自然资源资产所有权管理机制存在的问题及建议.pdf

6月自然资源资产所有权管理机制存在的问题及建议邱黔，韦艳，张锦，黄小华（贵州省第三测绘院，贵州 贵阳 550004）摘要：自然资源是区域可持续发展的重要支撑，自然资源调查工作有利于落实全面履行全民所有自然资源资产产权人职责。根据国家、地方相关工作要求并结合贵州省的工作经验，指出了自然资源目前存在的权利主体及用益物权不明确、资源管理中产权边界划定缺乏标准、保护地管理职责模糊等问题，并针对当前问题提出完善自然资源资产所有权委托代理机制的可行性建议。研究成果有利于形成归属清晰、权责明确、监管有效的产权制度，促进自然资源资产所有权委托代理机制的完善，进一步助力生态文明建设。关键词：自然资源所有权；自然资源资产产权制度；用益物权；所有权委托代理中图分类号：P205文献标识码：A文章编号：2095-7319（2023）03-0059-04Existing problems and suggestions in the management mechanism forthe ownership of natural resource assetsQIU Qian,WEI Yan,ZHANG Jin,HUANG Xiaohua(The Third Surveying and Mapping Institute of Guizhou Province,Guiyang 550004,China)Abstract:Natural resources are an important support for regional sustainable development,and natural resource survey work isconducive to fully fulfilling the responsibilities of property owners of all natural resource assets owned by the people.According tothe relevant national and local work requirements and in combination with the work experience of Guizhou Province,this paperpoints out the problems existing in natural resources,such as the unclear subject of rights and usufruct,the lack of standards for thedelimitation of property rights boundaries in resource management,and the vague management responsibilities of protected areas,andputs forward feasible suggestions for improving the principal-agent mechanism of natural resource asset ownership.The researchresults are conducive to forming a property rights system with clear ownership,clear rights and responsibilities,and effectivesupervision,promoting the improvement of the entrusted agency mechanism for natural resource asset ownership,and furtherassisting in the construction of ecological civilization.Key words:ownership of natural resources;the property rights system of natural resource assets;usufruct;management sponsibilities收稿日期：2023-03-17作者简介：邱黔（1979），男，贵州贵阳人，本科，工程师，主要从事确权、测量、调查监测等工作。E-mail：0引言自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。党的十八大以来，中共中央、国务院先后印发了 中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见（2015）、生态文明体制改革总体方案（2015）、自然资源统一确权登记暂行办法（2019）、关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见（2019）、全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案（2022）（以下简称 试点方案）等文件，在不同时期从不同的角度强调了自然资源资产的产权主体应当逐步在生态文明建设中起到主导作用，不仅要落实所有者主体权利，还要全面履行全民所有自然资源资产所有者职责1，这也是着力实现全民所有自然资源资产所有权的物权权能的必然要求2。自 2016 年贵州省被列为首批 13 个国家生态文明实验邱黔，韦艳，张锦，黄小华：自然资源资产所有权管理机制存在的问题及建议59经纬天地Survey World2023年第3期No.32023区之一以来，贵州省高度重视，于 2018 年在贵州省赤水市、绥阳县、普定县等地开展了自然资源统一确权登记国家级试点工作，形成了登记簿、册、表、图库等系列成果资料，探索了自然资源统一确权登记的贵州路径和方法。继成功试点之后，2020 年2022 年贵州全面完成了省级 48 个自然资源重点区域自然资源统一确权登记工作，摸清了自然资源资产的底数和权属边界，为履行自然资源所有者职责奠定基础。另一方面，中国科学院沈镭研究员在 试点方案 的研讨中明确指出，厘清自然资源资产边界是实现所有者职责的重要前提。贵州省按不同资源类型在 5 个地州市中分别开展了试点，在贵州省的自然资源确权和资产清查工作中取得了丰富的成果和经验，为履行所有者职责奠定了坚实的基础。但要真正地实现归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，仍面临着几大问题。文章从所有权主体、权益以及现状存在的问题等方面进行阐述。1自然资源所有权和用益物权的现状1.1自然资源所有权现状按照 生态文明体制改革总体方案 要求，应“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。我国自然资源所有权分为国家所有、集体所有和个人所有 3 种形式。绝大多数的自然资源属于公有制，除水流、矿产资源属于国家所有外，其他类型资源基本上归国家所有或集体所有3；个人所有自然资源仅限于定着物、附着物、动产等可再生的自然资源。根据 试点方案，明确重点探索土地资源、矿产资源、森林资源、湿地资源、水资源的所有权职责。按照地表、地上、地下的空间分布，我国地上空间的草原、森林根据法律规定属于国有和集体两种所有权主体，湿地和水属于国家所有，地表空间的土地资源属于国有和集体两种所有权主体，地下空间的矿产资源按照法律规定属国家所有如表 1 所示。中华人民共和国水法 规定：“水资源属于国家所有，即全民所有。水资源所有权由国务院代表国家行使；农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各农村集体经济组织使用。”但是农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，仅仅是名义上的国家所有，实质上归集体所有4。此外，按照水资源的来源，个人庭院中收集的大气降水应归个人所有。综上所述，自然资源所有权在法律层面明确清晰地界定了属于国家所有的资源类型，但在实际的管理中受到资产来源、历史变迁、自然状况等多种因素的影响，仍存在权利主体不明的情况。表 1自然资源所有权结构表1.2用益物权现状虽然 试点方案 建立了自然资源分层分类模型，将自然资源分为地球表面（如土壤等）、地表以上（如森林、草原等）及地下（如矿产等）3 个层次，但并未结合所有权建立垂直分类模型以建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制5，同时未明确用益物权。在 自然资源统一确权登记暂行办法 中提出划清四个边界，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，同样未明确用益物权。从全民所有土地资源清查来看，全民所有自然资源资产清查技术指南（试行稿）明确以“全国国土变更调查”成果中国有土地作为基础，开展国有土地资源资产清查工作。“全国国土变更调查”成果基本上以“地类图斑”为单元，土地所有权归属清楚，但用益物权很难清晰。“地类图斑”存在多宗用益物权的情形，难以区分各类用益物权，核实全民所有土地资源资产负债也因此变得困难，或者难以合理估算全民所有土地资源资产负债，只能够估算全民所有土地资源资产6。2自然资源调查管理存在的问题2.1缺乏产权边界划定标准我国在法律上界定了所有权名义归属，但缺乏国家所有与集体所有的边界划定标准，部分自然资源难以准确判定实际归属。如，无堤坝的河流时常受洪水等外部动力导致河流改道，改变了地表形态，所有权界线变得复杂；受降水、潮汐的影响，湖泊的边界也时常发生变化，如图 1（a）所示。贵州省三岔河中红色线为现实的河流，影像为历史的河流状况，因历史变迁，河流的边界发生了明显变化。这些动态边界，时常改变着国家所有与集体所有的边界，但又缺乏法律法规及技术规范明确变动过程中的所有权归属。目前，受气候变化、水土流失、水资源利用等影响，水面的波动非常大，也增加了水流边界的不确定性7。水流（海域）边界，直接影响陆地自然资源资产产权边界的合法性8。虽然许多地方完成了自然资源调查，但绝大多数湿地边界、水流边界、海岸界等是按照现状进行调查的，缺少科学依据，随着时间推移，许多动态边界是变化的，边界变更的结果与实际边界不符。按照 贵州省自然资源地籍调查技术办法（试行），仅规定了权属调查的基本要求，并没有界定水流等各类边界确定的技术标准依据。北盘江大峡谷国家湿地公园河流边界如图 1（b）所示，也仅基于现状区分了国家所有与集体所有，但在不同的法律法规及技术标准下（如最低水位线、平均水位线、洪水位线等），国家所有与集体所有的面积范围会发生变化。综上，开展动态边界的研究，从法律上、技术上建立自然资源资产产权边界划定标准是十分必要的。2.2自然保护地管理职责模糊试点方案 从所有权行使模式、所有者职责、委托人与代理人关系、自然资源资产清单、代理人履行职责要求等方面搭建了全民所有自然资源资产所有权行使制度的框架。空间分布地 上地 表地 下资源类型森林资源土地资源矿产资源湿地资源水资源所有权国家所有或集体所有国家所有606月（a）贵州省三岔河产权局部示意图根据试点的结果得知，权利主体职责是按照八大类资源资产类型进行划分的。2020 年至 2022 年间贵州省对省级重点区域贵州纳雍珙桐省级自然保护区、贵州草海自然保护区、贵州梵净山国家级自然保护区等 32 个自然保护地单元进行调查，按照 贵州省自然资源地籍调查技术办法（试行）对权属、资源的边界进行了调查，形成了国有与集体、集体与集体所有及不同类型资源之间的边界。根据资源的调查结果分析，贵州 32 个省级重点区域自然保护地含有森林、水流、湿地资源，部分自然保护地还包含地下矿产资源。如贵州纳雍珙桐自然保护区地上空间有森林、水流资源，地下空间有矿产资源，呈现出垂直分布的情况，如图 2（a）所示；贵州草海自然保护区资源种类更丰富，地上空间涉及草地资源、森林资源、湿地资源以及水流资源四种，如图 2（b）所示；贵州梵净山国家级自然保护区的资源类型包含森林资源和水流资源两种，如图 2（c）所示。以贵州梵净山国家级自然保护区为例进行分析，按照“三调”的行政区划，梵净山涉及三个县（江口县、松桃县、印江县），属典型的跨县自然保护地，因县边界存在纠纷，三县交界管理混乱，权属涉及全民所有和集体所有，权利主体部门涉及三个县的职能部门和自然保护区管理单位（贵州梵净山国家级自然保护区管理局，以下简称“梵管局”）。梵管局职责是保护梵净山生态环境，生态环境保护包含了对梵净山各类资源进行的一系列管理，而梵净山自然保护地内的森林、湿地、草原资源由林业草原主管部门行使管理职责，水流（b）北盘江大峡谷国家湿地公园水流示意图图 1水流产权动态边界示意图（a）贵州纳雍珙桐省级自然保护区资源分布图（b）贵州草海自然保护区资源分布图（c）贵州梵净山国家级自然保护区资源分布图图 2贵州自然保护区资源分布示意图邱黔，韦艳，张锦，黄小华：自然资源资产所有权管理机制存在的问题及建议61经纬天地Survey World2023年第3期No.32023资源由水利部门行使管理职责，且各个行政管理部门的管理规则各异。在这种复杂情况下，多头分散的横向管理且管理职责重叠交叉的管理模式，导致权责不明确，存在互相推诿扯皮的情况，不仅增加了管理内耗9-10，而且使保护区面临管理的空缺，甚至造成很多珍稀物种濒临灭绝11的情况。3结语本文以贵州省自然资源统一确权工作为基础，根据国家、地方相关工作要求并结合贵州省确权工作实践经验，分析出当前自然资源在实际管理过程中，存在国有自然资源所有权主体和用益物权不明确、技术标准的界定不明、自然保护地多头交叉重叠管理等问题。针对上述存在的问题，提出以下几点建议：（1）完善当下自然资源资产所有权委托代理机制，进一步明晰所有权主体和用益物权以及所有者的职责；（2）探索制定水流资源的划定标准，更科学合理地界定权属边界；（3）自然保护地是一个完整的生态系统，分散管理会割裂自然保护地的完整性，建议探索建立贵州省自然保护地的垂直管理机构。权责明确、归属清晰并结合“一管到底”管理模式，更有利于生态环境保护和更好地履行所有者职责，形成监管有效的制度。参考文献：1晏磊,吴海平.国土“三调”后如何开展自然资源统一调查J.中国国土资源经济,2021,34(3):21-24,79.2付梅臣,张建军,王振宇.地籍调查原理与方法M.北京:地质出版社,2022.3李军峰,张明.中国自然资源资产确权面临的问题及对策研究J.河北地质大学学报,2020,43(4):86-90.4卢现祥,李慧.自然资源资产产权制度改革:理论依据、基本特征与制度效应J.改革,2021(2):14-28.5自然资源资产负债编制研究课题组.全民自然资源资产所有权委托代理机制优化的思考J.中国乡镇企业会计,2022(9):57-59.6林旭霞.自然资源用益物权体系的发展方向N.中国社会科学报,2023-04-12(6).7Strack,M.Making Room for RiversJ.Natural Boundaries,Legal 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