社区矫正全面试行发展态势、存在问题与对策.doc

社区矫正全面试行发展态势、存在问题与对策
　东双沟镇师法所 李德才

　一、社区矫正全面试行发展态势
社区矫正是将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。 “要实施宽严相济的刑事司法政策，积极推行社区矫正”，这是党的十六届六中全会确定的司法改革方针，社区矫正工作正是以“三个代表”重要思想、实践科学发展观和依法治国方略为指导，以探索建设中国特色的社会主义刑罚执行制度、合理配置行刑资源、提高罪犯教育改造质量、促进社会治安秩序良性循环为目的，按照科学发展观的要求，解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新，充分利用社会力量和社会资源，加大对非监禁刑罪犯的监督管理和教育矫正力度，提高教育改造质量，预防和减少重新违法犯罪，以实现社会治安环境的良好发展，促进刑罚体制改革的步伐。
（一）社区矫正是刑罚执行活动，是与监禁矫正的有效互补
社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动，与监禁矫正形成我国刑罚执法的有效互补。
1、从社区矫正性质来看。一是刑事执法活动，其矫正对象是被法院判决或裁定有罪—罪犯，与社区其他工作有着本质不同，对矫正对象是有惩罚和改造的功能不能否认；二是对待特定的罪犯的刑事执法活动，运用范围是仅限管制、缓刑、剥夺政治权利、假释、暂缓监外执行五种。三是在社区中开展的刑事执法活动。除了惩罚和改造功能外，一个重要的功能就是提供对罪犯的帮助和服务，使罪犯在社区中能够正常地生活并融入社区生活之中。
2、从适用对象和条件来看，根据我国现行法律的规定，社区矫正主要对于罪行较轻、主观恶性不大、认罪服法的未成年犯、老病残犯、女犯以及罪行较轻的初犯、过失犯或在监狱中服刑达到二分之一以上，确有悔改而不致再危害社会的罪犯等作为重点对象：⑴被判处管制的。⑵被宣告缓刑的。 ⑶被裁定假释的。 ⑷被剥夺政治权利，并在社会上服刑的。 ⑸被暂予监外执行的，具体包括： ①有严重疾病需保外就医的； ②怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女； ③被判处有期徒刑、拘役，生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的罪犯。在监狱里是强迫劳动，有严格的纪律约束和人身自由限制，而社区就有相对的自由开展矫正工作活动。 我们知道使他们有一个对社会的适应期。
（二）社区矫正以矫正为本体现着人类社会发展的进步，符合世界行刑制度的发展趋势
1、社区矫正的起源：社区矫正是外来词，最早在欧美国家兴起的，已有一百多年的历史，美国明尼苏达州在1973年由州议会通过了《社区矫正法》，这一立法指导思想是从“保护公共社会，帮助罪犯重返社会，更有效地运用资金”三个方面出发，把罪行较轻，有认罪悔改适合“审前转处、假释、缓刑、归假、工作释放”等人员置于社区进行矫正，并成立了州矫正协会，缓刑官协会、审前服务协会、社区矫正协会等组织开展工作，对犯罪人执行刑罚和为犯罪人提供服务，以及资助县级地方政府开展社区矫正的相关权利和义务。　　
2、社会文明发展，需要刑罚的改革，最初的肉体刑罚与当今的文明社会的进步不相适应。社区矫正以矫正为本体现着人类社会发展的进步，从世界各国刑罚的发展来看，从古老的肉体刑到监禁刑，从监禁刑到非监禁刑，刑罚的执行方式经历了由低级向高级，由野蛮到文明的发展过程。例如“同态复仇”和“血亲复仇”，我国古代夏商时期的五刑“墨、劓、非、宫、大辟”都是肉体刑罚，后来出现劳役、流放等刑，以至后来的凌迟之刑，要由几十刀到二千多刀的几种凌迟之刑，体现着刑罚之残暴。
3、开展社区矫正试点工作是积极探索建立中国特色的刑罚执行制度有效途径。“依法规范、积极稳妥”开展社区矫正试点工作，是立足国家长治久安，从加强社会主义政治文明建设和司法体制改革的高度，探索、改革和完善我国的刑罚制度。一是有利于全面贯彻党的刑事政策，积极探索改革和完善具有中国特色的刑罚执行制度。二是有利于充分利用社会资源，提高对罪犯的教育改造质量，最大限度地化消极因素为积极因素，维护社会持续稳定（公安民警、志愿者、社区近亲属、司法干部四位一体的帮教体系）。三是有利于合理配置行刑资源，降低行刑成本，增强刑罚效能。四是符合世界行刑制度的发展趋势，体现了社会的文明进步。
（三）社区矫正试点工作的成功经验为社区矫正的全面开展打下良好基础
1、当前我国开展社区矫正试点工作情况。
按照刑罚发展趋热和借鉴国际社会的成功经验， 司法部是在2002年之前开始调研这项工作， 2003年7月两院两部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，首次在上海、北京、天津、江苏、浙江、山东六省市开展社区矫正试点工作。2005年1月全国第二批试点又扩大到河北、内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆十二个省市，截至目前，社区矫正试点工作在全国23个省(区、市)的85个地市、375个县(区、市)、3142个街道展开，分别占全国省(区、市)、地市、县(市、区)、街道建设数的72%、25%、13%和24%。
2、社区矫正工作的开展能够促进社会稳定和谐与进步。
据有关部门统计显示，95%以上的社区服刑人员都能服从监督管理，积极接受教育，认罪悔过意识和社会责任感有所增强，社区服刑人员重新犯罪率不足1%，我镇社区的服刑人员无一人重新犯罪。2009年我镇司法所在全镇居民中的调查结果表明，知道所在社区已实施了社区矫正的居民中，超过九成的人对社区矫正工作表示接受，85%的居民认为社区矫正工作取得了明显效果。服刑人员变得开朗，遵纪守法，能主动与居民打招呼、聊天，是居民感受到服刑人员发生的最大变化。 社区矫正提高了避免社区服刑人员家庭破裂的可能性，使其有机会履行家庭责任，如教育子女、赡养老人等，更好地避免了社会不和谐因素的产生。
二、社区矫正试行工作存在的问题与对策
（一）目前社区矫正工作中面临的困难与问题
处于试点阶段的社区矫正，是在没有法律专门规定、没有专业理论指导、没有专业工作人员、没有成熟运作模式、没有可借鉴的成功经验的背景下，靠“摸着石头过河”小心翼翼的实践着，现在，各试点省市的社区矫正工作普遍面临着这样几方面的困难与问题。
1、管理遇阻
社区矫正由于没有专门的立法，而实践又强调必须在现有的法律框架体系内，因此，在工作中，一些管理便遇到了困难。表现在这样几个方面：一是管理的权威不足。由于社区矫正工作人员在开展工作时，因为身份上不是警察，没有制服，而民间习惯于认同制服、相信穿制服的管理者的权威。因而，有些社区矫正工作人员按规定进行矫正对象走访时，走访对象家庭或单位让他吃“闭门羹”。二是管理的法律依据不充分。剥夺政治权利依刑法的有关规定，属于资格刑，罪犯在服剥夺政治权利附加刑时，只应当被限制若干不能享有的权利，而他们的人身自由不应当被限制，但社区矫正与剥夺政治权利的罪犯一旦结合起来，则执行剥夺政治权利的罪犯也要向其他的罪犯一样接受管理与教育，他们的自由也被限制起来。三是公益劳动难落实。社区矫正中的公益劳动本意是作为一种教育手段，但公益劳动毕竟是一个过程，对这个过程必须有组织有管理才能正常开展，社区矫正工作人员在组织开展公益劳动时，最初曾想组织集中性公益劳动，后来发现这样的要求不现实，调整为根据要求，保证每月不少于12小时的公益劳动，劳动的场所不强调在同一个地点，每次劳动的具体时间不强调统一，由社区矫正对象自由安排。然而，即使这样也不现实。因为社区矫正对象中，有不少人在当地没有工作，他们必须到外地去打工，如此频繁的劳动要求，会让他们无法继续自己好不容易才找到的一份工作，所以，一些人干脆放弃了公益劳动。也有人提出，自己愿意用金钱赞助一些单位如敬老院、小学以替代公益劳动，但现有制度又没有易科处罚的做法。
2、队伍不稳
　　社区矫正在试点时期，从职责分工与要求上看，关涉的部门很多，但一旦具体落实起来，则又出现了没有专人工作的问题。不少地区的司法所的人员本来就不多，一般都在3名成员以下。而这些人由于编制在街道或乡镇，他们很少能专门单一从事社区矫正工作，他们的常规工作包括了民事调解、法制宣传、法律咨询等，他们经常会被地方上的领导指派去从事其他如计划生育、房屋拆迁等与司法所工作职责并不一定相称的工作；这些人在司法所的工作职位也不具有稳定性，他们的工作职位变动是常有的事。有些地区通过公开考试，结合确定的条件标准，招录社会上一些人员从事具体的社区矫正工作事务。而这些人成为专门的社区矫正工作人员后，他们的心态如何？笔者曾问过部分工作人员，他们普遍反映，由于待遇太低，工作量大，工作非常辛苦，他们现在在观望，如果待遇不能有所提高，他们会自动离开的。这样就出现了新的矛盾：这种招录专门社区矫正人员的做法只会出现在经济发达的地区，经济落后地区的财政根本就拿不出这笔资金；但经济发达地区的人对从事这项工作的经济收入期待又是比较高的，达不到要求他们只能选择离开。也就是说穷困也罢、富裕也罢，反正都难招得起社区矫正专门人员，招来了也不一定能留住。
　　3、财力不足
　　社区矫正，作为司法所的一项常规工作，属于新增加的工作内容，理应有相应的资金拨付作为实施的保障，况且这样工作责任大、任务重。但是现在，把这项工作的具体开展交给司法所时，司法所人员明显感到在财政上有这样几方面的问题需要解决。一是财政保障错位。社区矫正的工作对象，都是原来由公安部门负责监督考察的对象，现在由于实施社区矫正，移交给司法所，那么，在工作转移的同时，原先由国家拨给公安部门用于监督考察社区矫正对象的费用，至少应当拿出一部分给社区矫正部门用于社区矫正活动。二是财政保障主体不当。对社区矫正工作，应当由谁来作为财政保障主体，理论上分析，应当比照监禁矫正，由国家财政拨款保障管理与矫正工作的正常进行，这里的国家财政可以用省财政作为实施的具体体现，但是在推进这项工作时，实际的财政保障主体成了各地市以下的地方财政部门，尤其是地方上的基层街道和乡镇政府财政，时常要拿出一定数量的资金用于社区矫正活动。三是社区矫正的资金数量明显不足。表现在各地司法所的建设达不到推进社区矫正工作初期要求的建设标准，社区矫正工作人员进行社区矫正走访等活动的车辆支出费用没有地方报销。
　　4、宣传不力
　　社区矫正是一个新事物，社会上的百姓并不了解社区矫正，需要我们通过大量的宣传来向老百姓具体说明。联合国第一届防止犯罪暨犯罪处遇会议关于开放式刑事执行机构之相关建议案指出：“开放式刑事执行机构之运用，必须获得一般公众，尤其为机构所在地之社会有效合作，始能顺利进行。因此之故，必须将各开放式刑事执行机构之目的与方法，及制度之实施基于执行者有相当自行节制能力之事告知公众”。关于此点，地方及国家新闻机构如能广事宣传，当极具价值。事实上，宣传与告知的工作，我们做得非常欠缺。一些人反映，老百姓不懂得社区矫正，他们只知道犯了罪要进监狱，否则就是没犯罪。推进社区矫正工作，我们曾经期望通过有作为而后有地位，但是在我们努力作为之后，由于宣传力度不大，我们仍然没有争到多少地位。
（二）细化、做实和加强社区矫正工作的对策
　　社区矫正，作为一类非监禁刑，与监禁刑有着同样的刑罚目的——把一个个曾经危害社会的犯罪分子改造成为不再危害社会的守法公民，改造人的工作是一门伟大而复杂的人学，从事这种活动必须精工细琢。针对目前社区矫正工作中面临的困难与问题，笔者认为，我们应当着力抓好这样几项工作：
　　1、加强宣传教育，扩大社区矫正的影响力
　　社区矫正并不只是社区矫正部门内部的事，它事关整个社会的平安建设，是社区的事。社区矫正的本意之一就是要用社区的力量来矫正罪犯。如何把社区的力量利用起来，我们的宣传工作首先要跟上。只有我们做好了宣传工作，让社区的成员理解社区矫正，从而支持社区矫正、参与社区矫正。鉴于社区矫正的影响力波及范围太窄，我们应当努力通过报刊专栏、小区橱窗、电视专题、小区知识讲座、编印相关工作手册等形式，加强社区矫正的宣传，促进社区矫正在社区深入人心。在社区矫正宣传活动中，我们不仅要向社区居民介绍社区矫正，我们还要向他们表明社区矫正工作的严肃性，社区居民配合社区矫正工作开展的正当性、必要性，使社区居民懂得，做好社区矫正工作，不仅是改造了罪犯，造就了罪犯的新生，也更加有利于社区的和谐与安宁，社区矫正维系着社区群体的共同利益，这样就能促进他们支持和配合开展社区矫正工作的自觉性。
　　2、加强法制建设，尽快完善社区矫正立法
　　法制不健全是社区矫正面临众多困难与问题的一个重要原因，加强法制建设，厘清法律内部的矛盾，进行刑法和刑诉法的相关修订，该由社区矫正部门行使的权限，从法律上划归社区矫正部门，这样便于社区矫正部门名正言顺地开展工作。另外，在社区矫正对象确定上，我们不能简单地认为目前放在社会上接受刑罚的对象就是社区矫正的对象。因为社区矫正在管理上的一个普遍性举措就是要限制矫正对象的人身自由，但这种对人身自由的限制只有在法律授权情况下才有权作为，可是社区矫正对象中被剥夺政治权利的罪犯，他们服的是资格刑，他们只是不能行使某些权利，其除此不应再对他们施加任何义务性要求，但他们一旦作为社区矫正对象，则人身一样被限制自由。因而今后在立法时一定要注意不要把剥夺政治权利的罪犯作为社区矫正的对象。当然，社区矫正工作对法律的触动，并不仅限于刑罚执行，它甚至已涉及整个刑事法的运作，因此，在条件成熟时，最好是能制定出一部较为完善的社区矫正法。
3、加强队伍建设，促进社区矫正人员专业化
　　社区矫正工作是一项非常技术化的工作，没有一套专业技术本领就无以做好社区矫正工作。目前社区矫正工作面临的技术不精，正是源于我们社区矫正工作人员的技术问题。就目前情况而言，我们不能总是让司法所的工作人员兼职社区矫正工作，这样他就难以下定决心钻研社区矫正技术，况且到目前为此，我们还没有培养出专门的具有熟练专业技术本领的社区矫正专业人才。理论上讲，从事社区矫正工作的人员更应当努力钻研社区矫正技术，今后社区矫正工作的完善与发展，要靠现在的工作人员出经验、出技术、出模式，出理论。所以，今后，在社区矫正工作队伍建设上，应当强化司法所的力量，大力增加司法所编制，使司法所的人员在现在的3个人基础上增加到每所不少于5人，其中安排2人专门从事社区矫正工作，同时向社会招录一定数量的社工，作为社区矫正工作的具体管理者。这样社区矫正有了专人从事，工作的质量就会有所提高，社区矫正的人手增加，工作就会有人去做，工作保持相对稳定，社区矫正工作人员就会以此作为事业，为之努力奋斗，也只有这样通过稳定队伍、促进专业化，才能提高社区矫正技术水平，从而提高社区矫正工作的质量。
　　4、加强财政建设，多渠道解决社区矫正的资金困难
　　社区矫正的资金困难成了许多问题引发的动力源，如社区矫正队伍不稳定、工作打折扣开展、司法所硬件条件更显得落后、社区矫正工作得不到地方政府的切实重视。改变这种现状，必须加强社区矫正财政建设，首先政府特别是省级人民政府应当对此进行财政保障，每年以一定数量的财政拨款拨到各市，由各市再逐级分配下拨，这是一项财政经费来源。另一项是各个地级市每年根据本市的经济发展状况，拿出一定数量的资金用于社区矫正支出，这两项财政拨款都应当纳入地区的财政年度工作计划，用财政制度予以彻底保障。除此而外，应当采取一些办法鼓励和接受民间捐赠。如捐赠数额达到一定数量的捐赠者，在工商税务活动中可以享有一定的优惠。另外，我们还应当理清两个财政关系。一是从理论上看，社区矫正比监禁矫正能节约很多的费用，那么就应当考虑将部分原来拨付给监狱的经费拿出一部分，留给社区矫正部门。毕竟，在监狱，罪犯是有国家供给的囚粮的，这些罪犯不在监狱服刑，为什么还要把全部的囚粮留给监狱呢？二是社区矫正的对象按照法律规定，应当是由公安部门管理，现在这些人全由公安移交给司法部门，那么原先给公安的管理费用应当拿出部分拨款给司法部门。这样才能事责、事财相符。