人力资源-XXXX年北京大学行政管理专业考研资料：公共行政.docx

美国宪法之父麦迪逊曾经说过：如果由天使来治理凡人的话政府就无需内在的或外界的制约。在规划一个由凡人来管理凡人的政府时，老大难的问题在于：你必须首先设法让政府能够控制被统治者，然后又强制政府去控制它自己。政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。汉密尔顿：防止权力滥用和权力腐败的最好办法是以权力制约权力，这已成为一条公理。虽然监督制约行政机关的最深刻的力量存在于人民之中，但如不将这种力量纳入程序化规范化的轨道，则其或者无法发挥作用，或者陷入无政府状态。公共权力分立制衡的原因：1、 孟德斯鸠、汉密尔顿、阿克顿勋爵对权力特性的描述：要防止权力滥用，就必须以权力制约权力（1）以权力制约权力：权力制约主体独立原则（2）以权力制止权力：权力制约对等原则2、 行政权的特性：（1）在行政权与公民、社会的关系上，行政权力的直接性、广泛性、具体性、经常性、单方性、优益性、裁量性、主动性。“公民从生到死的全部生活都与行政部门所提供的服务密切相关”。（2）在决策程序上，立法权是票决制，司法权是陪审制和两级终审制，唯独行政权是首长个人负责制（3）行政权的潜能和势能最大（4）法律落后于现实生活的发展变化，无法做出具体详细的规定，法律有限人事无穷，法律规定总是原则的有限的，法律适用也总是模糊的有争议的，行政自由裁量权成为必然。3、 分立制衡的制度原因：分权之所以始终是资本主义国家普遍认同的立国原则，被称之为“永久性”的原则，（1）它在社会形象上体现民主、正义、公平，有利于维护社会公众对政治的信心（2）它在阶级实质上体现统治阶级共同的和根本的利益，同时兼顾不同派别和集团的特殊需求。4、 三权分与合的背后还存在一种约束三权的强大的“一体化的向心力量”，即资产阶级的政党，政党位处法外制度的核心，通过挑选立法行政司法官员，并通过政纲约束他们的方法“以一治三”，沟通三大国家权力机关之间的关系，共同为资产阶级的利益服务。依法行政作为一种思想、一种理念、一种制度，其历史基础和现实需要是什么？1、 经济基础上与资本主义经济诸要素相吻合：私有制、市场竞争、管理理性化。2、 政治理念上与资产阶级的民主自由平等的观点相吻合3、 国家体制上与资产阶级三权分立制衡制度相吻合政府部门人力资源开发与管理1、政府部门界定：狭义政府：国家行政机关，包括中央政府、地方政府、中央和地方各级行政部门2、政府部门人力资源界定：政府部门中的全体工作人员，包括正在工作、正在培训、正在待岗的各类工作人员，各级政府组成人员、文职或专业工作人员、工勤人员。3、政府部门人力资源管理与开发的概念：与一般意义上的人力资源开发与管理在工作程序和模块组成上是一致的，但政府部门的本质特征决定了它的管理行为有着更多的政治性、政策性和和法制性，自由灵活性弱。4、环境分析：国际化因素、高科技因素、法制化因素（法制、理性、技术、专业化、职业化）5、我国公务员队伍建设存在的不足：知识老化，素质结构不适应形势发展要求；专业人才短缺；地方政府特别是基层政府人员素质偏低，城乡结构不均衡；大量低素质人员占据着重要岗位无所事事，国家的社会经济发展战略在这些地方得不到有效贯彻执行。6、环节与程序在人力资源规划方面：做好人才战略和年度人才规划在人员获取：确定人力资源需求、编制录用计划、决定录用方式（公开招考）、明确报考资格、发布招考公告、进行资格审查、考试、考评、体检、录用和适用。绩效考评：绩效考评与绩效管理责任制、建立科学的考评指标体系、变单纯的绩效考评为绩效管理、按照管理权限实行分级分类考评与管理关于效率与公平：1、效率的重要性：（1）没有效率的增长是不可持续的；（2）效率是个人和社会福利提高的最终来源2、公平的重要性：（1）公平保证社会福利的提高能被社会中的大多数人所分享，否则增长是没有意义的（2）公平可以维持社会稳定3、初始权利的公平与效率并不对立4、追求结果的公平可能会造成效率的损失5、经常出现的情况不是公平与效率发生了冲突，而是效率与公平同时损失6、关于目前中国公平状况的建议：（1）保证初级公平的实现（2）在较近的时期内还不具备建立高级公平的条件，因此具有较强再分配性性质的政策不宜实行（3）避免效率与公平双重损失：初始参与权受到限制，寻租和腐败，不恰当政府干预1、事实分析：表面数据资料+内部关系假设2、价值分析：一项政策与那些价值标准相关，为这些标准排除顺序，用这些价值标准去评价政策，包括政策制定和政策评估3、实证分析：是什么4、规范分析：应当是什么？实证分析是基础，价值判断是前提，根据一定价值标准和关于对象内部关系的假说来确定应当如何做，政策分析是一种规范分析5、系统分析：就是应当尽量将所有与政策相关的因素考虑在内，许多政策失败就是因为政策制定者忽视了政策系统中的一些因素贫困问题的解决途径（案例分析）1、贫困的表现形式：绝对贫困和相对贫困收入贫困和非收入贫困农村贫困和城镇贫困2、贫困问题的解决：达到初级公平（每个人都拥有在这个世界上“有尊严的”活下去的权利），主要针对不具备劳动能力或丧失劳动能力、因自然灾害市场风险暂时陷入贫困境地的（1）家庭：不具备劳动能力的未成年人和丧失劳动能力的老人，大家庭的保障作用、亲属关系的保障作用（2）社区：传统村落和现代社区（3）传统社会的宗教组织，现代的NGO、NPO（4）市场：帮助家庭和个人避免风险的制度安排；增长、就业的创造与减贫。（5）政府：欧洲：福利国家；中国：1、农村扶贫：开发式扶贫与救济式扶贫，主要由中央政府负责2、城镇扶贫：救助式扶贫（低保制度），主要由地方政府负责理想的政府角色定位1、以效率、公平等价值标准来判断，寻找解决社会问题的最佳途径2、在其它部门不能有效发挥作用的地方，存在政府干预的必要性，但并非充分性3、只有在深入考虑到政府的缺陷后，我们才能够为政府角色定位和选择公共政策应当发挥作用的领域4、如果其它部门能够有效解决问题，则不应政府干预5、如果其它部门不理想，但政府途径符合上述价值标准的要求，则采用政府和政策6、在所有部门都存在缺陷的情况下，选择缺陷最小的途径。7、政府发挥作用时，在可能的情况下，引入其它部门的帮助来共同解决问题。政策工具案例分析：环境保护v 信息工具（混合） 包括：书面、网络或当面的劝告；培训；R&D；宣传活动 如果缺乏信息是影响环境保护的重要因素，则信息工具可能是有效的 使用信息工具可能需要也可能不需要政府的补贴。v 自愿性工具（自愿） 包括：自愿树立的环保品牌或商标、自愿性产品标准、自愿性管理准则或审查、自愿协议 如果人们有行动的激励，则自愿性工具往往是有效的。比如，农场主自愿加入质量保证计划从而使自己的产品在市场上更有竞争力；出于同样的原因或者为了减少环保方面的支出（括向政府支付的费用），企业也有动力这样做v 经济工具（混合） 包括：v 向产品或污染排放征税或费，激励其减少污染v 税收返还：按照环保改善的程度返还其所缴环境税v 保证金/返还：用于防止丢弃使用过的容器或产品v 可交易的许可或配额：用于控制特定污染或特定资源的使用总量；允许企业按照其需要来购买和出售v 以如下形式所使用的公共支出：对环境改善进行直接补贴；对有利于环境改善的产品进行补贴；对环境投资的税收扣除、补贴或信贷；对环境公益服务的财政支持v 其它：比如，对环境违法行为的罚款 这种工具通过增加成本或减少收益的方式来控制对环境的危害v 管制性工具（强制） 通过许可、禁止、配额、牌照等来控制危害环境的行为 对技术和标准的选择进行控制 关于生产者责任的要求（要求其必须为其产品及生产过程中所产生的废弃物负责） 强制性的管理标准和对管理过程的检查 强制性的标签和产品标准 强制性的培训 从业人员的操作许可 政策工具的优缺点：1、 家庭和社区：优：不花费政府开支，缺：（1）不能解决复杂的社会问题（2）公平问题2、 自愿组织：优：（1）比政府更有效率（2）减少政府干预，在崇尚自由主义的国家里更容易获得公众的支持（3）外部效应：社会风尚、社会稳定、政治参与。缺：（1）大的自愿性组织也会产生官僚主义，导致效率低下（2）对国家资助的依赖性大3、 管制：优：（1）所需信息少（2）如果行为或活动完全不可接受，用管制手段来禁止是一种自然的选择（3）如果掌握充分的信息并明确知道自己需要做什么，那么管制手段可以得到确定的结果，不像混合工具和自愿性工具那样可能得到不确定的结果，因而方便制定计划（4）管制手段见效快（5）管制手段除了需要在维持管制机构方面付出一些常规的费用外不需要额外的预算开支。缺：（1）扭曲私人部门的行为，造成效率损失（2）管制降低竞争压力，阻碍创新活动和效率提高（3）管制手段强制性高，不能应对不确定性，缺乏变通性，因而适用范围狭小并予以明确规定（4）管制机构的官僚作风和庞大费用（5）管制一旦使用往往难以取消4、 公营企业：优：（1）所需信息少（2）生产私人不愿或不能生产的产品（3）可能为政府创造一定利润。缺：（1）政府很难实现对企业的控制（2）没有破产压力，经营失败的可能性大（3）低效率，将成本转嫁给消费者5、 直接提供产品：6、 信息或劝告：优：（1）使了解政策（2）动用资源少（3）灵活，引导后续行动。缺：（1）生效缓慢（2）适用范围有限，如犯罪7、 补贴：优：（1）如果政府与私人部门有相同的偏好或目标，只是私人部门由于种种原因不能实现目标，此时政府补贴可以有效发挥作用（2）允许私人自由选择，减少严格的规制手段带来的效率损失（3）在崇尚经济自由的国家具有政治上的优势（4）由于政府仅负责如何补贴，其余完全交给私人部门的选择，所以管理成本可能比较小。缺：（1）需要政府大量开支（2）在确定大致需要的资金数量时，需要大量信息；如果边走边看，其成本也是巨大的；如果政府为不需要补贴私人也会选择，或需要较少补贴就能达成目标的情况提供补贴，那就造成资源浪费和公平问题（3）间接的政策工具，起作用的发挥有滞后期8、 产权拍卖：优：（1）创造市场，改进效率（2）比较容易采用，只需确定最高数量即可（3）具有弹性，政府可根据情况改变数量限制（4）在控制对象数量方面具有确定性。缺：（1）导致投机活动（2）导致新的违法活动（3）公平问题9、 税收和收费：缺：（1）确定税收和收费的水平需要大量信息（2）见效需要一定时间。优：（1）激励减少有害行为（2）创新活动（3）不是强制性一次禁止，允许私人主体根据自己情况逐渐调整自己的行为或活动（4）灵活性（收费水平） 行政执行机构的自由裁量权1、 虽然不能决策，但具有提出建议的重要职能2、 法律制定跟不上经济社会发展的需要，“法律有限，人事无穷”，任何法律和政策都是不完全的，不存在关于未来状态的完全的知识，从而需要自由裁量3、 有时政策故意制定的模糊和宽泛，原因：（1）没有足够时间、信息、专业知识或能力不足（2）在利益冲突的情况下所形成的一种妥协（3）面对世界的不确定性，将一定的决策权力委托给执行机构可能是一种比较好的选择，从而可以使政策获得一定灵活性。4、 由于行政执行机构拥有信息和知识上的优势，往往成为实际的政策制定者。5、 行使自由裁量的权力等同于在政策空白页上添加了自己的决定，等同于政策制定6、 普通公众所看到的政策是实际发挥作用的政策而非停留在政策制定者案头文件上的政策，只有在执行过程中所表现出来的政策才是实际发挥作用的政策，基层机构也许真正掌握制定政策的权力 行政法法律关系法律规范在调整人们行为过程中形成的权利义务关系，由法律关系主体、法律关系内容(权利义务)和法律关系客体三要素构成。行政法律关系是指经过行政法调整之后、具备了权利义务内容的行政管理关系。可分为内部&外部行政法律关系、行政实体&程序法律关系。行政法律关系特征：必有一方是行政主体、非对等性、权利义务法定、行政主体实体上权利义务的重合性、行政终局裁决为一般司法终局裁决为选择。行政法律关系的产生、变更与消灭：依行政法规范的根据和相关行政事实（行为和事件）的出现。监督行政法律关系：监督必要性、含义、特征、主体、内容和产生变更消灭必要性来源于控制行政权力的需要和使行政行为合理合法的要求含义：在监督行政行为的过程中，国家有权机关与行政主体及有关的公民、法人或其他组织之间形成的受行政法规范调整的各种关系。（监督行政法律关系&行政法律关系的区别与联系）特征：多重复杂、包含行政诉讼法律关系、非对等性主体：立法机关、负责进行监督的行政机关、司法机关以及被监督的特定行政主体，外加特定情形下的公民、法人或其他组织行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。行政相对人：1、行政相对人是指行政主体行使行政权所指向的一方当事人，即在行政法律关系中与行政主体相对，共同构成行政法律关系主体的另一方当事人。2、行政相对人在实体法上的地位A、财产和自由不受侵害，依法享受给付与保护的权利B、派出违法或者不当行政的请求权与行政介入请求权C、法保护的利益和反射性利益对法律保护的利益或者法律上的利益全面予以保护公共&私人利益的分野导致法律上的利益和反射性利益的二分论，但实际上二者界限并不明显，本着公平原则，在难以判断时推定为个人的法律利益。对关于二分利益的法律纠纷应充分发挥法律解释的救济作用。D、关于五下次裁量请求权的若干问题违反一义性羁束的法规范上的确定条款而行使行政权或者不行使行政权时，该行政行为或者行政不作为是违法的；既可以申请复议，也可以行政诉讼，甚至可以请求国家赔偿，这点不存在争议。行政主体执行在某种程度上承认其行政裁量权的裁量条款时，是否存在违法：（1）一般属于合理与否的问题，只能通过行政复议途径来解决（2）超越裁量权界限或滥用裁量权，属于违法，公民有权请求排除违法行为。行政机关不行使法律赋予的行政职权，持续不作为时，公民可以请求发动行政权（裁量权收缩论）。3、行政相对人在程序法上的权利：参与行政过程（1）参与型行政全面保障相对人在程序法上的权利（2）行政相对人参与制定行政法规范和行政计划的权利（3）行政相对人参与作出行政行为的权利：被告知事实理由和依据、陈述和申辩、听证权行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为。行政行为具有公共服务性、从属法律性、裁量性、单方意志性、效力先定性、强制性等特征行政行为的内容：赋予权益或科以义务、剥夺权益或免除义务、变更法律地位、确认法律事实和法律地位行政行为的效力：公定力、确定力、拘束力、执行力行政行为的分类：抽象行政行为具有对象普遍性、效力普遍持久性、准立法性和不可诉性的特征行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动，同时具有行政性质和立法性质。行政立法有效成立的要件：须经有权行政机关讨论决定、须经行政首长签署、须公开发布行政立法原则：依法立法、民主立法、科学立法行政立法程序：立项、起草、审查、决定、签署和公布、备案对行政立法的监督：权力机关、上级行政机关和人民法院其他规范性文件是各级各类国家行政机关，为实施法律、执行政策在法定权限范围内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等。具有主体广泛、效力多层级和从属性、规范性等特征。其他规范性文件作用：有利于规范政府行为，加强法制；有利于提高行政效率，解决行政管理过程中的问题；有利于促进和完善行政立法工作；有利于调动和发挥地方各级政府及所属部门的积极性。其他规范性文件主要问题：宏观混乱、越权严重、内容与上一级规范性文件不符（上有政策下有对策）、制定时不以法律法规规章为依据（实用主义）、不遵守必要的程序规则其他规范性文件：程序完善其他规范性文件监督：行政监督、司法监督（扩大行政诉讼的受案范围，将其他规范性文件纳入司法审查范围）行政许可：在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对方从事某种活动或者实施某种行为的权利或资格的行政行为。我国行政法学界的通说认为行政许可的性质是：解禁或权利恢复，即认为许可是对一般禁止行为的解除，是自由的恢复而不是权利的授予。行政许可的本质是公民自由权利的恢复。行政许可设定的两类事项：1、牵涉到公共利益2、自然人生命、自由、财产可能产生严重危害的活动行政许可设定是一种立法性行为。行政许可的价值取向：以保障公民基本权利为核心，同时兼顾便利行政管理、提高行政效率。我国行政许可法确定的立法宗旨是：为了规范行政许可的设定和实施，保护公法其的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。行政许可设定的依据：正式依据：法律、行政法规、地方性法规；临时依据：国务院决定、省级地方人民政府规章。行政许可设定的主体：原则上是全国人大及其常委会与国务院，在一定条件下也包括较大的市以上的地方人大及其常委会以及省级人民政府。行政许可的作用：控制危险、配置资源、提供公信力证明行政许可设定的原则：1、依法设定2、公众参与（主要体现在参与听证会上）3、适当性原则（行政许可设定不当，会损害公民合法权利）4、成本效益原则（指行政机关在行使职权时要努力以尽快的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费，达到行政目的）行政许可法规定可以设定行政许可的事项：安全事项、特许事项、核准事项、认可事项、登记事项、其他事项行政许可法规定不得设立行政许可的事项：1、与公共利益无关，可以由自然人法人或其他组织自主决定，不致损害国家、社会、集体利益和他人合法权益的事项2、市场竞争机制可以有效调节的事项3、社会可以调节的事项，即行业组织和中介机构能够自律管理的事项4、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。我国实施行政许可的主体：行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织（被委托主体限定在行政机关）行政许可的程序：一般程序：申请、受理、审查、决定、变更和延续；特别程序：特许程序（招标拍卖）、认可程序（考试、考核）、核准程序、登记程序行政合同：行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。（具体细节参考民事领域债与合同法）行政合同种类：政府采购合同、科研合同、国家订购合同、公用征收合同、公益事业建设投资合同、国有资源开发合同、企业承包管理合同行政合同作用：1、对行政机关，更好的履行行政职能、保证行政目标的实现，因合同权利义务关系的明确性而避免相互扯皮、推诿，杜绝不负责任的官僚主义作风。2、对相对方：发挥积极性和创造性，又可以使合同争议发生后控告有门解决有据缔结行政合同的原则：适应行政需要、不超越行政权限、内容合法履行行政合同的原则：实际履行、自己履行、全面适当履行缔结行政合同的方式：招标、拍卖、邀请发价、直接磋商行政合同双方的权利与义务：1、行政机关：权利：选择合同相对方、监督指挥合同履行、单方面变更和解除、制裁权；义务：依法履行合同、兑现优惠和照顾、给予损害赔偿和补偿、给付价金。2、行政相对方：权利：取得报酬、赔偿请求、补偿请求、不可预见的困难情况的补偿权；义务：认真履行合同义务、接受行政机关管理、监督和指挥行政指导：行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家法律法规和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。特征：行政主体的社会管理行为、范围广泛方法多样、积极行政、符合现代法治原则、柔性的不具有法律强制力、不直接产生法律后果不属于严格的行政行为范畴行政指导的意义：1、是对现行法律不完备的及时补充2、是对某些僵硬法律手段的有效替代3、体现了现代行政管理民主化的发展趋势行政指导在我国行政管理中的作用对强制性法律手段的补充对经济发展的引导和促进对社会生活的协调和疏导对损害社会利益行为的预防和抑制建立、健全我国的行政指导制度（P294）行政程序：是指行政主体作出行政行为的过程中所遵循的步骤、顺序、方式方法以及时限的总和。行政程序法就是规定和规范行政程序的法。行政程序法的基本原理是：要求在行政过程中尽可能广泛的听取包括利害关系人在内的各方面的意见，以防止行政的独断专横，求得行政的民主化与高效化的统一，求得公民权利的切实保障。行政程序法的作用：1、监督和控制行政权2、保护相对人合法权益3、提高行政效率行政程序（行政伦理）的法典化，是行政程序（行政伦理）兴起和发展的最突出也是最主要的标志，行政程序（行政伦理）法典化已呈现出一种国际趋势。伴随着依法治国的进程，我国理论界和实务界已经基本上达成了一种共识程序建设在现代法治国家具有极其重要的价值。制定行政程序法典，建立健全我国行政程序法体系，是我国行政法治的必然归宿，是我国走向法治国家的希望所在。如何完善我国行政程序法体系：1、纠正在立法和执法范围内广泛存在的重实体轻程序的错误观念2、加强行政程序发理论和实践相结合的研究3、借鉴外国程序法的有关规定4、总结我国行政实践活动中的行政程序方面的经验5、完善各个领域的单行法的有关程序规范6、制定统一的行政程序法典行政程序法的基本原则：是指行政主体在实施行政行为的过程中，在程序上所应遵循的基本精神和准则。包括：程序公正原则、相对人参与原则、效率原则。行政程序法的基本制度：1、程序公正：回避、合议、辩论和听证、专家咨询和论证2、相对人参与：表明身份、公开告知和说明理由、陈述申辩听证和调查程序、救济程序的告知制度3、效率：时限和时效、关于步骤顺序的安排、简易程序的活用行政复议：特点：行政性（行政行为、行政主体、行政职权）、职权性、监督性、程序性、救济性行政复议的基本原则：合法（主体、依据、程序）、公正、公开、及时、便民（口述、书面审理），依法独立行使行政复议权、一级复议原则、对具体行政行为是否合法适当进行审查、不调解原则、书面复议原则行政复议的作用和意义：1、是保护公法其合法权益的重要法律制度2、有利于保障和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或不当的具体行政行为3、行政复议制度的建立，可以促进社会主义民主政治建设，有利于健全社会主义监督法制司法审查的作用：1、有利于进一步完善我国的宪政体制2、有利用保障公民的合法权益3、有利于促进行政机关依法行政4、有利于改革开放的顺利进行（司法审查制度适应了市场经济对法治的要求，适应了经济全球化尤其是加入WTO的新的形势要求5、有助于提高公民的民主法制意识。我国司法审查的宪法依据和理论依据：宪法依据：；理论依据：社会主义民主原则、法治原则、权力制约原则、人权保障原则。司法审查的原则：1、一般原则：人民法院独立行使审判权、以事实为根据以法律为准绳、当事人诉讼地位平等原则、合议回避公开审判和两级终审制、使用本民族语言文字进行诉讼、辩论原则、人民检察院通过审判监督程序进行法律监督2、特有原则：特定主管（管辖范围）、对具体行政行为合法性进行审查、被告负举证责任、行政诉讼期间行政决定不停止执行、不适用调解原则、司法变更权有限原则司法审查的标准：1、合法性审查标准：主要证据是否确凿充分、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序、是否超越职权、是否不履行拖延履行法定职责2、合理性审查标准：（1）是否滥用职权：以权谋私、武断专横、反复无常、具体行政行为的方式违法、故意拖延（2）行政处罚是否显示公正：畸轻畸重、同样情况不同对待、不同情况同样对待、反复无常你是如何理解“以人为本”的理念的？公共管理如何做到以人为本，试分析“人本管理”理念在现实中难以实现的原因及具体对策？含义：以人为本并不是与非人格化的理性原则完全对立的东西，而是和以物为本不相容的管理理念，强调的是对人性的理解和尊重，注重的是人的权利和自主，追求的是人的全面发展。在公共权力行使中引入以人为本的理念，体现了人们对于行政权力发展规律的进一步认识。行政权力的行使先后经过了有效治理和民主治理，21世纪必然发展到人本治理。所谓以人为本的公共管理就是合法化、合理化、合情化有机统一的公共管理，即合意化的公共管理。公共管理的合意化主要表现在三个方面：1、合法性进一步增强，摒弃单一的工具理性，做到价值理性与工具理性并重，以公共理性为基础2、公共管理共识机制的形成，公民与政府共商，而不是由行政主体单方面行动3、公共管理回应性增强，主动积极程序化制度化地对行政客体的要求做出反应，最大限度满足公众需要。但是须知，公共管理的合意化、人本化的实现殊非易事。原因：权力要求客体按照主体意志行事，而以人为本强调对公民人格和权力的尊重，二者之间存在着某种张力。而人本化的过程就是从制度上和文化上缓解并消除这种张力的过程。对策：为此，在微观方面正确处理行政权力和人格尊严之间的关系，宏观方面正确处理政府治理和公民权利之间的关系。当代的公共管理者应当培养什么样的行政人格？这种行政人格是如何形成的？1、行政人格是行政人员在行政管理活动过程中通过连续和持久的道德行为选择所表现出来的自我道德完整性.是行政人员道德意义上的整体性存在形态.2、行政人格的模式：行政人格作为一种历史生成,在不同历史阶段有着不同的历史表现,存在着不同的行政人格模式.首先,在农业社会条件下形成的行政人格是一种依附人格;其次,在近代社会,官僚制盛行,在官僚制中形成的行政人格是一种工具人格;最后,随着后工业社会的到来,在服务行政条件下形成的行政人格是一种独立人格. 行政人格的模式3、独立人格的构成要素一般而言,独立人格应当具备三个要素:(1)完整的人格意识 (2)独立的行为能力 (3)自由的社会关系。4、独立人格的生成（1）价值导向:现代化的效率观念,协调意识,服务精神和法制信念.（2）人生修养:着重从政治修养,道德修养和作风修养等着手.途径:学习;内省;践行;慎独.（3）制度保证:良好的制度安排是行政独立人格形成不可缺少的因素,在后工业社会,制度走向道德化是必然选择.罗尔斯的正义论正义是社会制度的首要价值，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利绝不受制于政治的交易或社会利益的权衡。正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确的说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。罗尔斯提出了作为公平的正义的两个原则，即平等自由原则和机会的公平平等原则和差别原则的结合。两个正义原则的顺序为两个优先原则，一是自由优先于平等原则，二是机会公平平等原则优先于差别原则，即机会均等优先于分配平等。罗尔斯的第一条原则简称为自由原则,这一原则保证了人们享有平等的自由权利。第二条原则简称为差别原则。要求社会利益和经济利益的不平等分配应该对处于社会最不利地位的人最有利。这条原则实质是要求国家应对社会成员的社会经济差别予以调节,使之最大限度地改善最差者的地位。分配的问题涉及的是罗尔斯的第二个正义原则。我们注意到一个情况即罗尔斯所提出的正义原则不是一个，而是两个，它不是像功利主义、至善论那样只有一个单独的最后标准（功利或至善）。最重要的就是提出一种词典序列来正视两个原则孰先孰后的优先性问题。他认为：第一原则优先于第二原则，第二原则中的公平机会又优先于差别原则，只有在充分满足了前一原则的情况下才能考虑后一原则，（5）这样就有了两个优先原则：第一个优先原则：自由的优先性，自由只能为了自由的缘故而被限制。第二个优先原则：正义对效率和福利的优先，罗尔斯第二个优先原则强调的是公平对于效率和福利的优先性，正义对于效率和最大限度追求利润总额的优先性，在正义论中对“分配的份额”的陈述实际上讨论的是正义的第二个原则。