口商品目录第2项就是“用于拆解、翻新的废旧汽车、摩托车及其主要部件”。[9]这些规定同样可能成为点燃中美贸易摩擦的导火索。
（二）出口管理政策
各国普遍鼓励本国汽车工业努力扩大出口，参与国际竞争，中国自不例外。《汽车工业产业政策》就此制订了数项具体鼓励措施，其一是对出口占年销售额分别达到一定比例的各类整车和零部件生产企业，国家鼓励其扩大出口产品规模，并在贷款、利用外资等方面优先给予支持。该条款实际上为政府运用各种出口推动措施，包括那些为发展中国家所常用但与发达国家贸易利益相悖的措施提供了法规依据。在美国看来，根据这一政策，中国出口企业有可能一面凭低价战略扩大海外市场份额，一面靠国家进口管理政策在受保护的国内市场上获取高利润对出口业务亏损实行交叉补贴，并因扩大了出口而获得政府的税收减免、优惠贷款、廉价能源原材料供给，乃至公开补贴，从而保持较高的企业整体收益。
作为全世界容量最大、开放度最高的单一国家汽车市场，美国是各国汽车出口商的必争之地。我国要建设有国际竞争力的汽车工业，决不能满足于进入发展中国家，必须打入以美国为代表的发达国家市场。由于中国拥有较完整的工业体系和一支绝对数量相当庞大的技术队伍，部分技术已达世界先进水平，工资水平却低于一些东南亚国家，发展技术含量较高的汽车产品出口前景光明，中国汽车产品对美国出口（以零部件为主）确也增长迅速（见表2）。尽管目前中国汽车产品在美国市场所占份额尚未达到令美国厂商不安的地步，但随着中国汽车产品对美出口的增长，美国必将对之施加种种限制手段，并质疑中国的出口管理措施。此前已不乏先例。六十年代，美国容忍加拿大实施“基于出口的关税豁免计划”，以“退税”形式补贴汽车产品出口；[10]八十年代，汽车贸易成为美加贸易不平衡的最大项目，1986年美国对加拿大汽车贸易赤字达52.5亿美元，[11]美国遂在美加自由贸易谈判中迫使加拿大同意分期取消“基于出口的关税豁免计划”。1997年《美国对华贸易评估报告》就指责中国政府用优惠贷款、税率、能源及原材料供应等措施间接补贴出口，视之为中国的主要“不公平贸易行为”之一。
更有甚者，即使是我国政府支持国产汽车产品出口第三国市场的措施，也有可能因与美国出口商相竞争而招致美国的反对。美国认为，别国投入出口推动工作的财力和人力比美国大得多，使美国出口商陷入不利竞争局面。据美国商务部统计，1995年各主要贸易国每1000美元GDP中用于非融资性出口推动计划的开支，加拿大为0.33美元，法国为0.18美元，英国为0.07美元，德国、日本均为0.05美元，美国仅0.03美元；1994年各主要工业国对本国出口的融资性援助（包括出口信贷、对外联系援助和非联系援助），日本为1610亿美元，法国为460亿美元，德国为210亿美元，美国仅150亿美元。然而，平衡预算已成为美国政治生活中的大事，1998年美国联邦财政时隔29年后首次出现700余亿美元盈余，成为克林顿政府最为自豪的政绩之一，预算紧缩的气氛使美国政府难以在直接推动出口开支上向贸易伙伴看齐，负责执行国家出口战略的贸易促进合作委员会（Trade Promotion Coordinating Committee──TPCC）1994-1997财政年度预算分别为44亿、36亿、28亿和23亿美元，连续3年减少。[12]与此同时，八十年代末以来美国产业结构调整和企业管理改进卓有成效，连续3年在达沃斯世界经济论坛各国经济竞争力排行榜上名列发达国家之首。为此，近年美国贸易政策重心转向按美国模式统一竞争规则。美国商务部长威廉·戴利提交第五个国家出口战略报告时列举该战略主要成就，包括大幅度削减OECD成员国联系援助（tied aid）金额、主持达成关于官方出口信贷贴水的新OECD协定、向美国公司通报价值160亿美元的日本海外经济协力基金项目等，[13]就是明证。在此情况下，美国不能不日益关注其视为新兴经济竞争对手的中国的其出口推动措施。
（三）外资政策
战后，作为主要资本输出国，美国一直强调外国必须给予美资企业国民待遇，《冈扎勒斯修正案》、《希肯卢珀修正案》等法案还规定以停止援助和国际金融机构贷款等手段制裁歧视、没收美资企业的国家。八十年代以来，对外直接投资在优化组合各国生产要素、提高产业竞争力方面的作用日益突出，无论是在双边、区域还是多边经济谈判中，美国都越发强调资本的自由流动。
为在本国建立、发展汽车工业，各国经常对外资企业施加当地成份、当地制造、外汇限制、国内股份、贸易平衡等要求，对全世界海外生产比例最高的美国妨碍很大。日本政府从五十年代起严格限制外资渗透国内汽车工业，规定外资在单个汽车企业中股份不能超过7%，致使战前控制了日本汽车生产85%的美国汽车资本战后长期被拒之门外。1950年，福特公司企图通过技术协作控制丰田；1960年，福特又企图收购丰田40%的股票，[14]均告失败。日本即使在受美、欧各国压力于1971年4月实施汽车工业资本自由化后，对外资实际上依然限制重重。美国决心避免重蹈扶植日本成为本国汽车工业最强劲竞争对手的覆辙，《美加自由贸易协定》的投资协议规定，美加两国不得对双边投资施加出口比例、当地成份等严重扭曲双边贸易的企业行为要求，也不得实行国内股份要求。汽车贸易一度成为北美自由贸易谈判的难点，但在美方坚持之下，墨西哥最终不得不在《北美自由贸易协定》的汽车协议中承诺对协定成员国投资者取消或放宽汽车工业投资股权限制，取消各类当地成份要求。《北美自由贸易协定》的直接投资条款还禁止对区域内直接投资提出进出口、外汇管理、技术转让、独家销售等其它各类经营要求。在乌拉圭回合谈判中，以美国为首的发达国家坚持通过了《与贸易相关的投资措施协议》，要求各国通报所有对贸易有限制或扭曲作用的规定，包括当地成份、当地制造、国内销售、外汇限制和贸易平衡等，并规定发达国家在两年内，发展中国家在5年内，最不发达国家在7年内取消这些规定。1996年10月1日，美国宣布援引“超级301条款”调查印尼、巴西、澳大利亚三国对汽车工业提出的国产化要求。
然而，《汽车工业产业政策》中的利用外资政策部分提出了国内股份要求，规定中方在生产汽车、摩托车整车和发动机产品的中外合资、合作企业所占股份比例不得低于50％；同时，国产化政策部分规定汽车工业企业引进产品制造技术后必须进行国产化，将引进技术产品国产化进度作为国家支持其发展第二车型的条件之一，并针对汽车产品不同的国产化率，制定了相应的进口关税优惠税率，国产化率愈高，享受的进口关税税率愈优惠。1998年1月1日起实施的新《外商投资产业指导目录》依然将汽车、摩托车整车、发动机及关键零部件制造，以及旧汽车、摩托车改装和翻新等产业列入限制外商投资产业，规定上述产业必须由中方控股或主导。[15]鉴于上海大众、一汽大众、神龙、上海通用、广州本田、江铃等中国主要汽车生产企业均属合资企业，这些规定实际上对合资企业提出了当地成分要求。其利用外资政策部分更明确规定合资企业在选用零部件时，国产零部件应同等优先；合资企业应以本企业生产的产品出口为主要途径自行解决外汇平衡。上述规定显然与美国贸易政策相悖。而有关合资企业技术转让、技术开发的规定，又有可能被美国指为侵犯知识产权之举。[16]
不仅如此，欲占领规模、结构各异的各国汽车市场，出口和直接投资两种手段在跨国公司针对不同国家的市场战略中所处地位是不同的。在美国看来，为更有效地服务于本国企业占领中国汽车市场的战略，较之针对其它许多发展中国家的政策，美国对华贸易政策应更侧重于使中国开放汽车工业投资市场，其原因首先在于其它发展中国家国内市场相对狭小，美国企业在这些国家就地生产汽车难以达到经济规模，占领这些国家市场较为有利的途径是出口而非直接投资。相反，从长期来看，广阔的中国市场足以容纳多家汽车厂商达到经济规模，直接投资一途更为可取；同时也使美国厂商得以利用中国在发展中国家中相对完整的工业体系和较高技术水平，在世界市场上营造对其它厂商的竞争优势。亚洲金融风暴后，作为可供世界汽车工业选择的直接投资东道国，中国对其它发展中国家的上述优势更加突出。1996年《财富》（Fortune）杂志世界500强中共有28家汽车公司，其中18家已在中国投资。此外，尽管亚洲金融危机以来中国面临严峻挑战，但加快城市化、产业结构升级仍然给中国经济维持快速增长创造了广阔的空间，中国汽车市场也正随之迅速扩大，从而给美国企业创造了改变目前欧洲厂商垄断中国汽车市场局面、提高市场占有率的良机。[17]事实上，中国汽车行业首家合资企业就是与美国合资的北京吉普公司，近年仅通用公司一家就准备向上海通用投入16亿美元；标致撤资后，美资还参加了对广州轿车厂的争夺。
诚然，美国本国也常常对外资企业提出各类当地成份要求。1982年，美国国会针对日资汽车厂家通过《当地成份法案》（The Domestic Content Legislation），规定外资汽车厂家生产的整车当地零部件使用率达到75%以上方可列为美国国产车，并要求在美年销量达20-50万辆的汽车品牌至迟在1985年达到该标准。直至《乌拉圭回合最终文件》业已生效的1995年，《1995年美日汽车、汽车零部件协议》仍然把与《与贸易相关的投资措施协议》相左的当地成份要求强加于人，要求在美日资汽车厂到1998年把其生产的整车中美制零部件含量提高到56%以上。所有这一切无不充分显示了美国“公平贸易”政策的不公平性。但是，在以实力为后盾的国际经济竞争中，我们必须直面这一冷酷现实：在自视其国内法为国际准则蓝本的贸易大国眼中，所谓“国际公认的贸易规则”（即使它是在本国主导下制订的）云云，不过是用来约束别国、方便本国牟利的工具而已；一旦这些规则妨碍自身利益，自己无须受其约束。1999年4月朱镕基总理访美期间，美国企图要求中国接受“入世”后美国依然可以单方面制裁中国等条款，就是这种霸道作风的生动体现。
综上所述，《汽车工业产业政策》的国内股份、国产化、外汇平衡等内容与美国贸易政策相冲突，也与美国汽车工业跨国公司对华市场战略相抵触，蕴藏着中美两国就此发生摩擦的潜在可能性。实际上，在中国“入世”谈判中，美方已要求中国自加入世贸组织之日起即遵守《与贸易相关的投资措施协定》，取消对外资企业的外汇平衡、当地成分技术转让、在当地设立研究开发中心等规定，而不得设立过渡期，[18]并曾企图压制中方立即取消将汽车工业作为幼稚产业加以保护的政策措施，尽管《与贸易相关的投资措施协议》允许发展中国家幼稚产业享受5年保护期待遇。

三、结束语
在我国汽车工业发展的起步阶段，给予其一定保护和出口扶植无疑是必要的，也符合国际惯例。但是，我们的终极目标决非建立一个只能托庇于重重保护苟延残喘的低效率产业，而是建立一个具有强大国际竞争力、能在激烈的国际竞争中自我发展的支柱产业，所有这些保护和扶植措施都只能是阶段性的。尽管目前美国正处于“新经济”的繁荣之中，汽车贸易尚未成为中美经贸摩擦的现实热点，但伴随我国汽车工业成长而来的必然是美国等西方国家施加的越来越大的压力，要求我国实现汽车进出口和投资的自由化。在经济学意义上，对外贸易不平衡不过是国内储蓄、投资、消费不平衡的反映，但在西方国内政治游戏规则下，外国的“不公平贸易行为”无疑是一只近在咫尺的替罪羊；一旦经济衰退，有关中国“不公平贸易行为”的鼓噪将越发刺耳，日、韩汽车工业的发展历程即为明证。而且，与当年被视为远东反共前沿阵地而受到美国大力扶植的日、韩两国相反，中国是硕果仅存的社会主义大国，加之近年综合国力迅速增强，已被西方某些抱有敌意的势力视为对其主宰的现行国际秩序的最大威胁。在涉及经济利害冲突之际，奢望西方大国、尤其是那些惯于以其国内法处理国际事务的国家自觉遵守顾及发展中国家利益的国际惯例注定要落空。经济和政治因素相互纠结，将使中国必将承受的这种压力来得更快、更大，我们对此不可没有清醒的认识。
由此推而广之，产业发展政策本质上不属于市场“中性”措施，在不同程度上都意味着政府以其“有形之手”调整利益分配格局，意味着经济资源和利益在国内各个部门、不同国家之间的重新配置，不可避免地要对国际经济关系造成这样那样的影响，从而构成了实施产业发展政策的成本之一。在国际经济政策博奕的棋盘上，我们的现实选择不可能是不考虑贸易伙伴反应的一厢情愿的所谓“最优”决策，而只能是根据本国经济总体发展规划、全面权衡国际经济实力对比等因素后作出的“次优”选择。弗里德里希·李斯特在《政治经济学的国民体系》中早已指出，经济不发达国家对有发展前途的幼稚产业的保护必须是有限期的，对事实证明无发展前途的产业应果断取消保护。我国较大规模推行各类产业发展政策，迄今已历10余年；针对我国产业发展政策与贸易伙伴的矛盾，结合国家总体产业发展规划和国际贸易惯例，全面审视各项产业政策的成本和收益，及早研究相应对策，对80年代以来制订的各项产业政策中可能与贸易伙伴发生摩擦的内容，哪些宜坚持，哪些可适时作出适当修订，全面统筹，合理安排，正当其时。我们既要用足、用好发展中国家应享的优惠，又要尽国际贸易体系成员应尽的义务，只有立足于国际公认的贸易准则，才能与国际经济交往中的霸权主义行径展开有理、有利、有节的斗争。
在这种权衡过程中，我们应当把握这样两点：首先，经过20年改革开放，我国各产业部门都在激烈的竞争中锤炼出了一批机制灵活、具有相当国际竞争力的骨干企业，减少保护和扶植并不一定意味着本国产业的全军覆没，中国家电产业、信息技术产业的迅速崛起便是明证。同时，国外竞争压力的加大也有助于国内产业组织结构的合理化，治理我国产业“小、散、乱”的痼疾。
其次，毋庸讳言，国家减少保护和扶植后必定有些产业将在国际竞争中蒙受重创。然而，任何一国都不可能、也没有必要在所有产业都处于世界先进水平；而且作为发展中国家，尤其应避免亦步亦趋地复制发达国家产业结构的误区，因为技术进步有可能使今日的支柱产业沦为明日黄花。放弃一些今日的支柱产业，正可集中人力、财力实现跳跃式发展，有所不为正是为了有所为。

注释：
※“贸易”一词涵义有狭义和广义之分，前者仅指传统的商品进出口交易。战后，随着经济国际化的深化，一国与别国的商品、劳务进出口交易与投资等其它各类经济活动结合得越来越紧密，“贸易”一词的涵义在许多场合已大为扩展。在本文中指的是商品、劳务进出口交易及相关投资活动，一国的贸易政策因而也包括对相关投资活动政策的内容。

[1] 朱榄叶：《关税与贸易总协定国际贸易纠纷案例汇编》，88-89页，法律出版社，1995年。
[2] 克林顿语，原载美国商务部《第二个国家出口战略年度报告》第1页；转引自储玉坤：《克林顿的贸易政策及其出口战略的评述》，广州，《国际经贸探索》，1996年第1期，第6页。
[3]  [美]商务部：《迈向下一个美国世纪：美国对外国竞争行为的战略反应（国家出口战略第四个年度报告）》，1996年10月。
[4] 比尔·克林顿：《希望和历史之间》（Between Hope And History：Meeting America’s Challenges For The 21st Century）,海南出版社，1997年，第24页。
[5] [美]王志：《中国加入世贸组织对世界劳动密集产品出口市场的冲击》，载[英]《世界经济》，1999年5月，第379-406页。（Zhi Wang，“The Impact of China’s WTO Entry on the World Labour-intensive Export Market：A Recursive Dynamic CGE Analysis”，London，World Economy，May 1999，pp.379-406）
[6] 《就我国再次降低进出口商品关税水平，国务院关税税则委办公室答记者问》，《人民日报》，1997年9月18日，第2版。
[7] 《二手货在美国走俏》，《国际经贸消息》，1996年7月23日，第4版。
[8] 据美国全国汽车零售商联合会1998年2月2日公布的调查报告，见《美国市场二手车吃香》，《经济日报》，1998年2月4日，第4版。
[9] 见《经济日报》，1999年6月4日，第5版。
[10] “基于出口的关税豁免计划”（Export-based Duty Remission Program）规定加拿大汽车制造商每出口100加元的汽车产品便可从政府获得它为进口汽车产品而支付的9.2加元的“退税”（因加拿大汽车产品平均进口税率为9.2％〕。根据关贸总协定第16条注释和补充规定，“免征某项出口产品的关税……或退还与所缴数量相当的关税和内地税，不能视为一种贴补”。但关贸总协定中的“退税”系指当进口的零部件、原材料或制成品被用于出口时，可以退还其进口时所支付的关税；而按加拿大政府的做法，一家公司的出口即使不是进口产品的再出口（如进口整车出口零部件），也可获得退税，与关贸总协定的规定并不一致。由于加拿大的汽车产品出口主要是面向美国市场，因此美国人抱怨加拿大政府此举是在钻关贸总协定规章的空子，鼓励加拿大汽车商从第三国进口汽车及其零部件然后向美国出口，构成了出口贴补。
[11] 根据美国商务部《当前商业概览》1998年7月号第83—84页数据计算。
[12] [美]商务部：《迈向下一个美国世纪：美国对外国竞争行为的战略反应》，第26页，1996年10月。
[13] [美] 威廉·戴利：《提交第五个国家出口战略报告致辞》，《美国商务》，1997年11月，第8-11页。
[14] 根据日本商法，持股1/3者在股东大会上具有否决权，因此，收购一个企业股票达到1/3以上者即构成事实上的兼并。
[15] 见《外商投资产业指导目录》（1997年12月修订），《深圳特区报》，1998年1月8日，第20版。
[16] 应当指明的是，发展中国家对外资企业发布关于技术转让、技术开发的政策，目的常常是克服其限制性商业惯例对技术转让和开发的消极影响，但作为技术贸易净出口者的发达国家更关注知识产权保护而忽视限制性商业惯例问题，现行国际技术贸易规则也更多地体现了发达国家的利益和意志。联合国贸易与发展会议《1996年世界投资报告》就评介道：“至今为止，国际技术规则的研