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-129 -【资源配置】农业经济 2023/6驻村第一书记赋能乡村振兴的帮扶工作机制研究庞春阳 摘 要：驻村第一书记在推动乡村经济快速发展、促进乡村基层组织建设、密切乡村党群干群关系、创新乡村治理模式变革等方面发挥了重要作用。目前驻村第一书记帮扶工作机制还存在着角色定位不清、职权责不匹配、资源统筹和内外联动不协调以及考核激励和保障机制不健全等困境，推动驻村第一书记赋能乡村振兴帮扶工作机制需完善驻村第一书记制度设计、调适驻村第一书记权责清单、构建外源动力与内生动力同频共振、完善驻村第一书记考核和保障体系，有利于协同推进乡村治理体系和治理能力现代化，助力乡村振兴。关键词：乡村振兴；驻村第一书记；帮扶工作机制；乡村治理全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。驻村第一书记作为联结巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴的重要实践力量，是打通政府与群众之间“最后一公里”的桥梁和纽带。在 2015 年，中组部、中农办、国务院扶贫办印发关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知（以下简称通知），这是驻村第一书记首次在政策文件中出现。2021 年，中共中央办公厅印发了关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见（以下简称意见）表示要将驻村第一书记制度长效化。在乡村振兴实践中，驻村第一书记帮扶工作机制作为国家行政力量代表嵌入乡村治理，与上级政府、派出单位、村民等主体进行互动，有利于促进外部帮扶力量和激发乡村内生动力相协调，全面推进乡村振兴。一、驻村第一书记帮扶工作机制的当前特点（一）以双轨制为特性的乡村治理结构双轨制来源于费孝通提出的“双轨政治”：一条自上而下体现中央集权专制体制的轨道和一条是自下而上的体现基层自治的民主体制轨道运行于中国传统乡村社会治理实践中。随着乡村治理现代化的发展，中国乡村早已不再是传统的“双轨政治”，它更多地表现为村民自治和国家行政间相互协调和相互促进的动态关系。乡村振兴战略的实施既需要外部行政力量的有效嵌入，也需要村庄内生自治力量的积极参与1。在目前的乡村治理中，驻村第一书记和村支部书记在某种意义上形成了双轨制。驻村第一书记作为国家行政力量的代表，是国家针对乡村脱贫和发展进行改革的新尝试，属于国家治理轨道；村支部书记作为乡村治理主体的执行者，是农村基层自治组织在村民自治中发挥核心作用的关键，属于基层治理轨道。当驻村第一书记帮扶工作机制在乡村运转起来之后，第一书记与村支部书记双轨一体，相互配合，有助于国家与乡村形成共建共治共享的有机体。（二）以科层制的为特性的嵌入式治理在通知和意见中可以看出，目前驻村第一书记仍处于科层体制内，在考核和管理上也是由科层体制单位负责。在人员选拔上，通知规定，驻村第一书记的人员优先从各机关、国企、事业单位等体制单位内的优秀带头人才中选拔；在考核管理上，驻村第一书记的年度和任期考核大多由各镇（办）党委负责。但是与传统的科层体制不同的是驻村第一书记帮扶工作机制中的嵌入式治理特征。驻村第一书记作为国家行政力量代表嵌入乡村治理中，有利于促进国家与乡村间的良性互动，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感。驻村第一书记将自己融入农村社会的人情关系、社会结构和文化氛围中，使得权力的行使更加接地气，推动了农村社会和国家权力的契合2。（三）社会资本的进驻和多重资源联动驻村第一书记成员来自各省市县机关、国有企业、事业单位等，且都是党性高、懂政策、素质高的优秀人才，同时受派出单位的支持。基于驻村第一书记的特殊身份，在进驻乡村时，本身就具有人力资本和社会资本等方面的资源优势，在推动乡村产业发展方面发挥着带头作用。驻村第一书记上连国家，下连乡村，驻村第一书记一方面要肩负着乡村振兴与扶贫攻坚的治理任务，拥有国家赋予的资源和权力；同时驻村第一书记又是挖掘乡村的待开发资源的关键所在。驻村第一书记帮扶工作机制在实践中实现了国家帮扶资源与乡村优势资源相连动，不断提升乡村治理现代化水平。（四）践行党的群众路线的桥梁和纽带中国最早的驻村制是为了克服“官僚作风”，在与农民“打成一片”的基础上树立起“心连心、鱼水情”的治村理念而实行的制度安排3。从前在村民心中距离较远的国家行政力量代表通过驻村第一书记这种形式重新将党和国家从抽象的政治意涵具象化为一个个具体的、有血有肉的“人”的形象。第一，驻村第一书记通过不断地走访、调研，深入了解村庄基本现状，将村情民意吃透摸透，将自己的一颗心真正融入-130 -【资源配置】农业经济 2023/6乡村，把自己当作“村里人”，与村民建立起感情上的纽带；第二，驻村第一书记沿袭了中国共产党百年以来的群众工作和群众路线，在情感上贴近群众、在行动上深入群众、在工作上依靠群众，增强了群众的国家认同感。二、驻村第一书记帮扶工作机制赋能乡村振兴的成效（一）推动乡村经济快速发展，打赢农村脱贫攻坚战驻村第一书记凭借自身领导力继而产生的影响力，鼓励调动当地村民投身于乡村振兴伟大实践中，与当地村干部、村民等开展调研，科学把握地区优势，找准地区特色，把优势产业做强做大，将村庄红色资源与旅游生态资源结合起来，发展特色农业。统筹派出单位资源、村庄特色资源与社会各界资源，招商引资，大力发展生产力，推动了乡村经济的快速发展。自 2015 年驻村第一书记正式确立以来，数以百万计的驻村第一书记和扶贫干部奋战在扶贫第一线，完成了对建档立卡贫困村和党组织软弱涣散村庄的全覆盖，为打赢脱贫攻坚战做出了重大贡献，让一幅幅乡村振兴的蓝图在广袤的大地上接续传递。（二）促进乡村基层组织建设，增强干部领导组织力农村基层党组织是落实党的农村工作任务的战斗堡垒。驻村第一书记帮扶工作机制的工作之一就是建强基层党组织建设。但由于目前部分农村基层党员干部存在党性意识不强、文化程度不够、基层治理经验不足等问题，影响了基层组织建设。因此，驻村第一书记帮扶工作机制通过加强思想理论建设、优化村“两委”班子，完善后备人才的培养体系等措施，有效解决了农村基层党组织建设工作“软化”“形式化”“薄弱化”等问题，有助于推进党支部建设标准化、规范化，增强基层党组织的政治功能和组织力，让党的旗帜在每个堡垒上高高飘扬。（三）密切乡村党群干群关系，提升为人民服务水平中国共产党自诞生之日起，就把人民群众的事情作为自己的事情，党没有自身任何的利益，党的利益就是人民群众的利益。驻村第一书记帮扶工作机制可以有效监督村干部的工作，促进其为村民服务的水平，有效解决村民急难愁盼的问题。驻村第一书记立足于村庄实际，物质和精神层面双管齐下，从物质层面改善农民居住环境和周边的环境，推动“厕所革命”；从精神层面改进村规民约，加强村民德育教育，开展移风易俗活动，提升村民整体素养。驻村第一书记真真切切把人民群众的事情作为自己的事情，经常走访联系群众，与村“两委”密切沟通，实现好、维护好、发展好村民的利益，从群众中来，到群众中去，提高了党在人民群众中的威信，有力地密切了党群干群关系。（四）创新乡村治理模式变革，推动乡村治理现代化在全面脱贫攻坚胜利后，驻村第一书记帮扶工作的主要任务变成了精准扶贫和乡村振兴，帮扶工作机制有效推进乡村治理体系和治理能力现代化。自 1982 年村民自治在法律条文正式确立以来，村民角色开始从“他治者”转变为“自治者”，有效推动了乡村的有效治理与整合。但由于城镇化的发展，乡村青壮年和大量精英的“出走”，导致村庄出现空心化，村庄建设亟须新的力量注入。驻村第一书记通过制定村民议事规章、组建村庄“议事会”“监事会”、帮助村“两委”和村干部提高依法办事的能力等措施，保障村民充分行使民主权利，推动村民自治朝着制度化、规范化、程序化的方向发展，推进乡村自治、法治、德治有机融合，让农村既充满活力又稳定有序。三、驻村第一书记帮扶工作机制赋能乡村振兴的困境（一）驻村第一书记角色定位不清目前的政策文件中对驻村第一书记的具体角色定位没有做明确要求，这样就导致：第一，部分地区领导对驻村第一书记的角色认知不清，把乡村振兴的任务全权交给驻村第一书记负责，把驻村第一书记当作“全能型人才”。第二，驻村第一书记对自身认知不清，有的第一书记“懒政”“怠政”，认为驻村第一书记是镀金、升官发财的跳板，秉持“多做多错、少做少错”的错误原则，缩手缩脚不作为；也有的第一书记“勤政”，没有处理好村“两委”的关系，包揽全部事务，没有做到“帮办不包办、到位不越位”。例如广西某村第一书记在帮扶工作中出现严重事务，超出自己职权范围对村内事务进行干涉，结果造成了村集体数十万元的财产损失4。（二）驻村第一书记职权责不匹配通知意见中对驻村第一书记的职责要求包含农村工作的方方面面。从组织关系上看，驻村第一书记受派驻单位与当地党委政府的联合管辖：派出单位对驻村第一书记承担监督、指导职责，地方党委对其履行直接管理责任。因此驻村第一书记需要承担来自派出单位、地方党委以及村民三方的压力，既要完成村庄各项工作事务，而且还要接受派出单位和地方党委政府的管理，这就造成了在工作中驻村第一书记的职权责不匹配，无法充分发挥自己的帮扶工作成效。驻村第一书记要求负责村庄事务的方方面面，而赋予的权力却是有限的，在开展工作时，驻村第一书记的管理权力在实践中很难落实开展，话语权不够，村“两委”、当地的家族势力、乡绅等传统的利益集团都会对驻村第一书记这一外来力量有所排斥，影响驻村第一书记权力的行使，使其难以开展工作。（三）资源统筹和内外联动不协调驻村第一书记的帮扶工作对推动乡村振兴战略的有效实施起到了举足轻重的作用，而这些成绩的取得离不开驻村第一书记自身所提供的人力资本、社会资本等。驻村第一书记带来的资源主要来自派出单位专项资金、驻村第一书记自身资金以及社会资助资金等等。但由于不同地区的经济发展悬殊，派出单位给予的帮扶资金也是各有差异。面对派出单位资金支持不足的情况，还需要驻村第一书记通过个人人脉进-131 -【资源配置】农业经济 2023/6行筹集，然而大多数驻村第一书记整合资源的能力相对弱，无法社会资源与村庄优势资源统筹起来。同时驻村第一书记在进入乡村场域时多少会受到乡土社会的排除，大多数村民对驻村第一书记不信任，认为他是短暂性停留，对村庄帮助不大，因此村民更愿意相信村干部，这给驻村第一书记融入乡村社会带来了挑战。（四）考核激励和保障机制不健全驻村第一书记帮扶工作机制是为人民服务的，帮扶期间工作成效如何，村民应该是第一发言人。但目前，驻村第一书记的考核与激励都是由派出单位负责，村民的发言权却少之又少。首先，驻村第一书记的帮扶不是个人行为，不是单打独斗，干得好不好，完全代表了派出单位的荣耀 5；同时，驻村第一书记的工作成效不是由被服务对象村民决定的，而是由派出单位进行考核，这样很难判断驻村第一书记的帮扶是否真正意义上有效，具有主观性。目前的政策文件对驻村第一书记的考核与激励的标准没有详细的规定，容易导致不同地区考核标准不统一、激励措施有差别等问题。在保障机制上，部分地区未能给予驻村第一书记有效的保障措施，在住房、餐补、薪资、晋升等缺乏有效机制，缺乏退出机制，部分地区通过“离村”来鼓励“留村”，未见得是长久之策。四、优化驻村第一书记赋能乡村振兴帮扶工作机制的对策（一）完善驻村第一书记制度设计第一，完善驻村第一书记选派机制。在选派时，除了在政治关、品行关、廉政关和能力关等方面的审核外，还要因人制宜、因村制宜，针对村庄的不同情况，选派具有相应帮扶能力的优秀干部，要做到有的放矢，不盲目选派。例如可以将党建组织能力强、政治觉悟高的组织型驻村第一书记安排到基层组织建设薄弱的村庄。第二，完善驻村第一书记培训机制，在入职前要强化驻村第一书记的思想建设，针对定位模糊、“跳板”“镀金”错误思想等问题，举行驻村第一书记集中培训班、专题培训班等，加强教育培训力度。同时可建立全国驻村第一书记交流平台，吸收借鉴优秀治理经验，向优秀驻村第一书记榜样学习，使驻村第一书记真正融入乡村。加强驻村第一书记的思想认识，要明确驻村第一书记的职责要求，是来做帮扶而不是当“领导”，重点宣传黄文秀、陈赓、王平堂等优秀驻村第一书记，以榜样为力量，积极宣传，呼唤更多的人才投入乡村振兴中去。（二）调适驻村第一书记权责清单第一，保障国家权力与村庄权力协调共生。要明确驻村第一书记在村庄的职责、权力，特别要区分与村支部书记之间的职权划分。建立健全驻村第一书记帮扶工作机制的相关法律法规，驻村第一书记应发挥指导和帮扶的责任，村党支部书记应强化决策和执行的责任，两者相辅相成、实现双轨一体。驻村第一书记的工作内容应明晰，将驻村第一书记的主要工作认定在解决村庄主要矛盾方面，切勿把村庄所有事务堆砌在驻村第一书记身上。第二，给予驻村第一书记一定的自由裁量权。驻村第一书记在帮扶过程中不应完全视为政策的被动执行者，应将政策与村庄实际有效结合起来，因村制宜。自由裁量权可有利于驻村第一书记在工作更具灵活性，充分调动驻村第一书记的积极性，使其敢于抓、敢管、敢为。（三）构建外源动力与内生动力同频共振第一，加强派出单位对驻村第一书记资金支持力度。面对资源支持力度不一的情况，可建立驻村第一书记资源支持平台，要根据驻村第一书记帮扶工作期间绩效，对资源进行合理配置，避免“尸位素餐”情况出现。第二，增强村庄自治能力。在帮扶工作期间，村“两委”应努力向驻村第一书记学习，并将其带来的资源最大程度发挥，同时转化为可供乡村继续利用的高效资源，推动村庄未来的可持续发展。其次驻村第一书记帮扶工作应注重多元主体共治，吸纳地方企业、返乡农民工、致富能手、大学生村官等多元主体参与到乡村治理中，着力建设人人有责、人人尽责、人人享有的乡村治理共同体，提高基层自治的内生能力。（四）完善驻村第一书记考核和保障体系第一，驻村第一书记的考核需公正客观。在考核主体上，首先必须要参考村民的意见，驻村第一书记帮助村民脱贫致富，帮扶效果如何，村民最有发言权，可采取“派出单位考核+地方党委考核+村民考核”等多主体考核方式。在考核方式内容上，应该与派驻村的实际发展情况相联系，减少对其进行形式化的考核，把是否改善民生、是否改善生态环境、是否推动乡村发展作为主要考核内容，监督驻村第一书记真正做有利于村庄可持续发展的实事，而不是修个路、盖个楼就“完成任务”。第二，保障体系上，在物质层面，提高驻村第一书记的工资福利待遇，同时做好定期体检，办理保险等后勤保障，落实专项基金；在精神层面，大力宣传驻村第一书记优秀榜样，给予省市级以上光荣称号，评选“人民满意的驻村第一书记”，激励更多驻村第一书记见贤思齐。参考文献1 张国磊，张燕妮.新时代乡村振兴主体的角色定位 J.农村经济，2019，No.446（12）：47-56.2赵宇.驻村第一书记嵌入式治理的困境与优化路径分析 J.领导科学，2021，No.805（20）：99-102.3 欧阳静.乡镇驻村制与基层治理方式变迁 J.中国农业大学学报（社会科学版），2012（1）：111-115.4 5 陈国申，孙丰香，宋明爽.嵌入型村干部与村民自治的冲突及调谐对下乡干部的考察 J.经济社会体制比较，2017，No.193（05）：75-83.作者单位：沈阳医学院马克思主义学院 辽宁 沈阳 110034