“三个统一”：党建引领乡村治理的实践样态透视——基于全国基层党建创新典型案例的经验研究.pdf

第 5期总第 20期三晋基层治理Grassroots Governance In Sanjin2023年10月Oct.2023No.5Sum 20“三个统一”：党建引领乡村治理的实践样态透视基于全国基层党建创新典型案例的经验研究冯赟梅，贾建平（中共平定县委党校，山西平定045200）摘要 党建引领乡村治理，是推进乡村治理体系和治理能力现代化的根本保证，是走好中国特色社会主义社会治理之路的必然选择。基于第六届全国基层党建创新典型案例的实践样态透视与经验研究表明，党建引领乡村治理主要呈现三个关系型特点：一是党建引领发展与治理相统一的结构性整合，旨在以高质量发展夯实乡村治理根基；二是党建引领活力与秩序相统一的体系化建构，旨在以体制机制的创新走好乡村善治之路；三是党建引领主导与主体相统一的共同体治理，旨在以共建共治共享理念推进社会治理现代化。关键词 党建引领；乡村治理；实践样态；活力与秩序；共建共治共享中图分类号 D267.2 文献标识码 A 文章编号 2096-8442（2023）05-0039-05加强农村基层党建始终是贯穿于乡村治理与建设的一条红线。立足当下乡村治理的生动实践，把党的领导落实到乡村治理的全过程各领域，既是乡村治理的规律使然，更是乡村治理有效的根本保证。因此，如何推进党建引领方式方法的创新突破已成为乡村治理实践的核心议题。一、问题的提出与研究现状党的十八大以来，中国基层治理实践最鲜明的特征，是党的建设与基层治理实现创造性融合。党的十九大报告将“治理有效”纳入实施乡村振兴战略的总要求，指出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”1。而后，党的十九届六中全会提出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”2。这为新时代推进基层治理现代化提供了根本遵循和现实路径。党的二十大更是立足中国式现代化的战略高度，明确将“抓党建促乡村振兴”“推进以党建引领基层治理”3作为新时代党的建设新的伟大工程的一项重要任务。至此，党建引领乡村治理进一步得到国家顶层设计的制度确认，成为了丰富和拓展“中国之治”的核心要素。关于党建引领乡村治理的既有研究主要从三个方面展开。一是乡村治理的结构重塑研究。这方面的研究注重推动机制与实现路径等方面的理论建构，提出党建统合乡村治理4、政党整合乡村治理5、整体性治理6等模式，认为有效推进党建引领基层治理需要健全动员、嵌入和整合三种机制7，并形成了政治引领、价值引领、组织引领和法治引领四种实现路径8。二是政党收稿日期 2023-08-23 作者简介 冯赟梅（1977-），女，山西平定人，中共平定县委党校讲师，主要研究方向为社会治理。贾建平（1971-），男，山西平定人，中共平定县委党校高级讲师，主要研究方向为党的建设。39的社会功能研究。该领域的研究强调党建引领农村社会治理共同体的建设是乡村善治的关键9，并基于类型学分析提出价值引领、平台搭建、资源整合、机制保障是党建引领基层治理的四种类型10。三是问题导向性研究，指出基层治理存在单一行政体制下的“科层化漩涡”11及内卷化现象，提出村党组织领导权“法治化嵌入”村民自治制度，实现自治、法治、德治的“三治合一”12是破解自治异化与乡村转型失序的有效之策。以上相关研究对党建引领乡村治理给予了丰富的学理性回应，但对乡村微观治理生态全貌的系统性或横断面的研究不足。针对这一问题，本文从党建引领乡村振兴的全域出发，以第六届全国基层党建特别是农村基层党建创新典型案例为研究文本，通过对不同农村地区治理实践的异质研究、共性分析与经验提炼，探究党建引领乡村治理实践的总体样态及背后的主导逻辑。二、党建引领乡村治理的结构性整合：发展与治理相统一历史唯物主义认为，处在一定历史阶段上运动着、变化着且不断向前发展的社会生产力，既是解构旧的生产关系与社会结构的驱动力，又是新的经济社会秩序与结构得以合理生存且持续的物质前提。而治理作为现代生产力的要素之一，其首要和第一位的目标就是促使生产关系和社会结构实现自我调整和校正，以适应生产力的不断发展，并维持其有效运转的生命力。改革开放以来，伴随着传统计划经济向现代市场经济的跃升，乡村治理在整体上呈现出由高度整合转向高度分散的状态。从生产力发展的角度审视，在开放性的乡村治理场域，农民个体的解放极大推动了社会生产力的发展，但随之而来的是农村生产诸要素的离散化又成了生产力进一步发展的桎梏。与此同时，在专业化分工明确的行政体制下，治理要素以复制过去为主的组合方式囿于科层化治理体系的漩涡之中，而难以适应农村生产关系的深刻调整。从农村微观治理生态的全局谛视，农村发展这一我国最大的发展不充分背后，是急需改变零散与无序的治理样态与构建高质量发展格局的双重面向之间的结构性矛盾。故此，乡村治理从高度整合到高度分散再到高效整合成了乡村治理实践的客观趋势。特别是在乡村振兴战略的大背景下，如何推动本是一体两面的治理与发展的结构性重整，以此适应社会生产力与生产关系的深刻变革，需要一种稳定、灵活、高效的整合型治理机制，进而构建起与全面推进乡村振兴相匹配的新的乡村建设与发展秩序。从近几年党建引领乡村治理的地方实践观察，不少乡村以全面推进乡村振兴为目标指引，在构建新发展格局中逐渐形成了一种以有效统筹体制、空间、产业为重点的结构整合型治理样态。其一，大党委整合型治理。在党建引领乡村治理的实践创新中，以镇域空间统筹为特点，以一个或几个优质村为基点，辐射周边镇域村域，通过党建主体与治理主体的对接，组建联合体党委拓展乡村治理场域，进而实现区域内组织、资源、产业、市场的有效整合。例如，浙江省淳安县在原有行政区域下，通过党委联建的形式专门成立了两镇 25 个村的“千岛湖大下姜”联合体党委，并在其领导下组建公益性为主的联合体理事会，在统筹谋划、系统推进、督查交办等具体工作机制下，形成以党建促治理，以治理促发展的良好局面。其二，跨村联建整合型治理。如果说大党委整合型治理侧重于通过“县乡镇村”自上而下的党建梯级化整合来凝聚治理合力，那么，跨村联建更侧重于农村基层党组织通过横向式党建共创来实现区域扁平化治理。其治理的逻辑进路是以村、企业、单位（行政事业单位、人民团体等）作为横向互联的基本单元，通过党建牵引、组织共建打破传统组织架构下纵向管理所形成的就党建抓党建、就农村抓农村的垂直化路径依赖。例如，重庆市巴南区通过党建“三联”即村与村、村与企业、村与单位的组织联建，实现以强带弱、优势互补、抱团共进式发展。村村联是将界域相连、产业相近的村划分为不同的片区，选强一个领头雁作为片区党委负责人，选好一个领建村作为带动辐射村，选优一个特色产业或主导产业作为连结圆，以资源、产业、项目为连接点，通过有效整合片区内组织资源、人力资源、科技资源及土地资源等，推动乡村治理由单村治理向集群治理提升，实现以点带面、以强带弱，互利共赢的治理格局。村企联与村单位联主要是以契约化的方式建立党建联盟，通过打造党建共同体，打通社会资本、高端人才、扶持资金、经营管理等40要素向村庄的融入通道，在村企互促与结对共建中合力破解乡村建设与发展的难题。三、党建引领乡村治理的体系化建构：活力与秩序相统一马克思主义认为，人类的物质生产方式特别是居于社会体系（即社会是由生产力、生产关系和上层建筑构成的有机整体）主导地位的生产力发展水平，决定着社会秩序的生成与表现形式，是社会结构演进与变革的动因。同时，整个社会生活、政治生活和精神生活总是在一定的社会秩序体系中或正或反的作用于自身所处的物质生活的生产方式。也就是说，社会秩序的运行是以社会生产力为根基，同时，由社会权威、社会价值、社会规范等要素构成的社会体系的有效运行，是维系和促进社会生产方式健康发展的根本保障。新中国成立以来，从“正确处理人民内部矛盾”到“正确处理改革发展稳定的关系”再到“活力与秩序相统一”，中国共产党人继承并发展了马克思主义的社会秩序观。立足新时代着眼新实践，习近平总书记深刻阐明了“活力与秩序”这对社会治理的基本关系，指出“在现代化的历史进程中，处理好活力与秩序这对关系是一道世界性难题。中国式现代化应当而且能够实现活而不乱、活跃有序的动态平衡”13。就如何建设既充满活力又拥有良好秩序的现代乡村社会，习近平总书记提出：“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村社会既充满活力又和谐有序。”14 93-94习近平新时代中国特色社会主义思想所蕴含的社会秩序观，为我们推进社会治理体系和治理能力现代化提供了总体方法论。对近几年乡村治理的地方化实践进行研判发现，乡村治理形成了以全面落实党的领导为核心，以构建动态的、民主的、法治的、持续性的乡村治理体系为目标，逐渐形成一种“五级矩阵+五治结合”的融合型治理样态。其一，“五级矩阵”：实现乡村治理整体性推进。在党中央积极推动大抓基层的鲜明导向下，坚持以党建引领乡村治理，强化县乡村三级治理体系功能，成为基层治理实践的重要抓手。例如，贵州省龙里县“五建”联动治理模式，通过打造“县级指挥部乡镇作战室村级桥头堡网格前沿哨前线主力军”五大治理矩阵，织密治理体系，升级治理阵地，凝聚治理力量，有力推动乡村治理实现系统化、规范化、高效化。总结其成功经验，一是压实县级治理责任，构建乡村治理总网。成立县委县政府领导的乡村治理小组，强化组长责任制，完善县级领导班子成员包乡走村、县级领导联镇联村、县直部门结对帮扶、乡镇领导包村联户、村级干部入户走访等制度，以基层党组织建设为主线，贯穿“县级党委、乡镇党委、村级党组织、网格党小组、网格党员”五级治理主体，通过健全“目标导向问题挖掘督促整改复核销项”的全方位全链条监督机制，构建内部纵向责任压实、外部横向治理拓展的五级治理运转体系，实现党建引领乡村治理的整体性推进。二是推进乡镇扩权赋能，打牢乡村治理阵地。通过优化整合县乡公共服务与行政审批职责，依据各乡镇扩权赋能的实际情况，动态调整梳理形成“权责清单+赋能事项”，确保权力“放得下、接得住、用得好”，持续提高“一窗式办理”“一站式服务”质效；健全县乡综合行政执法协同配合机制，实现“镇呼县应、上下联动、齐抓共管”的治理局面。三是健全村级组织体系，夯实乡村治理基础。通过“总网套村网”闭环管理的方式，以提升村级党组织领导乡村振兴能力为抓手，以解决村党组织“软弱涣散”为重点，强化“村（社区）党组织党小组党员联系户”三级组织体系建设。四是完善网格管理机制，让乡村治理精细到户。推动所有乡镇按照组织建在网格、管理边界清晰、职责分工明确、任务规模适当、人员配置合理、乡域无缝覆盖的原则，科学划分网格，构建镇到村、村到组、组到人、人到户的四级党建网格。同时，积极推进“一网统合”与“双线结合”。“一网统合”即按照统一的网格事项准入制度与统一的编码管理，在多级网格合一的基础上，推进一网统管、统防、统办。“双线结合”指网格员要做好线下的调查走访，关注重点人群，收集民意诉求；线上要创建以网格为单位的微信群等沟通联系平台，保证与群众的信息畅通，真正做到“人在线上行，事在格中办”。五是建好“七支队伍”，打通乡村治理“神经末梢”。通过开展专题培训和强化日常管理等方法，建好镇干部、村书记、第一书记、驻村干部、无职党员、乡贤寨老、致富带头人41的动态治理体系，充分发挥其联系群众、帮助群众的能力素质，成为帮思想、帮开发、帮技术、帮服务、帮劳力的乡村治理前线主力军。其二，“五治结合”：实现治理技术横向式集成。从治理技术单一赋能到治理技术多元融合是社会治理现代化的重要表现。在实践层面，从自治德治法治相结合到政治自治德治法治智治相结合，是党建引领社会治理的实践创新。一是党建引领政治同向。实践证明，没有党的领导，没有成功的基层党组织建设，就没有成功的乡村建设。政治治理根源于政党治理，本质为人民治理，承载着文明治理。政治治理就是要将党的执政理念、发展理念贯穿于乡村建设、乡村发展与乡村治理的全过程，通过理念融合、过程融合与目标融合，实现中国特色社会主义条件下，党性与人民性、政治与经济、发展与治理的高度辩证统一。例如，贵州省龙里县，通过“一肩挑”和村“两委”交叉任职、党的领导与党建有关规定写入自治章程等村级制度建设，提升基层党组织的政治力、思想力、组织力、号召力，将创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念植入乡村治理，建设基层党组织的组织之“美”，带动促进乡村产业、村庄、环境、行为、生活、生态美美与共，建设活跃有序的乡村社会。二是党建引领自治同步、法治同行、德治同心。政治是自治的首要条件，自治是政治的实现方式，自治是法治德治的重要载体。法治的硬环境与德治的软衔接相结合是自治得以实效化、广泛化的基础环节。而在这一系列治理技术的运用中，全面的、系统的、整体的落实党的领导与创新基层党建方式，是推动治理技术与治理系统相互改造、相互融合、互促互进的根本保证和重要路径。例如，山东省莱西市以政治为统领，实施“党员中心户+微网格”制度，通过党建、治理、服务“三网融合”的方式打通群众参与乡村治理的渠道；通过选优“红管家”，整合综治、经管、安检、农技等岗位资源，推动“分散管理”走向“集成治理”，形成党建引领自治、法治、德治相结合的治理体系，实现治理在“网”内完善、矛盾在“线”上化解、服务在“格”中见效、秩序在“面”上稳定。三是党建引领智治同频。数字技术、网络技术、信息技术已成为重组社会要素资源、重塑社会治理结构、变革社会治理格局的关键力量。例如，江苏省维安市以二维码为载体，依托数字智慧平台系统端、手机端、电脑端的数据链路，将党委政府、人大政协、社会组织、专家学者、在外乡贤等议事主体同人民群众广泛联系在一起，并与村民自治组织、网格治理体系全面融合、无缝对接，构建党委领导的基层治理体系联合体。通过打造“党建引领 码上议”工程，引导广大群众以扫码的方式提问题、提建议、参与调研、参与协商，并成立实体议事工作室，在虚实交融中建立共同参与、包容平衡、有事好商量的动态治理回应机制。四、党建引领乡村治理的共同体打造：主导与主体相统一习近平总书记指出，“坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势”，“以最广大人民根本利益为坐标”，“在共建共治共享中推进社会治理现代化”。15 219-220这就指明了推进乡村治理体系和治理能力现代化需要从共同体的视角破题。在实践层面上，从乡村治理的结构性整合与体系化建构的行动逻辑看，推动逐步实现发展与治理相统一的治理结构合理化，活力与秩序相统一的治理方式、治理过程的科学化、民主化，其目的就是要建设好党建引领下的人人有责、人人尽责、人人享有的乡村治理共同体，形成广大人民群众共建共治乡村、共享发展成果的乡村治理新格局。其一，“共建”是治理共同体的物质根基。这里的共建不单单指共同建设“一核多元”的相关社会主体共同参与的治理架构，还要打造一种决定这种“共同体”治理架构合理且运行有效的，能够充分激发广大农民群众主动性、积极性的，共建乡村美好物质生活与精神生活的“党群发展共同体”。作为社会主义公有制经济在农村的重要体现，充分发挥新型农村集体经济的制度优势、组织优势，是实现“共建”的重要物质载体。例如：安徽省黄山市黄山区甘棠镇甘棠社区通过创新集体经济实现形式，科学配置人口股、土地股、资金股、绩效股、孝老爱亲股，以“五股丰登”提质壮大集体经济，推动乡村治理在共建、共享、共富中更加科学有序。其二，“共治”是治理共同体的关键支撑。传统管理与现代治理的区别之一，就在于管理解决42的是“你和我”的管理与被管理之间的关系，而治理解决的是作为一体的“我们”之间的关系，即在共同体身份认同的基础上，推动治理主体由“个别”转向“共同”，治理体系由“分散”转向“联动”，治理动力由“被动”转向“主动”。在建设乡村治理共同体的地方化实践中，以基层党组织建设为主导，以村级制度体系规范化为支撑，在推进乡村治理全过程民主化的实践中塑造村民的共同体参与意识，凝聚乡村社会发展合力是普遍且有效的做法。例如，山东省临沭县通过梳理村级事务特别是村级重大决策事项，明确村党组织、村委会等六大村级机构的议事决策主体、民主决策范围、职责边界、行使主体、运作程序、决议实施过程、监督主体等运行流程，以村治村权运行的清单化、流程化、制度化为突破口，加强和保障村民的参与权、决策权、知情权与监督权，既加强了党的领导，完善了“四议两公开”工作制度，又拓展了全体村民共同治理乡村的制度场域。其三，“共享”是治理共同体的行动目标。共建共治为共享提供前提条件和物质基础，而共享是共建共治成效的衡量标准，是建构治理共同体的出发点和落脚点。也就是说，在共建共治共享中推动治理效能转化为发展效能，让发展成果更多更公平惠及全体人民，进而逐步实现共享发展、共富发展，这是社会治理共同体的核心诉求和最终目标。党的十八大以来，在地方化实践中以党建为引领，以党群联合体为依托，在共建共治共享中开辟共同富裕之路成了基层治理的鲜明导向。例如，广西壮族自治区博白县的“党群致富联合体”治理模式，以建强党的组织体系为重要抓手，引导全县 28 个乡镇依据自身资源禀赋，推进基层党组织采取“党支部+村集体、合作社、商会、园区、企业、基地、产业、互联网+农户”的抱团发展模式，打造“党组织+”的“党群致富联合体”；推进懂技术善经营会管理的农村党员干部采取服务引领、技术指导、项目扶持、合股经营等方式与农户对接共建，建立“党员+”的“党群致富联合体”；统筹利用驻外流动党组织和流动党员、返乡致富能手、乡贤能人以及异地商会等方面的人才力量和资本，充分发挥其政策咨询、项目引进、教育管理等方面的优势，组建“人才+”的“党群致富联合体”，在组织联建、党员联动、人才联结中走好共建共治共享共同富裕之路。参 考 文 献1 习近平.决胜全面建设小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利在中国共产党第十九次全国 代 表 大 会 上 的 报 告N.人 民 日 报，2017-10-28（01）.2 中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议 N.人民日报，2021-11-17（01）.3 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告 N.人民日报，2022-10-26（01）.4 郑永君，吴春来.基层党建统合与乡村治理创新都江堰市“党引民治”实践案例分析 J.南京农业大学学报（社会科学版），2020（05）：72-82.5 王亚美，马华.“国家化”视角下政党整合乡村治理的建构理路与反思 J.山西大学学报（哲学社会科学版），2022（02）：41-46.6 陈秀红.整体性治理：党建引领基层治理的一个解释框架 J.学习与实践，2021（12）：93-102.7 孔凡义，阮和伟.动员、嵌入和整合：党组织引领基层社会治理的三种机制 J.学习与实践，2022（02）：83-91.8 于健慧.党建引领乡村治理：理论逻辑及实现路径J.西北师大学报（社会科学版），2022（01）：50-57.9 李楠.党建引领农村社会治理共同体建设：理论逻辑与实践启示 J.国家治理，2023（07）：73-80.10 陈亮，李元.去“去悬浮化”与有效治理：新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析J.探索，2018（06）：109-115.11 彭勃，吴金鹏.以空间治理破解基层党建“科层化漩涡”J.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2021（02）：134-142.12 季丽新.“三治合一”乡村治理体系下的“富人治村”现象分析 J.行政论坛，2020（01）：31-36.13 习近平.推进中国式现代化需要处理好若干重大关系 J.求是，2023（19）：6-7.14 习近平著作选读：第2卷 M.北京：人民出版社，2023.15习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要M.北京：学习出版社，2023.责任编辑郭丽娟43