刘强行政服务中心的建设探究.doc

论文提纲

一、A市行政服务中心运行的现状
（一）A市行政服务中心的项目进驻情况
（二）A市行政服务中心的运行机制
二、A市行政服务中心建设的发展障碍
（一）观念障碍
1、管理理念仍需转变
2、对中心未明确的法律地位存在疑虑
（二）关于中心的定位问题
1、中心的性质定位很尴尬
2、中心在服务对象上的错位和职能范围上的不明晰
（三）中心的电子政务建设存在一定的阻力
1、对电子政务建设存在的错误认识
2、要实现与进驻部门的信息共享阻力很大
三、加强A市行政服务中心建设的对策
（一）培育行政服务中心工作人员的公共服务理念
1、公共服务理念实现的外部条件及实现途径
2、公共服务理念实现的内部条件及实现途径
（二）加快行政服务中心正规化建设
1、明确中心的性质定位，建立健全行政审批监督管理机构
2、明确和细化进驻中心的职能事项，对进驻中心的事项实行动态和柔性管理
（三）逐步提升行政服务中心电子政务水平
1、正确认识电子政务在行政服务中心建设中的作用
2、大力提高中心网站的在线服务和公众参与功能
3、加强对中心网站的宣传和推广工作，提高社会公众中心网站的认知度和满意度

行政服务中心的建设探究
--以A市为例

【摘要】行政服务中心是在社会公众要求提高政府行政效能、降低行政成本，而政府部门无法迅速做出有效回应的背景下，作为一项暂时缓和公众对政府效率的高要求与政府效率的实际低水平间矛盾的过渡性措施而出现的。行政服务中心可以在一定时期内以低改革成本的方式较为有效地提高政府部门的行政效率。A市行政服务中心投入运行以来，基本上是按照其设置的目的开展工作的。通过执行一站式服务、并联审批、服务承诺、限时办理等一系列有针对性的操作制度，A市行政服务中心起到了促进了服务型政府的建设、提高了职能部门的行政效率，在依法行政方面起到了强化作用等积极作用。但是，A市行政服务中心在运行中也还存在着诸多问题。文章分析了A市政府行政服务中心的建设状况和存在问题，最后探索相应的完善策略。

【关键词】行政服务中心；政府；A市
我国的行政服务中心是在构建服务型政府的背景下，通过对西方新公共管理理论的扬弃，结合新公共服务理论，借鉴“一站式(One-Stop)”服务、放松规制(Deregulation)改革的实践模式而进行的政府管理方式的创新。它是我国深化行政审批体制改革、推进经济体制改革的必然产物;是加强机关效能建设、推行政务公开、创新行政文化的重要平台和载体;也是当前我国政府从“管制型”向“服务型”转变的过程中，政府职能从传统的“权威行政”向“服务行政”、“绩效行政”转变的有益探索。上世纪九十年代末以来，江西省A市打破政府事权分割于各职能部门的传统行政管理体制，将不同部门的行政许可、行政审批、行政确认、证照办理和相关前置中介服务职能集中于大厅，率先在全国建立“一站式”服务的行政服务中心。此后，以集中、限时、透明审批为核心内容的行政服务中心如雨后春笋般在市、县两级政府中涌现。但是，行政服务中心的相关理论研究却滞后于实践的迅速发展，对行政服务中心的地位性质职责和作用仍然处于探讨阶段。基于此，本文选择A市行政服务中心的建设的个选题进行相关探讨。
一、A市行政服务中心运行的现状
（一）A市行政服务中心的项目进驻情况
A市行政服务中心于2003年3月28日正式运行。总面积12000平方米，设法人登记服务、金融财政服务、社会发展服务、便民服务、基建项目服务、公共资源交易等六个功能分区，进驻包括政府采购、工程交易、产权交易、土地交易等四个中心在内的共46个单位、221个服务窗口。在中心可以办理行政许可和行政服务项目560项、社会化服务项目20余项。
（二）A市行政服务中心的运行机制
A市行政服务中心的运行机制主要是是由全方位的政务公开机制、多渠道的监督投诉机制和科学的业务办理机制组成的。一是全方位的政务公开机制。A市行政服务中心按照政务公开的要求，把部门的审批服务事项集中起来，实行“一站式”办公，窗口服务，阳光操作，即“一个窗口受理、一次性告知、一条龙服务、一次性收费、限时办结”的运作模式。凡进入中心的行政审批事项和服务事项，其审批的法律依据、申报材料、办理流程、承诺时限和收费标准、办理结果等均向社会公众公开。在大厅服务窗口，每一个审批事项或服务事项都有一份内容全面、表述规范的《办事指南》。在大厅内专门设立了银行收费窗口，使各部门窗口收费统一公开进行，所有窗口的收费都必须在此统一办理，有效杜绝了行政审批乱收费和“搭车”收费行为。此外，A市行政服务中心在每层服务大厅都设有触摸屏，将本大厅办理的审批服务事项的依据、申报材料、办理流程、承诺时限和收费标准及这些要素的变动等及时向社会公众公开、公示。同时，工作人员实行挂牌上岗，接受办事群众监督。二是多渠道的监察投诉机制。A市服务中心在一楼入口处设有监督投诉台，随时接受办事人员的监督和投诉，中心设有监督投诉科，专门负责处理办事群众的监督。监察机关在中心设有监察室，专门监察窗口工作人员的廉政情况及各种工作人员的违纪情况。同时，A市行政服务中心在每个办事窗口处还设置了电子评价装置，办事群众可以在办理业务时可以对服务人员的服务态度、业务能力等进行现场评价。此外，在中心的网站上设有专门的“网上评议”和“投诉建议”，这样可以使办事人员不受空间和时间的限制，随时可以对进驻单位及其窗口工作人员做出评议，并在网上进行投诉和建议。三是科学便捷的业务办理机制。在业务办理的方式上，A市行政服务中心根据所申请项目在性质、时效等方面的个性化要求，把进驻的审批事项和服务事项分为六种，即即办件、承诺件、联办件、报批件、退办件和代办件。窗口工作人员在接件受理时，实行分类办理的原则，即按照所申请办理项目的性质将它划分到不同的办理类型之中，然后针对每一类项目的特殊要求而采取不同的处理方式。
在业务办理的原则上，A市行政服务中心按照“首问负责、申报登记、一次性告知、办理限时和超时默认”的原则对申请事项进行办理。具体来说就是，行政服务中心的有关窗口工作人员对公民或组织的申请实行首问负责；受理申报事项时，应进行认真审核，对符合条件的给予收件登记，录入中心电子审批系统，并按照相关规定出具受理通知单；窗口工作人员必须向服务对象一次性告知办理本事项所需一些条件和时限；办理事项应公开承诺办理的时限并在承诺的实现内办结；在符合规定、手续齐全的条件下，办理相关事项超出所法定时限时，行政审批相对人可以认为行政机关已经默认自己的申请事项。
二、A市行政服务中心建设的发展障碍
有创新就会有风险，有风险就会有失败。A市行政服务中心也在发展过程也同样面临着这样的问题。由于旧的传统的行政观念的作祟和一些制度法规的不配套，使A市行政服务中心自诞生之日起就面临着观念、体制、定位和电子政务方面建设的障碍。
（一）观念障碍
实践表明，在改革过程中，有时人们思想观念的转变比具体制度的变革要曲折困难得多，特别是当改革举措涉及到自身利益时，观念转变就更为艰难。行政服务中心建设和完善的过程对于进驻部门和公务员来说是一个权力重新分配、权力格局重新调整和管理理念的革新过程，同时也是一些职能部门自我利益的“剥夺过程”，因此，政府部门以及一些工作人员的观念转变滞后已经成为改革过程中的最大的思想障碍。
1、管理理念仍需转变
作为政府职能转变的“排头兵”，A市行政服务中心是在传统的管制型政府向服务型政府转变的过程中产生和发展的，因此，不可避免地会受到现有体制下的各种旧观念的影响。这些旧有观念的根源，主要是基于以下三种基本关系的不正确的认识：公务人员与公民关系的“官本位”，政府与社会关系的“政府本位”，权力与权利关系的“权力本位”。由此导致的旧有的思维模式和错误理念使进驻部门及其领导和工作人员很难树立“以人为本”、“以公民为中心”和“以顾客为中心”的管理理念，进而从根本上制约了中心的中心组织机构的变革、业务流程的整合以及组织文化的确立和整合。因此，我们可以说，这种旧有的理念是制约A市行政服务中心进一步发展的思想根源。
2、对中心未明确的法律地位存在疑虑
行政服务中心作为一种新生事物，由于缺乏对其合法地位予以明确规定的法律条文和必要的政策理论支撑，在这种情况下，一些部门尤其是一些握有实权的部门及其领导，对其始终持有一种观望态度，认为中心的成立只是某任领导的“政绩工程”，只是权宜之计，根本就“长不了”，仅把其看成是收发室或者咨询台，因此，对本部门进驻中心的工作不甚重视，对进驻的权力事项也不充分授权，对人员的选拔也并未遵守中心的相关规定，具有较大的随意性，这些都严重地影响了窗口的工作效率的提升和进驻单位及行政服务中心的形象。
（二）关于中心的定位问题
1、中心的性质定位很尴尬
根据《A市服务中心管理暂行规定》，中心被定位为政府的派出机构，职能被定位为“对办理行政权力事项的质量、效能以及公共资源交易情况实施管理。”但在实际运作中，A市行政服务中心的管理机构虽已成立，也确定了机构职能和人员编制（事业编），但机构性质和规格却始终没有确定下来。众所周知，不同性质的机构在行政体系中的地位是不一样的，不同的地位又决定了机构的职权范围及其运作成效。因此，在中心机构的性质和规格的不确的情况下，中心管理机构在行使职能时面临着先天不足。
一方面，让法律性质和机构性质未定的组织去监督检查协调性质和职能法定的行政部门会带来管理客体对机构合法性和合理性的质疑和工作上的不配合；另一方面，让机构规格和级别未定的中心管理办公室的负责人和工作人员去监督考核窗口工作人员和部门派驻首席也给具体的管理工作带来了很多不便。
2、中心在服务对象上的错位和职能范围上的不明晰
从服务对象的选择上分析，A市行政服务中心的建立可以说是当前构建服务型政府的重要举措之一，因此，与服务型政府建设的目标相契合，按照当前政府职能转变的要求，A市行政服务中心在进驻事项的选择上，遵循“凡是与经济发展和人民群众生产生活密切相关的政府服务事项全部进驻”的原则。从原则的要求来看，中心的服务对象的主体应该为市场主体和社会公众。但是，中心在对进驻权力事项整合时，又提出了“两个面向”的原则，即所有面向老百姓的事项、所有面向机关干部的事项全部进驻中心。这就又多了一个服务对象即机关干部，然而，应该注意的是中心成立的初衷是为民服务，为公民排忧解难，而不是为“公仆”服务，这不能不说是服务对象上的错位和对服务型政府“为人民服务”的宗旨的背离。
另外，在服务的职能范围的选择上，中心确立的权力事项进驻原则过于宽泛，在这种宽泛的原则指导下，现有的进驻事项的范围和类型一定程度上存在着行政许可事项“盲目求大求全”，一些进驻事项“含金量”不高的问题。值得思考的是，在行政服务中心这样一个物理空间和容纳人数有限的环境中，在实践中应该摸索出一个能够具体指导进驻事项的细则，在此原则指导下，能把真正涉及到市场主体和民众切身利益的事项放在，让中心发挥更大的作用。
（三）中心的电子政务建设存在一定的阻力

1、对电子政务建设存在的错误认识
在当前的A市行政服务中心的电子政务建设中，存在的一个误区即是认为电子政务的中心和重心在于对电子信息手段的应用，认为行政服务中心的电子政务就是把传统的业务流程固化到电子审批系统和电子监察系统中，而没有把信息建设和变革政府管理体制、公共服务机制有机结合起来。而电子政务的重心在“政务”，而不是在“电子”。电子政务的前提应该是对政府组织结构和工作流程的重组，具体到中心的电子政务建设，就是要通过对所有政府部门进驻行政服务中心的审批事项进行重新设计与流程制定，打破传统政府模式下的依赖职能科室划分的界限，确定按照公众办事流程来划分不同阶段的流程设计。没有政府业务流程再造的行政服务中心，是不可能从根本上提高电子政务水平的。正如周志忍教授所言：“忽视结构和制度的后果是什么？现代信息技术与传统治理方式的简单嫁接，结果之一可能是固化了现有组织结构和工作流程，进而造成管理创新的障碍”。
2、要实现与进驻部门的信息共享阻力很大
信息资源对于电子政务来说就如同血液对于人一样，没有了血液的顺畅流动，人就不可能健康生存和发展，同样，没有信息资源共享，电子政务就很难真正落实和发展。因此，有效开放、整合、利用政府信息资源是电子政务实施的首要目标。A市行政服务中心的电子审批系统和电子监察系统的运行，在很大程度上实现了统一平台信息共享，统一平台审批和统一平台监督，有效地提高了一些审批项目和便民项目的服务效率和服务质量。但是由于一些进驻部门的不配合和技术上的阻碍，一些部门还存在着“双机录入”或是由于未实现中心与进驻部门各自软件系统的信息共享和数据交换而使中心电子监察无法实现对其监督的问题。这两种情况的出现一方面是由于“部门主义”和“本位主义”的思维定势和体制惯性使中心在信息共享方面协调困难或是一些职能部门不愿接受将监督并以种种理由不予配合；另一方面也是由于不同的职能部门的信息化程度、信息化资源管理的规范化程度不同使得信息资源的对接存在一定的困难。
三、加强A市行政服务中心建设的对策
（一）培育行政服务中心工作人员的公共服务理念
1、公共服务理念实现的外部条件及实现途径
行政伦理的运行是在一定的社会环境中实现的，它的良性运行离不开相应的社会条件及其保障机制。综合我国行政伦理建设的实践经验和党和政府的有关文件的思想，可以认定制度保障和社会文化氛围是行政伦理赖以良性运行的最基本的社会条件。而这其中无疑制度保障的强化是最为关键和重要的，这里行政伦理在制度保障上的强化主要是指行政伦理法制化。具体到行政服务中心的实际情况，中心工作人员公共服务理念的培育和实现，如果仅限于行政服务中心内部的法制化，作用显然是有限的，必须把行政伦理行为规范通过国家立法机关认可或制定上升为国家意志、法律法规，把行政伦理法制化的对象确定为整个党和国家机关的工作人员，而且要设立行政伦理管理机构来保障法律法规的有效实施，这样才能从根本上实现公务人员的公共服务理念。
2、公共服务理念实现的内部条件及实现途径
行政伦理的良性运行不仅需要相应的规范条件和社会条件这些外在保障，同时也需要相应的主体条件。从自律性的角度来说，突出强化行政伦理修养，强调必须把客观、外在的行政义务转化为主观、内在的行政良心，加强行政道德人格的养成机制建设。
政府主动积极塑造一个适当的行政伦理实践环境，并有规划的对公务人员的行政伦理价值长期不断的滋润培养，以澄清公务人员的伦理价值系统，进而使之成为改善工作成效的良方。具体来说，从加强公共服务理念培训和加强公共服务理念宣传两个方面进行。
首先，要加强行政服务中心的公共服务理念培训。对公共服务理念的培训要紧扣时代脉搏和主旋律，具体内容要与时俱进，既要结合本地区政治、经济、社会和文化发展的实际情况，也要及时反应公众对政府及其行政人员提出的道德要求和伦理愿望。对公共服务理念要遵循政治理论培训和业务学习有机结合的原则，使之能够产生提升中心服务水平的合力；要把努力提高中心工作人员的自身素质和提高集体的凝聚力作为培训工作的突破口，使之产生促进中心发展的动力。
其次，培育优秀典范，加大模范宣传。榜样的力量是无穷的，公共服务理念应该是中心工作人员的动力。中心要善于发现典型，大力培养典型，广泛宣传典型。中心正式运行以来，确实产生了一批工作勤勉、恪尽职守和顾全大局的典型。为此，要在全中心大力宣传优秀工作人员的先进事迹、优秀品质和高尚精神，以此激励中心其它工作人员提高服务绩效，自觉创造一流的工作业绩。
（二）加快行政服务中心正规化建设
1、明确中心的性质定位，建立健全行政审批监督管理机构
行政审批作为国家行政管理中的重要手段之一和国家宏观调控的重要形式，在目前的行政管理机构体系中，尚未确定法定机构（包括行政服务中心）承担政府自身管理、协调、监督、检查行政审批的职能，而实施行政审批是一个庞大的系统工程，涉及面广，工作量大，关系到政府的各个职能部门，综合协调和监督管理的任务繁重，客观实际一方面要求需要有专门立法来保障行政服务中心的建设和发展；另一方面要求有一个专门的政府机构来履行这方面的职责。现在，由于没有专门的立法保障和建立健全专门的行政审批监督管理机构，致使政府对行政许可实际运行过程一些环节的监督管理缺位，不能有效地对全国的政务服务工作加强统一规范和业务指导，不利于行政审批制度改革的进一步深化和行政服务中心的建设发展。
在这种情况下，国务院应设立行政许可监督管理机关，其性质定位行政机关，编制定为行政编制，其职能是对全国的行政许可项目具体实施进行宏观管理，推进行政审批制度改革和政务服务中心建设。国务院设立的行政许可监督管理机关主要抓好各部委的集中办理（行政许可大厅）工作，以及行政许可的设定和项目规范工作。今后，如建立全国统一的行政许可审批服务网络体系也应由国务院行政许可监督管理机关进行统一指导建设和监管。相应地，省、市、县也应设立行政许可监督管理机关，与行政服务中心一套班子、两块牌子，利用各职能部门大部分行政审批职事项集中在行政服务中心的优势，同时也可以对行政审批设定、执行和后续环节监督管理。这样，通过行政许可监督管理机构的设立既解决了行政服务中心的法定权限、机构性质和编制问题，也解决了中心原来对行政审批过程中一些环节监督脱节的问题。
2、明确和细化进驻中心的职能事项，对进驻中心的事项实行动态和柔性管理
第一，确定选择进驻权力事项的指导思想。
与服务型政府建设的目标相契合，适应政府“经济调节，市场监管、公共服务、和社会管理”的职能要求，服务于地方的经济发展和社会发展，在进驻权力事项的选择上要充分体现服务性的特征，确定中心面向的服务对象是市场主体和公众，服务范围是公共事务领域，最终要达到的目的或宗旨是实现公共利益的最大化。
第二，确定选择进驻权力事项所涉及到的行政行为类型。
这主要是在已确定的指导思想的基础上，从行政法的角度，根据中心的具体特点来选择权力事项。首先，针对中心面向的服务对象是特定行政相对人的特点，进入中心的行政行为类型；应定位于具体行政行为，而不适合定位于抽象行政行为；其次，针对中心面向的行政相对人的身份，行政行为的类型应定位于外部行政行为,而不适合内部行政行为；而不定位为内部行政行为；再次，针对行政服务中心窗口柜台的固定式办公特点，进入中心的行政行为类型应主要定位于依申请的行政行为（如行政许可、行政给付和行政确认）、少量的依职权行政行为（如行政征收）和行政合同行为。
（三）逐步提升行政服务中心电子政务水平
1、正确认识电子政务在行政服务中心建设中的作用
电子政务是各级政府部门以信息网络为平台，综合运用信息技术，在对传统政务进行持续不断的革新和改善的基础上，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，将政府的管理和服务职能进行整合，超越时间、空间的界限，打破部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务的一体化管理和运行。
从电子政务的定义，我们可以得出这样的认识：电子政务的关键在政务，而不在“电子”。也就是说，电子政务并不是简单地将传统的政务及其运作原封不动地搬到网络上，而是对现有的政府组织结构、运行方式和业务流程等进行重组和再造，对政务进行持续不断的革新和改善，使其更有利于信息技术的应用，实现政务的电子化、网络化和一体化。
具体到行政服务中心电子政务的具体实践，必须应该从认识上革新观念，单纯的强调电子政务建设是无法从根本上提高行政审批的绩效的，电子审批系统和电子监察系统的使用目的并不在于其本身，而是要通过信息手段对政府的政务流程的和组织结构进行改造。更进一步说，行政服务中心就是要以公众需求和办理事项为中心，打破传统官僚制模式下政府部门以职能分工为中心基础的流程设计模式，突破部门间的界限，实现部门与部门之间的互动与协作，以部门联动代替部门顺序操作；围绕流程再造，政府部门对部门内部的科室进行调整和整合，从而将服务中心作为部门对外的执行部门。在此基础上，完善和加快行政服务中心的电子政务建设。
2、大力提高中心网站的在线服务和公众参与功能
中心网站要被公众认可、接受和使用，必须要有自身的特质和优势，就是必须提供强大的在线办事、公众参与功能。这是政府网站区别于其他商业网站的重要特质，也是政府网站的独特性与优势所在。当在线办事和公众参与所提供的服务一旦成为企业与公众生活的一种必不可少的重要手段与方式，成为一种社会常态，企业与公众就会产生对中心网站的依赖与信任，从而保持中心网站可持续发展。
3、加强对中心网站的宣传和推广工作，提高社会公众中心网站的认知度和满意度
对内，即充分利用政府内部各种文件、简报、刊物等及时介绍网站建设情况，加强对政府机关内部各级工作人员的宣传。对外，即做好面向社会的宣传，通过广播电视、报纸、网络、手机以及宣传册等方式扩大面向社会的宣传，提高行政服务中心网站的影响力，有效宣传政府工作。网上，即加强与重点新闻网站和主要商业网站的合作，及时链接、转载政府网站发布的信息，进而扩大网上影响力。网下，即要考虑尚不具备上网条件的社会公众的要求，逐步与平面媒体、电视、手机等媒介合作，探索为非网民提高服务的有效方式。

结语
本文以A市为例对政府行政服务中心建设进行了初步研究，得出结论如下：
第一，进一步深化对国外政府“一站式”服务机构的研究，借鉴和吸取国外类行政服务机构在发展中的经验和教训，以使A市政府行政服务中心在成长和壮大的过程中少走弯路。
第二，要学习和借鉴西方发达国家在提高公共服务水平上所采取的一些好的具体做法和机制，并根据A市实际情况，有选择的应用于行政服务中心的建设中。
本文对A市行政服务中心作了初步探索，期待能对A市行政服务中心的完善有所裨益。

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