助推型老年就业政策：理念、框架与实践逻辑--以日本为例.pdf

47第 10 卷 第 4 期 2023 年 7 月Vol.10 No.4 JUL.2023社会建设SOCIAL CONSTRUCTION助推型老年就业政策：理念、框架与实践逻辑以日本为例宋月萍 彭可余 吴昕阳摘要：人口老龄化已成为全球性难题，促进老年人就业是积极应对人口老龄化的一个重要组成部分，助推型政策显现出独特优势。助推理念下，通过政策设计和实施，在保留老年人选择自主性的同时，能够推动老年人做出更优的就业选择。日本已形成较为完整的助推型老年就业政策体系，并取得显著成效。日本助推型老年就业政策框架的形成主要包含三个步骤：选择体系设计、选择意愿塑造、选择的可执行，其构建了国家在场、社会成长的有效助推场景，最终实现老年人就业供给端与需求端平衡的助推成效。日本助推型政策的成功也对中国应对老龄化难题，促进老年人就业具有重要借鉴意义：首先应基于受众需求设计就业促进的政策框架，其次创造包容友好的老年人雇佣与就业环境、激活就业意愿与能力，最后调动市场、社会组织、社区、家庭多主体参与，保障老年人做出的最优选择能够实现，政策得到有效执行。关键词：人口老龄化；老年人就业；就业政策；助推理论一、引 言人口老龄化是一个全球性难题，在导致养老金等福利支出上升、社会保障税基减少的同时，还会带来劳动力人口萎缩和老化，为公共财政可持续性及经济长期增长带来较大冲击，需要各国政府制定有效的公共政策予以应对。a2002 年世界卫生组织正式提出“积极老龄化”理念，其基本含义是“提高老年人的生活质量，并创造健康、参与、保障（安全）的最佳机遇”，从减少老年人疾病、鼓励老年人社会参与、支持家庭和社区促进老年人照料三个方面，实现老年人和其他年龄群体的权益平衡与社会均衡发展。b其 基金项目：中国人民大学亚洲研究中心项目“积极老龄化视角下中日老年人口劳动参与的比较研究”（2020030302）；国家社 科基金重点项目“积极应对人口老龄化视域下低龄老年人就业问题研究”（21ARK004）。作者简介：宋月萍，中国人民大学人口与发展研究中心教授、博士生导师，主要研究方向为劳动力市场、社会政策；彭可余，中国人民大学社会与人口学院博士研究生，主要研究方向为人口老龄化与社会治理；吴昕阳，中国人民大学社会与人口学院硕士研究生，主要研究方向为社会政策。（北京，100872）a 李朋波、白奔、张超：国内老年人力资源开发的研究述评与展望，中国人力资源开发，2016（8）。b 邬沧萍、彭青云：重新诠释“积极老龄化”的科学内涵，中国社会工作，2018（17）。论文48社会建设 2023 年 第 4 期中，为形成“老有所为”的老年人社会参与格局，帮助有劳动能力和劳动意愿的老年人继续留在劳动力市 场，既在微观意义上有助于老年人身心健康和自我保障能力的提升，又在宏观意义上关系到经济社会的可持续发展能力与社会保障制度的可持续性。因而促进劳动力持续就业的年龄管理战略成为各国政府应对人口老龄化的重要方式，也成为实现积极老龄化的重要一环。a在老龄化程度加深加快的人口新发展格局下，中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见明确提到实施积极应对人口老龄化的国家战略，并强调要将老年人作为家庭、社区与国家社会经济发展的重要资源。如何将这一老龄社会治理的新理念有效融入我国人口老龄化的国家战略，融入经济社会发展的全过程，已成为新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要面向。近年来，我国老年人口中低龄老年人口占比高且受教育程度明显提升，相当一部分老年人仍具有工作意愿和能力b，而目前以“延迟退休”为主要内容和思路的老年就业政策体系仍停留在“解绑”思维，还未转向“赋能”，与积极应对人口老龄化战略内涵相匹配的老年就业政策，应更侧重激发我国老年人就业意愿、增进老年人的就业能力。老年人就业不仅是人力资源开发问题，更是保障老年群体发展权益的“积极老龄化”的有机组成部分。因而，摆脱仅将老年劳动者作为人力资源的工具性研究取向与政策思维，从老年人需求出发、实现老年就业政策的供需适配显得尤为重要。各国都基于本国经济社会发展国情，制定、优化老年人劳动参与的政策框架。自 20 世纪 70 年代起，日本老龄化水平便位于世界前列，基于自 20 世纪 50 年代开始逐步出台与调整的老年劳动就业政策，日本在促进老年人劳动就业与社会参与上成效卓著，积累了大量制度建设与政策实践的丰富经验c，有效缓解了老龄化难题。基于此，本文初步建立了一个基于助推理论的老年就业政策分析框架，从助推实现的三个步骤，探究日本老年就业政策内涵及特征，旨在对日本老年就业“助推型”政策及其机制展开梳理，并回应中国的老年就业难题，帮助我们更好理解未来老年人就业格局的实现路径。二、“助推”理念与老年人就业问题：从经济理性到社会人假设日本老年人就业参与意愿和能力的提升，部分归功于以助推为理念的老年就业政策。“助推”d是基于a 柳清瑞、孙宇：人口老龄化、老年就业与年龄管理欧盟国家的经验与启示，经济体制改革，2018（1）；Li,Dan.Study on the Strategy of Young Retirees Human Resource Development.Proceedings of the 2013 International Academic Workshop on Social Science,2013,p.182-185.b 据第七次人口普查数据，我国60岁及以上老年人口就业的约有0.57亿人，仅占60岁及以上老年人口总数的21.57%，我国60岁及以上人口占全国人口总数的18.9%，60岁到69岁的低龄老年人口占到60岁及以上老年人口的半数以上，在60周岁及以上老年人口中，拥有高中及以上文化程度的人口比重为13.90%，较2010年提高了4.98个百分点；国家统计局：中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报，https:/ 日。c 2021年版老龄社会白皮书：70至74岁老年人就业率超30%，日本网，https:/ 诺贝尔经济学奖获得者理查德 H 泰勒和卡斯 R 桑斯坦首次提出助推（Nudge）这一学术概念，即在自由选择体系中的任何一方都不采用强制的方式，而是以一种预言的方式去改变人们的选择或者改变他们的经济动机及行为，使副作用降到最小。换句话说，助推是一种不用强制手段，却能保证被推者同时收获最大利益和自由选择权的方式。49社会建设 2023 年 第 4 期社会人假设的政府干预模式和公共治理路径的新形态。a在传统的政策科学与公共行政研究中，既有理论对政府角色存在两种观点，家长主义（paternalism）和自由主义（liberalism）。前者认为政府可以在善的动机下，对市场、社会和个人的决策行为展开干预，甚至行使权力代替主体作出决策，个人不具备完全的选择自由。自由主义者则坚持政府以外其他主体的选择自由是不可剥夺的，政府的干预权力应受到限制。而助推理论的提出者泰勒和桑斯坦秉持“自由家长主义”的观点，认为由于信息、环境、认知能力和自我控制等因素的限制，个人在日常决策领域经常表现出“有限理性”特征，而非传统经济学秉持的基于信息充分的“完全理性”假设，往往做出与其自身福利不相符的低效决策，又称“行为的市场失灵”（behavioral market failures）b，例如个体可能更有动机选择食用口味更佳但不健康的食物。因此，不同于完 全的家长主义或自由主义，对于其他行为主体存在的认知偏差，助推型政府通过“设计”减少人们在生活中的低效决策行为，引导个体做出他们自身认同的理性选择。c助推的重点在于通过影响政策客体的选择行为而发挥作用d，基于政策框架的“设计”来帮助公众做出更加有助于克服其行为缺陷的选择，将“捍卫自由选择权”作为基本遵循，从“环境营造”和对个体“决策能力赋权”的角度来实施干预，从而达到克服行为化市场失灵和增进公共利益的目的。由于这种基于有限理性、有限自我控制力以及有限利己主义假设e的政府干预模式更贴近现实的个体行为特点，并且极大地转变和拓展了政府干预的思路与方式将对主体行为的关注转移至选择框架的设计，“助推”甚至被视为与强制（coercion）和诱导（inducement）并存的第三种现代国家的政府管理模式f，由此产生了基于助推理念的政策工具类型。助推型政策既不主张命令型政策工具的强制色彩，也不是脱离个体选择动机且具有高昂经济成本的激励型政策工具，而是将政策受众的“个体失灵”考虑在内，基于个体的决策动机与特征，帮助其做出理性决策，提高理性决策能力，对进一步改善公共政策的实施效果提供了 启示。助推适用于当人们面临多样选择、但难以理性分析其优劣的情况，它强调个人选择的局限与社会助推的必要。g因此，选择是否多样、做决策时是否天然理性、决策后是否需要外界环境帮助落地，是我们评价公共政策能否适用于助推理论的标准。在老年就业问题上，达到退休年龄的老年人具备多样化的选择空间继续就业、再自主择业或退出劳动市场，但老年人面临的客观激励不足，主观认知亦不明确，就业约束与瓶颈较多，导致其难以独立做出理性决策。在达到退休年龄后，部分老年人会选择继续工作,这是基于家庭储蓄需要、自我保障、自我实现等多重因素的结果。但是，大量老年人受到传统退休观念与“隔代照料”社会规范等影响，在即使具备就业能力和意愿的情况下，也更倾向于退出劳动力市场。并且，与青a 理查德 H 泰勒、卡斯 R 桑斯坦：助推我们如何做出最佳选择，刘宁译，北京：中信出版社，2009；李德国、蔡晶晶：基于助推理论的公共服务质量改进一个研究框架，江苏行政学院学报，2016（5）。b Alemanno,Alberto,and Alessandro Spina.Nudging Legally:On the Checks and Balances of Behavioural Regulation.International Journal of Constitutional Law,2014,12(2):429-456.c Chater,Nick,et al.Mind,Rationality,and Cognition:An Interdisciplinary Debate.Psychonomic Bulletin&Review,2018,25(2):793-826;Rebonato,Riccardo.Modern Pricing of Interest-Rate Derivatives:The LIBOR Market Model and Beyond.Princeton University Press,2002.df 孙志建：迈向助推型政府监管：机理、争论及启示，甘肃行政学院学报，2018（4）。e 理查德泰勒：“错误”的行为：行为经济学关于世界的思考，从个人到商业和社会，王晋译，北京：中信出版集团，2016。g 理查德 H 泰勒、卡斯 R 桑斯坦：助推我们如何做出最佳选择，刘宁译，北京：中信出版社，2009。50社会建设 2023 年 第 4 期壮年群体相比，老年人在就业市场中面临更多阻碍因素，如年龄歧视、劳动权益保障不足、就业政策体系单一、激励性政策缺乏等，老年友好型社会环境与氛围的缺失，也导致劳动者难以做出延长就业或返回劳动力市场的选择。但在事实上，退休将导致老年人失去常规的生活结构，影响原有的社会关系，从他人导向转向自我导向的生活，身体、精神和工作技能存在下降的风险。a而促进老年人的持续就业，有利于维护其社会网络关系和社会参与水平，提升自我储蓄能力，进而对整体生活满意度产生积极影响。因此相较于青壮年群体，老年人在就业上的理性决策受到了更大约束，自我发展能力较弱。因而，政府如何理解老年人这一政策受众的真实需求，有效设计就业促进政策的信息框架，帮助老年人克服有限理性的弊端，通过社会参与实现自身价值的提升和创造，是新时期老年就业促进政策的重要维度。那么，日本社会具有何种利于老年人继续参与劳动的环境？日本政府如何有效调动国家、社会与家庭多方主体，统筹就业、医疗、教育等多个领域，克服老年人的有限理性弊端，形成积极的老龄化社会格局？本文将对日本老年就业“助推型”政策及其机制展开梳理，以更好理解老年人就业格局的实现路径。三、日本老年就业政策的实践逻辑：国家在场、社会成长的助推早在第二次世界大战结束后，日本政府就开始了对退休年龄、养老金支付等社会保障制度的改革。20世纪 50 年代中期，日本国民经济水平提高，但日本国内劳动力人口与劳动年龄人口的比率逐渐减少。同时，在战后的社会经济恢复发展时期，日本社保资金支出仍保持快速增长，高于国民经济的增长速度。随着国民养老金缴纳人数不断减少，政府财政支出压力进一步增大、社会保障制度的可持续性降低。由此，日本政府开始提高退休年龄、调整养老金支付制度。20 世纪 70 年代的福利国家危机，直接催生了日本及其他西方发达国家对社会保障制度的大幅收缩与调整，在这一阶段，日本人口结构发生了“一增二减”的重要转变。1970 年 65 岁以上老年人口比例突破 7%，开始进入老龄化社会，2020 年老年赡养比达到 1.89b；同时日本总和生育率不断下滑，019 岁人口数量在 20 世纪 80 年代末开始便处于减少态势，劳动年龄人口数也在逐渐萎缩c，为日本社会养老带来巨大冲击。20 世纪 70 年代，日本开始采取以促进老年就业为核心的劳动力持续就业战略，开展一系列积极老龄化政策，应对人口老龄化难题。历经半个多世纪不断发展的政策实践，日本以提升就业能力和意愿为基本面向的老年人就业政策取得了明显效果。2021 年日本内阁府调查数据显示，日本老年人保持高就业意愿和就业能力，60 岁以上现从事有收入工作的人中，约四成表示想继续工作；65 岁以上的创业者比例上升，从持续就业时间不满 5 年的创业者的年龄构成变化来看，65 岁以上的创业者的比例在 2007 年是 8.4%，2017 年上升到 11.6%。d日本老年人就业意愿和能力的提升，很大程度得益于助推型老年就业政策的有效制定与实施。基于助推理论，本文a Spencer,Anne.Aging Through Occupation.Asian Journal of Occupational Therapy,2001,1(1):15-21.b 国立社会保障人口問題研究所：日本将来推計人口（平成29年），https:/www.ipss.go.jp/pp-zenkoku/j/zenkoku2017/pp29_ReportALL.pdf，2017年7月31日。c 丁英顺、赵明：人口老龄化背景下日本延迟退休政策探析，日本研究，2021（4）。d 日本内阁府网站：令和3年版高齢社会白書（全体版），https:/www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/html/zenbun/s1_2_1.html，2021年6月。51社会建设 2023 年 第 4 期提出“设计塑造执行”的理论分析框架（如图 1 所示），并从三个步骤和各阶段的国家社会角色，分析日本促进老年就业政策的实践逻辑。图 1“设计塑造执行”的理论分析框架（一）选择体系设计：国家制度供给受众需求导向的老年就业促进政策助推型政策设计选择体系的关键，一是提供最佳的默认选项；二是为可预见的错误提供人性化设计；三是让复杂的选择体系变得简单。a日本政府作为国家力量的代表，通过养老金改革和退休年龄改革措施的出台与调整，为日本老年人是否再就业的选择提供了最佳的默认选项。养老金改革方面，因二战后国民经济损耗、生产活动停滞和人口结构变化，以及石油危机导致通货膨胀严重等因素，养老金现收现付制存在收支失衡问题，日本政府不得不重新调整既有的社会保障制度。一方面在养老金结构上，推进养老金体系从分立型到各类型统合的多层次、多支柱转变，先后设立国民基础养老金，个人型定额供款养老金计划（Individual-Type Defined Contribution,iDeCo）和日本个人储蓄账户计划（Nippon Individual Savings Account,NISA），合并厚生养老金和共济养老金b，形成现行的由国民年金、厚生年金和各种自愿基础上的企业养老金三个部分组成的养老金制度c；另一方面，通过对保费率、替代率、制度赡养率等养老金参数的渐进式调整，间接激励人们延迟退休的意愿（如表 1 所示）。具体来说，20 世纪 50 年代中 期，日本相当多的企业开始引入退休制，在此背景下，1954 年日本政府对厚生年金保险法进行了修订d，这是日本公共年金制度历史上的重大转折之一，此次修订将养老金开始支付年龄由 55 岁提高到 60 岁，主要目的是为了适应当时日本战后平均寿命延长，以及与其他国家相比，日本养老金支付开始年龄明显偏低的现实。e尽管日本商业联合会及工会在当时提出反对意见，指出这一修订增加了企业保险费负担压力、忽略了保险金和退休制度的关联等问题，但这为后续养老金开始支付年龄以及退休年龄的持续推后提供了信号。之后，相继在 1994 年和 2000 年，厚生年金保险法进一步修订，养老金支付开始年龄的定额部分和报酬比例部分都从 60 岁逐步提高到 65 岁。f1961 年，日本正式实施国民年金法，并于 2004 年进行a 理查德 H 泰勒、卡斯 R 桑斯坦：助推我们如何做出最佳选择，刘宁译，北京：中信出版社，2009。b 丁英顺、赵明：人口老龄化背景下日本延迟退休政策探析，日本研究，2021（4）。c Matsuda,Shinya.Employment Policies for the Aged as an Infrastructure of the Active Aged Society in Japan.Asian Pacific Journal of Disease Management,2008,2(2):39-45.d 金綱孝：未来投資会議，70歳就業機会確保，高年齢者雇用安定法，総合福祉研究，2020（24）。e 宮地克典：日本高齢者生活保障起源1954年厚生年金保険法改正寄，経済学雑誌，2015（4）。f 宮地克典：日本高齢者生活保障起源1954年厚生年金保険法改正寄，経済学雑誌，2015（4）。52社会建设 2023 年 第 4 期了修订，国民年金法修正法案目的在于配合高龄者雇佣安定法对退休年龄的推迟，计划到 2025 年将养老金的领取年限延长至 65 岁。a同时，日本还通过一系列对养老金支付参数的调整，激励老年人就业。例如设置“弹性领取养老金”制度，以 65 岁为分界点，若在 6064 岁期间退休，则每年领取的养老金减 少 6%，若在 65 岁以后退休，则养老金会有 8.4%的增幅。b表 1 日本养老金支付和退休年龄改革脉络养老金改革退休年龄改革年份重要改革事项改革主要内容年份重要改革事项改革主要内容1954厚生年金保险法修订养老金开始支付年龄由55岁提高到60岁1963老年福利法修订退休年龄可根据老年工作者个人意愿从5055岁延长至 60岁1970中老年人就业促进法出台首次明确退休年龄为60岁1986中老年人就业促进法更名为高龄者雇佣安定法企业有义务尽量雇佣劳动者至60岁1994高龄者雇佣安定法修订60岁 退 休 制 度 被 作 为 强 制标准1961国民年金法实施20岁以上60岁以下全体国民，必须参加国民年金保险1994、2000厚生年金保险法修订养老金开始支付年龄从60岁逐步提高到65岁2004高龄者雇佣安定法修订企 业 有 为60岁 至65岁 老 人提供继续就业机会的“努力义务”2012高龄者雇佣安定法修订企业有为60岁至65岁老人提供继续就业机会的“义务”2004国民年金法修订计划到2025年将养老金的领取年限延长至65岁2020高龄者雇佣安定法修订退休年龄从65岁提高到70岁日本政府对退休年龄的改革是与养老金制度紧密挂钩的，以养老金开始支付年龄的上调为先导，退休年龄随之调整。1963 年，日本政府修订了老年福利法，明确指出应为有意愿并且有能力的老年人提供就业机会以及参与社会活动的机会，并且退休年龄可以根据老年工作者个人意愿适当推后，从 5055 岁延长至 60 岁。20 世纪 70 年代，日本正式进入老龄化社会，在此背景下，日本政府开始实施积极的老年人雇佣政策，大致可分为三个阶段。第一阶段主要政策目标是实现 60 岁退休制。1970 年，日本政府制定了中老年人就业促进法，首次明确退休年龄为 60 岁，以推迟退休年龄作为促进老年人就业的重要制度调整方向。1986 年，中老年人就业促进法更名为高龄者雇佣安定法，并在修订后的法律中指出企业有义务尽量雇佣劳动者至 60 岁。1994 年，高龄者雇佣安定法修订，60 岁退休制在法律上被义务化，并于 1998年开始实施。第二阶段主要政策目标是实现到 65 岁的继续雇佣。进入 21 世纪后，高龄者雇佣安定法历经多次修订，退休年龄逐步推迟至 65 岁。其中，2004 年和 2012 年对高龄者雇佣安定法的修订与厚a 李崙硕：高齢者雇用政策日韓比較，京都：書房，2013，第44-45页。b 郭爱妹、石盈：延迟退休与中高龄就业：国际经验与中国路径，江海学刊，2016（5）。53社会建设 2023 年 第 4 期生年金保险法在 1994 年和 2000 年的修订是相对应的，目的在于通过推迟退休年龄，弥补退休年龄与养老金开始支付年龄之间的“空窗期”。a第三阶段主要政策目标是实现 65 岁以上的继续雇佣，高龄者雇佣安定法在 2020 年进行了最近一次修订，于 2021 年 4 月开始正式实施。最新修订的高龄者雇佣安定法将劳动者退休年龄从 65 岁提高到 70 岁，但此条规定并不强制执行，劳动者在 65 岁时可以选择退休或继续工作至 70 岁，企业也并未被强制要求为 65 岁以上的劳动者提供岗位，尽管不具备强制性，但仍显示出日本政府在为真正推行 70 岁退休制度做准备。可以看出，自 20 世纪 50 年代开始，为缓解日益凸显的劳动力短缺与老龄化问题，日本政府开始了长达半个多世纪的渐进式老年就业政策改革，通过不断制定和修改与老年人就业相关的政策与法律法规，逐步提高养老金支付年龄与退休年龄，提供养老金多元的支付方式并将其与退休年龄挂钩，为用人单位和在职老年人都提供了积极的劳动激励。同时，日本老年就业政策内容并非强制延迟退休，而是保障老年人能够较为自由灵活地选择退休时间的自主性，保证符合年龄的老年群体能够在工作的同时领取养老金，制度设计更加人性化、贴合老年群体多元的就业需求；并支持全体老年人自主选择退休后的工作种类与方式，鼓励不愿留在原工作岗位或自由职业的老年人自主创业、就业。在这一制度框架下，无论是在原有单位延迟退休，还是自主再择业，继续留在劳动力市场都成为老年人的最佳选择，强激励、非强制与温和调整的老年就业友好的制度，为日本老年人的利益最大化选择奠定了基础。（二）选择意愿塑造：国家保障，社会进场老年友好型就业氛围的营造老年人具备充分的就业意愿是老年人就业率提升的基础，也是老年就业政策得以长期持续的关键，就业意愿在一定程度上受到组织文化影响，“保值哲学”观点（认为劳动者创造的价值和绩效随年龄增长而保持不变）及其相应的人力资源投资、开发、维持和使用战略更有利于创造一个年龄友好型的组织氛围，从而对老年劳动者的工作绩效和动机产生正面影响。b日本重视在整个生命过程中尽可能长时间地保持生产力，男性尤甚，即使在年长的工人中，工作也被赋予了象征性的高价值。除长期以来的民族精神影响，日本政府制定的就业政策和相关措施也助力了老年友好型就业氛围的营造，企业、社会组织等第三方力量的进场，也为老年人就业提供了宽容的环境。首先，如前文所述，日本老年人退休年龄调整政策并非强制规定延迟退休，而是为老年人自由选择提供了制度空间，对退休年龄和养老金开始支付年龄的推后调整均经历了较长时段，逐步推后年龄也有助于提升民众的接受度，进而提升老年人就业意愿。其次，在对退休年龄门槛等规定的基础上，日本政府也出台了一系列法律法规，保障老年人就业权益，提升老年劳动力安全感（如表2所示）。安全感是老年人就业意愿不可或缺的重要因素。c高龄者雇佣安定法全面促进劳动政策、稳定工人就业和改善职业生活法修正案、就业保险法修正案和工业事故赔偿保险法修正案、关于改进非全日制和固定期限工人就业管理等的方法等相关法律政策中，指出劳资双方进行充分的讨论是必要的，企业必须公示职业中期就业率，同时日本政府也为雇佣老年人的企业提供补 a 宮地克典：日本高齢者生活保障起源1954年厚生年金保険法改正寄，経済学雑誌，2015（4）。b 郭厦：年龄与工作动机研究进展，经济学动态，2022（4）。c 洪郑洁：基于probit模型老年人再就业意愿影响因素分析，热带农业工程，2021（4）。54社会建设 2023 年 第 4 期贴，进一步保障了在岗老年人劳动权益。表 2 日本老年劳动保障与就业激励政策政策目标政策演进保障老年人劳动权益高龄者雇佣安定法全面促进劳动政策、稳定工人就业和改善职业生活法修正案就业保险法修正案工业事故赔偿保险法修正案关于改进非全日制和固定期限工人就业管理等的办法提供多元就业方式的劳动激励20世纪90年代“高龄继续雇佣补贴金”制度2021年“高年龄者雇佣关系补助金制度的概要”开展雇佣老年人优秀企业评选新事业创业法构建老龄友好的就业氛围1995年老龄社会对策基本法1996年老龄社会对策大纲2001年老龄社会对策大纲第一修订案2012年老龄社会对策大纲第二修订案2018年老龄社会对策大纲第三修订案再次，日本政府进一步以老年劳动者为支援对象提供财政激励，拉动企业这一利益相关主体，鼓励老年人再次进入劳动力市场。日本政府先后设立多种奖励金、补助金。日本于 20 世纪 90 年代建立“高龄继续雇佣补贴金制度”，对采取延迟退休和继续雇佣的企业给予一定金额的补贴。a具体实施方法为，针对参加年金保险的 60 岁以上、65 岁以下的劳动者，当劳动者再就业领取的工资未达到原工资水平的 75%时，“高龄继续雇佣补贴金”则补贴原工资的 15%。内阁府公布的令和 3 年版（2021 年）高龄社会白皮书中列出了“高年龄者雇佣关系补助金制度的概要”，包括试雇用补助金、特定求职者雇佣开发补助金（特定就业困难者路线）、特定求职者雇佣开发补助金（终身现役路线）、65 岁超雇佣推进补助金b，并开展雇佣老年人优秀企业评选，部分当选的用人单位可得到 300 万日元的资助。上述措施都在一定程度上缓解了企业继续雇佣的压力，鼓励企业延迟员工退休年龄，聘用老年劳动者。c此外，为鼓励退休后或自由职业的老年人自主创业，日本出台新事业创业法，降低老年人创业启动金，建立针对老年人的融资制度，给予老年人贷款优惠政策，为老年人创业提供资金援助和业务咨询等帮助。最后，日本政府先后制定鼓励老年人社会参与、消除社会中年龄歧视的相关规划纲要，并发展老年就业促进的公共服务机构与社会组织，对形成“老有所为”的社会观念，构建老年就业友好包容的社会氛围具有重要作用。1995 年制定老龄社会对策基本法，1996 年通过老龄社会对策大纲，2001 年第一次修订老龄社会对策大纲，呼吁全社会改变对老年人的看法，支持“团块世代”继续参与社会活动。2012 年老龄社会对策大纲进行第二次修改，出台系列鼓励老年人就业举措。2018 年第三次修改老龄社会对策a 岡眞人：日本高齢者雇用現状課題，関東学院大学経済学会研究論集，2009（238）。b 令和3年版高齢社会白書（概要版），日本内阁府网站，https:/www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/html/gaiyou/s1_2.html，2021年6月。c 胡澎：日本老年雇佣制度的经验与启示，人民论坛，2020（9）。55社会建设 2023 年 第 4 期大纲，构筑“生涯现役社会”，以期构建一个老年人就业友好的社会。a银发人力资源中心、公共职业安定所等社会组织和公共服务机构的发展，也通过组织各种活动提升了老年群体的社会参与度，鼓励老年人积极融入社会，为老年人就业创造了宽容的社会环境。在这一过程中，日本政府改变了国家作为说服者，单向制定、出台与宣传政策的立场b，而是从老年人的需求出发，通过劳动权益保障、财政激励、制度变迁、社会环境创设等措施，调动老龄就业促进的有关社会主体，营造富有安全感、自由空间、包容的就业环境，促使老年人具有持续的就业意愿。当一个事物成为社会的应然之义，人们会选择跟随它，群体观点得到彻底内化，并存在代际传递效应，在信息的互相传递与沟通中，同侪压力与社会规范的作用使选择体系的设计变成默认项，具有持续性的选择意愿将得以塑造。c在老年友好型的群体环境影响下，越来越多老年人加入就业阵营，政策受众群体逐渐扩大，老年就业政策得以持续。（三）选择的可执行：国家、市场、社会与家庭通力合作老年就业能力培育使老年人具备必要的就业能力是促进就业的实质基础，此处的就业能力，不仅指与生产效率相关的人力资本，还包括老年人获取就业信息、寻求就业机遇的外部条件。无论是选择延迟退休还是自主就业，由于年龄增长，职业技能、知识结构、身体状况d等影响就业能力的自身条件发生变化，老年人对工作制度与安排的要求也发生改变。在通过塑造受众需求为导向的就业友好型制度基础和社会氛围提高了老年人就业意愿的基础上，如何培育老年人就业能力、提供就业机会与平台、确保就业选择落地，是助推得以成功的关键，也是老年就业问题的难点。为解决这一难题，日本形成了以国家为框架的从中央到地方的老年就业促进政策网络，它覆盖了国家、市场、社会和家庭等公私领域。首先，日本政府与高等教育机构、社区、社会组织合作，开展老年劳动者职业技能培训，建立终身教育体系，促进了老年人就业能力的提升。日本的产业结构调整与技术创新，对劳动力的职业技能和知识产生了更高需求，尤其是老年劳动者，存在因职业技能落后而被劳动力市场排斥的风险。日本企业在终身雇佣制度下为劳动力的技能培训和教育做出了巨大贡献，但 20 世纪 90 年代后，日本劳动力市场发生变化，非正规劳动力大量增加，终身雇佣减少。企业不能确定他们对就业者的培训投资能获得足够的回报，就业者也无法确定企业提供的培训在他们换工作时是否有用，内部培训难以满足企业和劳动力双方的需求。由 此，日本政府利用高中和大学等高等教育机构资源，建立基于网络远程教育的终身教育计划，并已在部分大学实施。但终身教育计划无法满足全部劳动者，尤其是学历较低的劳动者的需求，建立以社区为基础的终身教育体系成为日本提升劳动者技能的重点方向，并为老年劳动者的技能培训和终身学习提供经济援助，如日本政府在 1998 年推出“教育和培训福利”，支付部分培训费用以帮助全职员工参加指定课程。e日本a 高齢社会対策大綱，日本内阁府网站，https:/www8.cao.go.jp/kourei/measure/taikou/index.html，2018年2月。b 张书维、王宇、周蕾：行为公共政策视角下的助推与助力：殊途同归，中国公共政策评论，2018（2）。c 理查德 H 泰勒、卡斯 R 桑斯坦：助推我们如何做出最佳选择，刘宁译，北京：中信出版社，2009。d Seike,A.,and A.Yamada.Economics of the Elderly Working(Korei-sya syugyo no keizai-gaku).Tokyo:Nihon Keizai Shinbun-sya,2004.e Matsuda,Shinya.Employment Policies for the Aged as an Infrastructure of the Active Aged Society in Japan.Asian Pacific Journal of Disease Management,2008,2(2):39-45.56社会建设 2023 年 第 4 期政府也和社会组织开展合作，例如日本厚生劳动省通过劳动局，为银发人力资源中心提供运营补贴和支持，部分银发人力资源中心也会与当地政府部门合作，接受政府业务采购订单。其次，工作地点安排也对老年劳动者就业能力产生重要影响，日本年轻劳动者与低龄老年劳动者通常需乘坐较长时间拥挤的火车和公共汽车到达工作地点，而对于高龄老年劳动者，长时间和长距离的通勤成为就业的一大阻碍。针对这一问题，日本政府先后借助社会组织和企业力量，在社区中为老年劳动者提供岗位，并对企业工作场所进行适老化改造。20 世纪 70 年代中期，日本政府首次推出银发人力资源中心计划，为老年劳动者提供与当地社区日常生活密切相关的工作，缓解老年劳动者长距离通勤不便的问题。但随着高龄者雇佣安定法的修订，老年劳动者雇佣方式发生变化，劳动力市场与老年劳动者的需求也相应变化，更多雇佣老年劳动者的企业对工作场所进行适老化改造，或为老年劳动者设置弹性工作时间，以适应老年劳动者需要。再次，老年人身体健康也是保持就业能力的重要因素，平均寿命的延长为老年人延长工作年限提供了基础，但与年轻劳动者相比，老年劳动者面临更多健康风险，日本政府对老年人医疗、照护相关政策进行完善，与医疗机构、照护机构、社区协同合作，促进老年人护理预防、健康保健和医疗资源的就近获取，为老年人就业提供健康保障。2000 年，日本政府制定护理保险制度，并开展“护理预防及生活支援事业”，强调应重视预防，防止老年人陷入护理状态，2006 年修正后的护理保险制度则进一步重视“护理预防系统”。a 2006 年日本实施医疗改革，并于 2008 年 4 月引入代谢综合征疾病管理计划。2020 年 3月，日本制定确保高年龄劳动者安全和健康的指南，促进针对老年劳动者的安全卫生政策。b同时，日本建立了医疗、长期照护、社区养老服务协同合作的运行体制，按照需要医疗和照护服务的老年人本人意愿，在他们习惯居住的社区提供医护一体化服务，并促进与居家服务相关的医疗和照护机构的合作，重视老年人尤其是低龄老年人的健康保健意识和护理预防事业，为不同健康状况的老年人提供康养、教育、再就业和社会参与等有益身心健康的服务项目。c最后，在帮助老年人克服因身体机能下降导致的就业劣势的基础上，日本社会组织和公共服务机构为老年就业政策的具体执行提供了平台与扳手，以银发人力资源中心、东京工作中心和公共职业安定所为代表，向具有就业意愿的老年群体提供了大量工作机会和工作支持。1975 年，东京成立了以“自主、自立、合作、互助”为理念的“老年人事业团体”，专门针对老年人设立，主要通过其他雇佣方式使老年人工作，促进老年人实现生存价值。1980 年，根据日本第四次就业措施计划，日本地方政府提供国库援助，为老年人提供任意就业机会，并将“老年人事业团体”更名为“银发人力资源中心”（Silver Human Resources Center）。1986 年高龄者雇佣安定法规定设立专门的老年人职业中介机构，银发人力资源中心在法律上得到认可，日本各地设立的银发人力资源中心出现了跳跃式的增长。1996 年，日本政府要求各都道府县将银发人力资源中心认定为“银发人力资源中心联盟”的活动基地，由都道府县知事指定的社团法人独立运营。银发人力资源中心是以社会功能为中心，同时兼有经济功能的地a 久山 ：介護予防介護予防課題，鳥取短期大学研究紀要，2006（53）。b 丁英顺：日本促进高龄劳动者就业的经验启示，人民论坛，2021（17）。c 任雅婷、刘乐平、师津：日本医疗照护合作：运行机制、模式特点及启示，天津行政学院学报，2021（4）。57社会建设 2023 年 第 4 期区社会组织，其目的不是作为国家政策的执行装置，而是作为由市民组成的自治合作组织a，通过承包或委托合同，从当地的家庭、企业、公共团体等接受工作订单，在已成为中心注册会员的老年人中选择合适的人选完成工作，中心需对工作进度和质量承担相应责任。2016 年以前，中心主要提供补助性和临时性的工作，工作大多与社区生活密切相关，包括清扫公寓、照看幼儿等，工作日和时间上有限制。随着高龄者雇佣安定法的修改，中心从 2016 年 4 月开始向所在的都道府县申报，在知事指定的情况下，每周可以 40小时为上限进