“县管校聘”政策背景下义务教育学校师资交流轮岗的问题与对策--基于S省的调查数据.pdf

第 26 期姻陈英文，张慧杰摘要：对 S 省 9 个代表性地市的部分县区开展的“县管校聘”政策实施以来义务教育阶段校长教师的交流轮岗现状调查显示：部分基层校长和教师对“县管校聘”政策理解不到位，不同县（区）间教师交流轮岗推进程度存在明显差异，教师流动主观意愿整体水平参差不齐，监测与调控的专业性需要进一步加强。“县管校聘”政策背景下解决义务教育学校师资交流轮岗问题的对策是：加强示范引领，提升校长和教师政策理解程度；积极运用调节杠杆，统筹省域政策推进水平；因人因事制宜，激发教师交流轮岗的主观意愿；加强监测与评估专业性，完善督导评估制度。关键词：“县管校聘”；义务教育学校；师资；交流轮岗；示范引领；统筹调控引用格式：陈英文，张慧杰.“县管校聘”政策背景下义务教育学校师资交流轮岗的问题与对策 J.教育理论与实践，2023（26）：23-27.中图分类号：G40-058文献标识码：粤文章编号：1004-633X(2023)26-0023-05基于 S 省的调查数据“县管校聘”政策背景下义务教育学校师资交流轮岗的问题与对策*本文系山东省社会科学规划研究项目“县管校聘政策背景下义务教育阶段师资流动成效的监测与调控研究”（项目编号：16CJYJ03）的研究成果。作者简介：陈英文（1977-），男，山东沂南人，临沂大学教育学院副教授，主要从事基础教育研究；张慧杰（1981-），女，山东单县人，临沂大学教育学院讲师，主要从事教育管理与思政教育研究。“县管校聘”是在 2014 年由教育部等三部门联合下发的 关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见（教师 2014 4 号）（以下简称 交流轮岗意见）通知中首次提出的。根据 交流轮岗意见的规定，纳入交流轮岗范围内的义务教育学校师资主要包括公办学校的校长、副校长及其他所有在职在编的教师。交流轮岗意见 明确提出：“力争用 3 至 5 年时间实现县（区）域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化。”通过对 S 省 9 个较具代表性城市所辖的 28 个县（区）的县级教育行政部门、义务教育阶段学校和教师定向投放调查问卷，最终共收集了县级教育行政部门有效问卷 28 份，学校有效问卷 1115 份，教师有效问卷7659 份。调查问卷分教育行政部门、学校、教师三卷进行设计，从不同层面对“县管校聘”政策实施的基本情况进行了调查。教育行政部门卷由县级教育行政部门作答，每县（市、区）一份；学校卷由学校的校长、副校长等管理人员作答；教师卷由普通教师作答。通过对所调查的 28 个县（区）数据进行统计发现，“县管校聘”政策的落地一定程度上推动了县（域）内义务教育阶段校长教师的流动，补充了部分缺少的编制和岗位，缓解了部分诸如结构化缺员之类的师资配置不均衡等表现较为突出的情况，但是仍旧存在一些亟待解决的问题，需要采取针对性的解决对策。一、“县管校聘”政策背景下义务教育学校师资交流轮岗存在的问题（一）部分基层校长和教师对“县管校聘”政策理解不到位“县管校聘”政策的改革目标十分明确，即通过教教育理论与实践栽澡藻燥则赠 葬灶凿 孕则葬糟贼蚤糟藻 燥枣 耘凿怎糟葬贼蚤燥灶第 43 卷（圆园23 年）第 26 期 第 23-27 页灾燥造援 43（圆园23）晕燥援26孕23原孕27*教育理论与实践圆园23 年师管理体制的改革，促进教师资源进一步均衡化配置，从而达到深入推进义务教育均衡发展的目的。调查中请校长和教师分别对当前“县管校聘”政策背景下校长教师交流轮岗工作的制约因素进行排序，发现不论校长还是教师，“基层对政策理解不够，偏离均衡县域师资配置的目标”始终是首位影响因素（如图 1、图 2 所示）。另一项关于“学校管理人员对 县管校聘 政策首要目的”的认识的调查表明，不论校长、副校长还是学校其他各级管理人员，仅有 70%多的人员选择了正确的“均衡县域内师资配置”选项，均有近 30%的人员对“县管校聘”政策首要目的认知不准确（如图 3 所示）。作为校长等学校管理人员，准确认识“县管校聘”政策首要目的更加重要，唯此方能确保实践中政策不走样。然而，仍有近 30%的学校管理人员对此认识不准确，必然会对“县管校聘”政策的具体实践产生负面影响。之所以出现这种现象，主要在于部分人员对“县管校聘”改革的重要性认识不足，尤其是部分校长等学校管理人员站位不够高，忽略了政策改革的本质和首要目的。图 1校长对交流轮岗工作的制约因素排序情况图 2教师对交流轮岗工作的制约因素排序情况（二）不同县（区）间校长教师交流轮岗推进程度存在明显差异省域内不同县（区）间的政策推行程度容许存在差异，但调研发现，不同县（区）间的推进程度差异明显，尤其在“县管校聘”政策实施时间和校长教师流动计划完成情况等关键指标上差距较大。1.部分地区政策落实时间相对滞后以 S 省为例。省内各县（区）政策具体推行时间先后不一，所调查的已实施“县管校聘”政策的 28 个县（区）启动时间跨度 20152021 年不等。政策实施最为集中的时间段是 20152018 年，28 个县（区）中有 24 个是在此时间段，占比 85.71%。值得注意的是，该省 J市虽然也已经出台文件提出全面实施中小学教师“县管校聘”管理改革，但该市大部分县（区）目前尚未全面实行。2.流动计划完成情况不理想校长教师交流轮岗计划由县（区）依据 交流轮岗意见 和上级部门有关要求自主确定，未有统一要求。在对 S 省的调查中，由县（区）教育行政部门对“县管校聘”政策实施以来的计划完成情况做出自我评价。结果发现，校长（副校长）交流轮岗计划完成率为 100%的县（区）数量仅为 11 个，占比 39.29%；教师交流轮岗计划完成率为 100%的县（区）数量为 13 个，占比 46.43%：全部计划完成率偏低，交流轮岗工作的推进力度还需进一步加大。另外，校长（副校长）、教师交流轮岗计划完成率在 30%以下的县（区）数量分别为 2 个和 4 个，不仅整体计划完成率偏低，而且各县（区）间的差距较大。数据如表 1、表 2 所示。表 1校长（副校长）交流轮岗计划的完成情况100%50%（含）80%30%（含）50%30%以下县（区）数量111322百分比39.29%46.43%7.14%7.14%表 2教师交流轮岗计划的完成情况100%50%（含）80%30%（含）50%30%以下县（区）数量13924百分比46.43%32.14%7.14%14.29%图 3不同学校管理人员对“县管校聘”政策首要目的选择情况二四24第 26 期按照各县（区）所处地区的经济发展水平特征，进一步对上述数据进行分析发现，经济较发达地区的县（区）校长教师交流轮岗推进水平整体强于经济一般地区。（三）教师流动主观意愿整体水平参差不齐通过对 S 省调查数据的分析得知，教师群体的整体主观意愿水平偏低且存在较大差异。1.部分教师交流轮岗主观意愿不强将 7659 名教师的交流轮岗主观意愿情况进行统计发现，“非常愿意”“比较愿意”参加交流轮岗的教师共占比 40.11%，低于校长 16.83 个百分点；而教师交流轮岗主观意愿的水平为“一般”以下的比例高达 59.89%，显示教师参加交流轮岗的主观意愿不够强烈（如表 3所示）。调查中，部分教师反映流动政策使得“教师安全感缺乏，不能安心从教”，这说明在具体工作中忽略了对教师需求的关注，没有从激发教师内在积极性的角度制定政策与规则。表 3教师交流轮岗的主观意愿非常愿意 比较愿意一般 比较不愿意 非常不愿意选择数量161314593298622667占比21.06%19.05%43.06%8.12%8.71%2.教师交流轮岗主观意愿受多重因素影响（1）46 岁以上年龄组教师交流轮岗的主观意愿显著低于其余两组采用单因素分析方法，对不同年龄阶段的教师参加交流轮岗主观意愿进行差异比较。由于方差不齐（F=13.468，P=0.0000.05），故采用 Welch 检验判断各组均值是否存在差异。结果表明，Welch F（2，3913.657）=13.844，P0.000，各组均值存在显著差异。采用 Games-Howell 进行事后比较，结果发现，46 岁以上年龄组的均值显著低于其余两组。具体结果见表 4。（2）初级及以下职称的教师交流轮岗的主观意愿显著高于其余两组采用单因素分析方法，对不同职称的教师交流轮岗主观意愿进行差异比较。由于方差不齐（F=9.876，P=0.0000.05），故采用 Welch 检验判断各组均值是否存在差异。结果表明，Welch F（2，3403.841）=11.756，P0.000，各组均值存在显著差异。采用 Games-Howell 进行事后比较，结果发现，初级及以下的教师均值显著高于其余两组。具体结果见表 5。（3）教师对距离县（区）中心城区较近的流动目标学校更加偏好调查中，采用学校偏远程度来指代学校距离县（区）中心城区的远近程度。采用单因素分析方法，对流动目标学校偏远程度不同教师的交流轮岗主观意愿进行差异比较。由于方差不齐（F=84.267，P=0.0000.05），故采用 Welch 检验判断各组均值是否存在差异。结果表明，Welch F（2，3852.377）=50.122，P0.000，均值存在显著差异。采用Games-Howell 进行事后比较，结果发现，流动目标学校偏远程度较近的均值显著高于其余两组，偏远程度一般的均值显著高于偏远程度较远年龄阶段NMSDWelchGames-Howell（p）FP121.30 岁以下15083.441.04013.8440.0002.31-45 岁37213.381.1620.1403.46 岁以上24213.261.2060.0000.000表 4不同年龄阶段的教师交流轮岗主观意愿的差异比较结果职称NMSDWelchGames-Howell（p）FP121.高级12593.251.21211.7560.0002.中级33653.331.1880.0653.初级及以下30353.421.0880.0000.004表 5不同职称的教师交流轮岗主观意愿的差异比较结果陈英文等：“县管校聘”政策背景下义务教育学校师资交流轮岗的问题与对策二五25教育理论与实践圆园23 年的均值。具体结果见表 6。（四）监测与调控机制的专业性需进一步加强调查发现，各地在选拔机制、交流机制、激励机制等方面建设较为完善，但是在监测与调控机制方面均存在较大短板。基于对校长群体的调查统计，研究各县（区）对学校交流轮岗工作进行监测与调控的举措（如图 4 所示）。在“校长选择主管部门采用何种措施对学校的交流轮岗工作进行监测与调控”问题上，被选排名第一位的是主管部门“定期对交流轮岗情况进行工作检查”（67.15%），第二位的是“根据学校上报数据核查计划完成情况”（64.96%），第三位的是“定期对交流轮岗情况进行成效评价”（60.58%），第四位的是“审核各学校交流方案并给予指导”（50%）。以上四项被选几率均超过了 50%。第五位的是“建立了专门的交流轮岗监测与调控系统”（42.7%），第六位的是“会对没有完成交流轮岗计划的学校进行警示并督促整改”（32.12%），第七位的是“其他（可填写）”（5.47%）。“其他”中填写的意见主要反映的是“没有监测与调控”或者是“政府主导”。以上数据表明，被选择几率较高的前四项都属于一般性工作检查和指导的措施，而相对属于更专业和更深层次的监测与调控措施排在第五和第六位，说明在交流轮岗实践中监测与调控的专业性机制建设还需要进一步加强。0.00%60.00%50.00%40.00%30.00%20.00%10.00%70.00%80.00%图 4主管部门对教师交流轮岗情况的监测与调控二、“县管校聘”政策背景下义务教育学校师资交流轮岗问题的对策（一）加强示范引领，提升校长教师政策理解程度“县管校聘”缺乏可借鉴可复制的成熟经验，很多地方政府、学校和教师都是在摸索中推进，观念与认识方面还存在不足，在具体措施和方法上还存在缺陷，因此迫切需要通过示范区建设工作探索和锻造成熟经验，以便快速复制和推广。尽管前期国家和省级两个层面均确定了若干示范区，但是示范区的示范引领作用并没有得到有效发挥。而先锋示范的引领作用又是政策达成实效的重要一环。国家和省级示范区往往重视了前期申报和建立，却忽视了后期的建设和推广。因此，要在原来国家和省级示范区建设的基础上，加强省市两级示范区建设。一方面，增加示范区数量，做到示范区地市全覆盖，在每个地市分别建立省级和市级示范区；另一方面，加强示范区质量建设，凝练出可复制可推广的示范区经验，从省级、市级两个层面大力发挥示范区的示范与引领作用。值得一提的是，通过调查发现，对“县管校聘”政策存在误解和疑虑更多的是没有参加过交流轮岗的人员。出现这些现象的重要原因之一，可能是已参加过交流轮岗的教师较尚未参加交流轮岗教师对政策理解更透彻，亦因亲身体验提升了对政策的认识。因此，要强化教师身边的先锋模范示范引领作用，加大政策实效的影响力度。（二）积极运用调节杠杆，统筹省域政策推进水平对省内县（区）间校长教师交流轮岗推进水平存在差异的原因进行分析，可以发现：一是由于国家层面的交流轮岗意见 中并没有提出完整、具体的指标性要求，导致各地在具体执行过程中缺乏依据和抓手，出现各县（区）政策推行快慢、深浅程度不一的局面。二是由于县（区）间经济发展水平存在较大差异，财政实力强弱不一，较弱的财力无法充分支持政策改革所需的条件。据此，需加大省级统筹的力度，一方面，对“县管校偏远程度NMSDWelchGames-Howell（p）FP12较远23033.231.27950.1220.000一般37023.321.0450.006较近16543.601.1720.0000.000表 6不同流动目标学校偏远程度的教师交流轮岗主观意愿的差异比较结果二六26第 26 期聘”政策全面推广的时间、路径和指标性要求提出相对具体的建议，从量和质两个方面对交流轮岗工作提出可操作性要求。地市级政府要将省级政策进行分解细化，根据自身情况制定远期、中期和近期实施方案，将交流轮岗的宏观要求细化为具体指标，按照年度推进实施。同时上级主管部门要按照有关要求和指标进行工作考核，并进行相应的奖惩。另一方面，对经济发展水平较为落后的县（区）实行财政专项补贴政策。具体而言，可以积极运用以下四种调节杠杆。一是政策杠杆。针对省内县（区）间政策推进程度快慢不一的问题，省级层面需要制定统一的时间节点和指标性要求，在此基础之上加强对落后地区的政策支持，如省级示范区申报建设向落后地区倾斜等。二是财政杠杆。针对部分经济落后地区的县（区）财政资金不够充裕的问题，需要从省级层面利用转移支付等手段进行财政平衡。三是督查杠杆。根据相关政策的要求与指标开展专项督查，并对政策推进落后的县（区）进行重点督查，限期整改。四是奖惩杠杆。在对县（区）政策推行情况进行客观评估的基础上，充分利用各种政府奖惩措施奖优罚劣，必要情况下追责。（三）因人因事制宜，激发教师交流轮岗的主观意愿教师交流轮岗主观意愿的差异研究发现，46 岁以上人群流动意愿显著低于其他年龄组人群，且三个年龄组人群的流动意愿随年龄降低而升高。在职称方面，高中低职称人群流动意愿依次增强，且高级职称显著低于初级职称人群，原因可能与职称评聘政策有关46 岁以上教师较多已经评上高级职称，客观刺激条件消失。在流动目标学校的偏远程度的喜好上，教师更喜好偏远程度较近的学校，这与教师照顾家庭的意愿有关。另外，在性别方面，虽然男女组别不存在显著差异，但部分已婚女教师表达了对家庭、孩子无法照顾的担忧。这些现象表明，教师衡量是否参加交流轮岗工作的出发点往往是各种利益的考量，因此，在具体实践中应充分重视、照顾并平衡教师的利益，制定灵活多样的流动管理政策和激励政策，掌握硬性要求与弹性规则的平衡，通过调动教师主观流动积极性和制定导向性政策相结合的方式，实现教师县（区）域内充分流动。作为基层的学校层面，需要准确理解并执行上级有关政策，一方面继续加大交流轮岗激励与保障措施的力度，充分利用经济、物质、荣誉等外部刺激杠杆调动教师交流轮岗的积极性，解决好交流轮岗教师的交通与住宿条件保障、工作开展与职业发展条件保障等问题；另一方面积极研究教师交流轮岗主观意愿的内在机制，根据年龄、职称、性别、家庭生活等因素因人因事制宜，最大程度地激发教师交流轮岗的主观意愿。（四）加强监测与评估专业性，完善督导评估制度根据对地方教育部门的调查得知，教师交流轮岗于实践层面仍存在很多问题的重要原因之一是具体执行时的指标和标准不够清晰，全局化的数据掌控比较困难，致使依据不全、标准不严、数据不准、无计可施，缺乏一个可被依据、方便测量，具有数据收集、指标比对、状态预警和调控功能的监测与调控机制。故有必要在实践层面设计一个专业性强的师资流动监测与调控机制，并依据该机制建设一个可操作的监测与调控系统，使实践层面的师资流动做到有据可依、有标可参、有数可量、有计可施。鉴于此，一是将“县管校聘”制度下校长教师交流轮岗实效评估纳入到国家自上而下的优质均衡发展的督导评估中加以推进。目前国家义务教育优质均衡发展创建与督导评估工作正在进行，而师资的均衡配置是义务教育优质均衡的重要构成要素，将两者结合进行督导和评估既合理也可行。二是在监测与评估体系中进一步加大第三方专业性评价的占比。第三方评价的优势在于专业性、独立性和客观性，加大第三方评价在评价体系中分量有利于增强评价的专业性和权威性。三是将督导与评估制度化、常态化。可恰当运用大数据等技术改善数据采集的便利性，将原来运动式的督导评估日常化，保证以评促建的实效。参考文献：1 陈英文，张慧杰.义务教育均衡的嬗变与发展 M.济南:山东大学出版社，2023：230，236.2 曹彦杰.师范与乡村：中国乡村师范教育的兴起（1919-1949）M.北京：中国社会科学出版社，2020：119.3 董新良,张一晨.优质均衡背景下义务教育阶段教育资源配置研究：以山西省为例 J.教育理论与实践，2020，40（19）：23-27.4 王明露,王世忠.区域空间结构：义务教育均衡发展研究新视野 J.教育理论与实践，2021，41（25）：20-27.作者单位：临沂大学教育学院，山东临沂邮编276000陈英文等：“县管校聘”政策背景下义务教育学校师资交流轮岗的问题与对策二七27