长三角城市群公共数据共享开放政策研究.pdf

第 25 卷 第 4 期2023 年 7 月科技管理学报Journal of Science and Technology ManagementVol.25No.4Jul.,2023 文章编号:1008-7133(2023)04-0092-09长三角城市群公共数据共享开放政策研究闻超群,陶 卓,唐 娟(南京邮电大学 管理学院,江苏 南京 210046)摘 要:大数据时代,数据已经成为推动经济发展的战略性关键生产要素,各国政府也把公共数据的共享开放作为提升政府治理能力的重要工作之一。本篇论文立足于长三角城市群,以公共数据共享开放相关的政策文本为分析对象,从政策工具、政策内容、政策目标 3 个维度对现有政策进行编码并进行文本分析,从中挖掘现有政策工具类型、政策内容聚焦以及政策目标定位。首先通过政府网站以及北大法宝相关软件,搜集长三角城市群 27 个城市的政策文本,并进行仔细研读,接着确定三维度研究框架并进行编码,根据编码分析的结果分析问题。最后分析发现:目前长三角城市群发布的政策工具类型以命令型为主;政策文本内容主要集中于数据生命周期各阶段的管理规范和职责;政策目标着眼于政务部门数据共享的短期目标。基于这些发现,从政策工具、政策内容以及政策目标 3 个维度制定相应对策建议,其中政策工具方面建议变被动为主动,以激励型、能力型、系统变化型工具打造内驱力,政策内容方面建议变一方为多方,鼓励多方合作强化数据利用,政策目标方面建议目标放长远,以数据资源推进长三角区域一体化,最终通过三个维度的相互协同提高公共数据共享开放治理水平,提升长三角城市群公共数据共享开放能力。关 键 词:长三角城市群;公共数据;共享开放政策DOI:10.16315/j.stm.2023.04.008中图分类号:G 250.73文献标志码:A收稿日期:2023-05-20基金项目:工信部课题(2021-R-41)、江苏省教育厅重大课题项目(2020SJZDA080)作者简介:闻超群(1979),女,副教授,博士;陶 卓(1983),女,讲师,博士;唐 娟(1979),女,副教授,博士.大数据时代,数据已经成为推动经济发展的战略性关键生产要素,数据开放及流通可以降低经济运行成本、提高经济运行效率、推动产业转型升级,因此各国政府都非常重视数据开放,尤其是公共数据的开放。自 2009 年以来,美国、英国、加拿大等国家相继上线了政府开放数据平台,并且制定了一系列数据开放国际合作协议,如开放数据声明等。我国 2015 年在促进大数据发展行动纲要中强调推动政府部门数据共享和公共数据资源开放。后续政策不断升级,政务信息资源共享管理暂行办法、政务信息系统整合共享实施方案、关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见相继出台,各级政府对公共数据开放越来越重视。根据复旦大学 DMG 实验室发布的2022 中国地方政府数据开放报告)显示,截至 2022 年 10 月底,我国已有 208 个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台,其中省级平台 21 个(含省和自治区),城市平台 187 个(含直辖市、副省级和地级行政区)。各级政府也在开放数据资源清单目录、数据开放共享标准、数据开放相关利益主体等方面制定了一系列的政策,为数据开放平台以及数据流通保驾护航。长三角以经济和互联网优势在全国大数据产业发展中处于全国前列,已成为国内发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一,初步形成了世界级城市群的规模和布局。研究长三角城市群的数据共享开放政策的制定以及城市群内部的协同具有现实意义和经济价值。本文以长三角城市群的27 个城市为研究对象,以公共数据共享开放相关的政策文本为分析对象,从政策工具、政策内容、政策目标 3 个维度对现有政策进行文本分析,从中挖掘现有政策工具类型、政策内容聚焦以及政策目标定位,发现现有政策制定过程中的问题,制定相应对策建议,以提升长三角城市群公共数据共享开放水平1。1 文献回顾检索国内外公共数据共享开放政策相关的文献,发现国内的相关文献研究从 2015 年才开始,比国外起步晚,但自 2018 年起成果丰硕。目前公共数据共享开放政策的文献可以大致归结为 3 类:政策经验借鉴、政策框架及文本分析和政策执行评价2。在政策经验借鉴方面,国内学者对美国、英国、加拿大、新西兰、爱尔兰等发达国家的公共数据或者政府数据进行梳理,从共享机制、利益相关群体、合作模式、治理结构、数据分类、隐私防控、保障制度、法律条款、价值生成等方面进行了系统性的总结和归纳,从中汲取宝贵经验为我国公共数据的共享开放提供借鉴3-8。在政策框架及文本分析方面,部分学者们对共享开放政策框架进行了研究。Zuiderwijk 等9从政策环境与背景、政策内容、政策绩效以及公共价值 4类方面建立了政策框架;郑磊等10从基础、平台、数据、使用以及效果构建了政策评估框架;陈朝兵等11从“输入 转化 输出”三方面构建了过程导向的政府数据开放体系。也有部分学者对现有数据开放政策进行了不同维度的文本分析:黄如花等12从政策形式和政策内容 2 个维度对国家层面的政策文件进行文本分析,发现当前政策的不足之处;还有许多学者从其他维度建立了文本分析框架等13-16。在政策实施方面,学者们对共享开放政策的执行效果以及平台建设情况进行了考察。Janssen17对欧盟数据开放政策执行效果进行分析并探讨政策执行效果不佳的原因;徐慧娜等18运用 TAM 模型对纽约和上海的开放政府数据平台进行比较分析;黄如花等19、纪江明等20对我国省会城市开放平台的现状分别从数据集、数据应用、API 接口、用户互动等方面进行了调查;门理想等21构建生态系统框架,从数据开放者、开发者、消费者、环境 4 个维度对 148 个地级市样本数据进行回归分析。综上,国内外学者已经在政策经验借鉴、政策框架设计以及政策文本分析、政策实施评价领域形成了非常丰富的文献成果,为我国共享开放数据的顶层设计以及政策执行提供了理论指导。但是大部分研究主要围绕政府数据或者政务数据展开,公共数据的政策研究不多,而且针对区域一体化的城市群政策研究更为稀少,因此本文致力于探讨长三角城市群公共数据政策的差异以及协同。2 研究框架目前国内学者在政策文本分析方面已经形成了一些有代表性的二维分析或者三维分析框架,但是在二维分析或者三维分析的具体维度上还没有形成统一的结论。已有研究通过对中美开放政府数据政策和长三角数据开放政策分析分别构建了政策工具政策内容、政策工具政府数据管理的二维分析框架;或从政策目标政策工具政策力度 3 个维度构建了分析框架;或对公共信息资源从数据生命周期、政策工具和政策客体 3 个维度进行了文本分析。在其他研究领域的政策研究中二维分析或者三维分析框架也应用广泛,如史鹏飞等22从政策结构政策工具政策力度 3 个维度对广西和内蒙的边境旅游政策进行对比分析;李凡等23对技术创新政策进行“政策目标政策工具政策执行”的三维分析。政策工具已经成为公认的分析维度,因此本文也把政策工具作为分析维度之一。对比其他维度发现,政策内容、政府数据管理、政策执行和数据生命周期尽管表述不同,但都是围绕数据生命周期中的数据创建/采集、数据存储、数据质量、数据归集、数据共享开放、数据获取和数据利用、数据安全和隐私保护等方面展开阐述的,但忽视了数据生命周期以外的其他政策内容,因此本文以政策内容作为第二维度,对长三角城市群的政策内容开展包括数据生命周期在内的全面系统性论述。由于长三角城市群存在不同的要素禀赋,因此不同城市制定政策的预期以及目标存在差异,因此政策目标也作为本文分析的维度之一。最终形成了本文的“政策工具政策内容政策目标”的三维度研究框架,如图 1所示。1)政策工具维度。目前学术界常见对政策工具的划分方法包括 3 种,包括 Donnell 等24的命令型、激励型、能力建设型、制度变迁型 4 分类法;Rothwell等25的供给型、环境型、需求型 3 分类法以及Howlett 等26的强制性、混合性、自愿性 3 分类法。本文考虑到政策开放数据政策的行政强制性的特征,采用命令型、激励型、能力建设型、制度变迁型的政策工具划分方法。2)政策内容维度。借鉴已有研究提出的我国政府数据开放共享政策的组成部分、准备度、执行度以及影响力的政策内容分析以及温芳芳27提出的政府数据政策主题分析,本文从数据生命周期、数据质量、数据安全、数据保障以及数据基础设施 5 个方面对政策内容进行文本分析。3)政策目标维度。借鉴国务院的促进大数据发展行动纲要中的数据开放目标阐述、已有研究对15 个副省级城市进行的政策目标关键词共现分析以及政府开放政策三大目标,结合城市群的特征,本文将政策目标总结为公共数据开放共享、电子政务和智慧城市建设、政府治理水平提升、大数据产业和数字经济发展、长三角区域一体化 5 个方面。39第 4 期闻超群等:长三角城市群公共数据共享开放政策研究图 1 长三角城市群公共数据共享开放政策三维分析框架Fig.1 Three-dimensional analysis framework of public data sharing and opening policy in Yangtze River Delta Urban Agglomeration3 政策文本来源及编码考虑到不同区域城市数据开放领域及名称不一致,首先,本文以“数据开放”“公共数据”“信息公开”“政府数据”“政府信息”“公共信息”“政务数据”“政务信息”“政府网站”“数据共享”“资源共享”“资源共享”“信息”“数据”为关键词在长三角城市群政府网站上进行逐一检索,获得相关政府政策文本;其次,在百度、必应等各大搜索引擎中以同样的关键词加城市名进一步检索,获得文本 56 份;最后,逐一阅读进行筛选,最终获得有效政策文本33 份,如表 1 所示。表 1 长三角城市群数据共享开放政策文本Tab.1 Yangtze River Delta Urban Agglomeration data sharing open policy text编号地区城市政策名称发布时间1上海上海上海市公共数据开放暂行办法2019.08.292上海市公共数据和一网通办管理办法2018.09.303南京南京市政务数据管理暂行办法2019.08.074无锡无锡市公共数据管理办法2020.05.015常州常州市政务信息资源共享管理暂行办法2018.06.156南通南通市政务信息资源共享管理办法2018.03.227苏州苏州市政务信息资源共享管理暂行办法2019.07.048泰州泰州市政务信息资源共享管理办法2014.07.049江苏关于全面推进政务公开工作的实施意见2017.03.0110盐城盐城市人民政府关于推进智慧盐城建设的实施意见2015.09.0211盐城市政务信息系统整合共享工作实施方案2018.12.1412扬州市政务信息资源共享管理办法2014.01.2513扬州扬州市大数据资源整合共享开放工作实施方案2017.11.1714关于加快推进一体化在线政务服务平台建设的实施方案2019.06.2615镇江镇江市政务信息资源共享管理暂行办法2019.09.2816杭州杭州市政务数据资源共享管理暂行办法2015.03.3117湖州湖州市公共数据管理办法2018.11.2318金华关于全面推进政务公开工作的实施意见2016.09.2720宁波宁波市政务公开五年行动方案(2021 2025 年)2021.06.1721浙江宁波市公共数据管理办法2019.11.2922台州台州市公共数据和电子政务管理办法2018.02.0223舟山舟山市建设最优营商环境(政务服务)2021 年专项行动方案关于深化2021.05.1924绍兴关于印发绍兴市加快公共数据和信息系统整合共享推进“最多跑一次”改革工作方案的通知2017.11.0925嘉兴嘉兴市“互联网+政务服务”暨打破信息孤岛实现数据共享 2018 年实施方案2018.04.2849科技管理学报 第 25 卷续表 1编号地区城市政策名称发布时间26合肥合肥市政务数据资源共享开放管理办法2020.10.2327马鞍山马鞍山市政务信息资源共享管理办法2017.12.2728安徽芜湖芜湖市政务信息资源管理办法2019.06.0531安庆关于全面对接国家政务服务平台高质量建设全市一体化网上政务服务平台的实施方案2019.03.2933滁州滁州市政务信息资源共享管理实施细则(暂行)2017.05.31 文本确定后,对文本进行编码,考虑到需要对政策内容进行分析,仅靠关键词提取可能会出现对政策内容理解有误的问题,因此本文采用人工编码。逐一浏览每一份文本,分别从政策工具、政策内容、政策目标 3 个维度提取对应政策内容文本单元,并按照其单元在该文本中的位置进行编码,格式为“政策编号章节号条目/细则项”,如 1-2-11 表示该政策分析单元来自编号为 1 的政策样本上海市公共数据开放暂行办法中的第 2 章的第 11 条细则。4 政策文本分析及问题提炼4.1 文本总体情况分析从长三角城市群的 33 份政策文本来看,目前大多数城市仅针对政务数据或信息制定了相关的共享开放管理办法,只有上海、无锡、湖州、金华、宁波、以及台州对公共数据出台了管理办法;从文本标题看,存在“数据”和“信息”混用的情况;从政策文本所属区域来看,金华、舟山、绍兴、嘉兴、宣城、铜陵、安庆、池州目前没有形成系统的公共数据或者政务数据共享开放管理规范;从研究内容看,仅有上海单独制定了公共数据开放的管理办法,其他城市均围绕数据共享视角制定管理办法;从文本形式来看,16 个城市制定了以“办法”为形式的规范类政策,其他城市大多形成了以“方案”、“规划”为形式的计划类政策,还有少量以“意见”为形式的解释类政策。4.2 政策工具分析采用前文所述的 4 大类 11 小类政策工具类型进行分别编码,最终编码结果,如表 2 所示。由表 2可知,长三角城市群目前采用的政策工具以命令型为主,所占比例达到了 44.82%,同时兼顾激励型和能力建设型工具,系统变化型工具采用较少,所占比例只有 3.94%。在命令型工具中,明确责任、法律法规、监督监管数量相差不大,可见在公共数据的采集、存储、归集、共享、开放过程中政府强调信息保护和合法授权,政策执行落实到相应的责任单位以及职责划分,并建立完善的监督机制;在激励型工具中,政策更强调基础设施的建设,而对资金来源渠道的拓宽以及鼓励性政策略显单薄;能力建设型工具同样也存在不平衡的情况,政策重视信息安全保障体系建设但忽视了人才的培养和培训;系统变化型工具是目前政策文本中最欠缺的,建议通过体制的调整以及相应的放权改变公共数据部门各自为政的困境。表 2 政策工具类型及编码结果Tab.2 Types of policy instruments and coding result政策工具类型编码数量 占比/%明确责任1-1-5、1-2-9、2-1-5、3-1-7、4-1-5、5-1-5、6-5-1、7-1-5、7-5-23、8-1-5、9-5-18、10-3-1、11-3-2、12-1-5、13-4-1、15-1-4、16-4-2、17-1-5、18-4-14、20-4-1、21-1-5、22-2-5、24-3-1、25-5-20、26-1-5、27-1-4、28-1-4、29-1-4、30-7-25、31-1-6、32-6-31、33-4-2232命令型法律法规1-6-35、2-8-53、3-6-30、3-7-40、4-6-35、5-1-1、6-4-1、7-1-3、8-4-24、11-2-2、12-6-32、13-4-4、14-1-1、15-1-1、16-9-3、17-1-2、18-1-2、21-10-36、22-7-27、26-5-22、27-5-19、28-3-9、29-1-2、30-1-1、31-6-34、32-7-37、33-8-422744.82监督监管1-4-28,1-6-35,1-6-36,2-7-49、2-7-50、3-7-38、4-5-30、5-1-5、6-18-1、6-19-1、7-5-20、8-5-30、9-2-5、11-3-4、12-6-27、14-2-4、15-7-22、16-10-1、18-7-22、20-4-4、21-9-34、22-9-38、23-6-1、24-3-4、25-1-6、26-6-28、27-6-26、28-7-25、29-5-25、31-5-29、32-6-33、33-7-4032激励型基础设施建设1-3-17、2-2-10、3-5-25、5-4-13、6-12-1、7-3-12、8-1-6、9-2-6、10-2-5、11-2-3、12-4-16、14-2-1、15-4-12、19-5-2、21-2-6、22-6-13、23-3-1、24-2-1、25-1-5、26-2-8、27-4-11、29-2-6、30-5-10、31-2-7、32-2-7、33-3-112626.60资金投入1-6-40、3-1-5、3-5-28、4-1-4、5-6-24、6-25-1、7-5-22、10-3-2、11-1-2、24-3-2、25-1-7、26-1-6、27-7-30、31-5-27、32-1-515鼓励发展1-4-24、1-5-34、3-5-29、4-1-6、7-5-22、9-5-19、12-6-30、18-8-2、19-6-2、26-4-21、27-4-14、28-5-20、33-6-331359第 4 期闻超群等:长三角城市群公共数据共享开放政策研究续表 2政策工具类型编码数量 占比/%人才培养10-3-5、11-3-52能力建设型平台管理1-3-18、1-3-19、2-2-13、3-4-20、5-4-15、6-13-1、8-3-16、9-4-15、14-2-2、16-7-1、17-2-7、26-2-9、27-4-13、29-5-24、32-6-311524.63数据安全保障1-1-35、2-6-40、2-6-41、2-6-42、2-6-43、3-6-30、3-6-31、3-6-32、3-6-33、3-6-34、4-5-28、7-5-20、8-4-22、10-2-1、11-2-6、12-5-22、14-2-3、15-6-18、16-3-5、17-7-25、18-7-21、21-8-31、22-9-39、24-2-4、25-4-1、26-5-23、27-5-19、28-6-22、29-5-23、30-7-23、31-5-29、32-6-32、33-7-3633系统变化型体制变革10-3-1、19-4-2、30-3-133.94权力重组9-2-5、11-2-5、14-2-2、19-1-1、20-2-154.3 政策内容分析从数据生命周期、数据质量、数据安全、数据保障以及数据基础设施 5 个子维度分别编码,最终编码结果,如表 3 所示。数据生命周期、数据质量、数据安全、数据保障以及数据基础设施建设相关的内容分析单元所占比例分别是 34.38%、9.47%、16.49%、23.51%和 16.14%,可见政策文本内容单元重点突出,集中于数据生命周期各阶段的管理规范和职责。同时数据安全措施、配套保障以及基础设施建设作为数据共享开放的支撑条件,也是政策文本中不可或缺的内容单元,而数据质量相关的内容不多。在数据生命周期层面,现有政策从数据采集、存储、归集、共享开放、利用以及交易进行了规定,但是仅有上海的政策文本中强调了建立数据交易流通体系。数据安全层面尽管政策文本都强调了数据安全的保障制度,也进行了共享数据和开放数据的分类,但对于数据隐私保护和身份认证部分重视不够;数据保障层面考核评级独占鳌头,可见现有政策更依赖行政考核和绩效评价来推进数据共享开放,对于组织机构优化和人才培养存在忽视。表 3 政策内容类型及编码结果Tab.3 Policy content type and coding result政策内容编码数量 占比/%数据生命周期数据采集2-3-18、2-3-19、3-4-19、4-3-15、7-2-11、8-2-8、12-2-7、13-3-2、15-5-15、16-6-1、17-4-10、21-4-12、22-7-19、25-2-8、27-4-12、28-3-9、32-3-14、33-4-171834.38数据存储2-3-21、12-2-10、27-4-12、25-2-9、28-3-11、33-4-186数据归集2-3-23、4-3-17、7-2-11、12-4-20、16-7-2、18-3-9、21-4-13、22-7-22、24-2-2、31-2-8、32-3-15、33-4-2012数据共享开放1-2-120、2-4-25、2-4-31、3-4-20、3-5-24、4-4-19、4-4-23、5-3-10、6-10-2、7-2-8、8-2-10、9-1-2、10-3-3、11-2-4、12-4-18、13-2-3、14-2-3、15-4-13、16-8-1、17-5-14、17-6-18、18-5-15、18-6-18、21-5-15、21-6-21、22-7-30、23-3-2、24-2-2、25-3-12、26-3-12、26-4-18、27-3-10、28-4-12、28-5-17、29-4-14、30-5-11、30-6-17、31-3-15、31-4-25、32-4-18、32-5-27、33-5-23、33-6-3043数据获取和应用1-2-14、1-4-23、2-4-32、3-5-26、4-4-27、8-3-21、9-3-10、10-2-2、13-3-4、17-6-22、18-6-20、21-6-23、22-7-31、26-4-21、28-5-20、31-4-26、32-5-30、33-6-3318数据交易1-5-311数据质量数据质量责任2-3-16、2-3-24、6-5-1、18-4-14、21-7-27、27-2-7、28-2-6、31-2-14、32-3-17、33-4-22109.47数据质量标准1-2-16,1-5-32,4-2-13、5-4-13、6-4-3、8-1-6、9-4-16、11-2-6、15-7-23、16-5-1、20-3-2、21-3-10、24-2-4、27-1-5、28-1-5、30-5-28、33-6-2917数据安全数据分类1-2-11、1-2-12、2-4-30、3-5-24、4-4-19、4-4-22、5-3-10、6-9-1、7-2-7、8-4-24、12-4-15、15-3-10、16-2-3、18-5-15、21-5-16、22-7-24、25-3-12、26-3-13、27-3-9、28-2-7、29-5-24、30-4-8、31-3-16、32-4-19、33-5-242516.49隐私保护1-2-6、2-6-47、3-6-34、8-4-25、11-2-6、13-4-4、15-6-19、22-7-21、26-5-22、29-4-22、32-5-2811身份认证1-2-15、2-5-35、3-2-13、8-4-27、14-2-3、16-9-3、17-7-24、19-5-2、23-3-2、27-5-20、29-1-11169科技管理学报 第 25 卷续表3政策内容编码数量 占比/%数据保障组织机构1-1-5、1-6-39、4-2-11、5-1-5、11-3-1、18-1-3、19-6-1、22-2-4、29-1-4、30-2-4、33-2-101123.51资金投入1-6-40、3-1-5、4-1-4、5-6-24、6-25-1、7-5-22、10-3-2、11-1-2、24-3-2、25-3-2、26-1-6、27-7-30、31-5-1、32-1-514人才培养10-3-5、11-3-52社会参与1-2-10,1-5-30、3-5-29、4-4-27、9-3-10、10-2-2、20-3-5、31-4-26、32-5-30、33-6-3310考核评价1-4-28、1-6-36、2-7-50、5-6-20、6-20-1、7-5-21、8-5-31、9-5-19、10-3-4、11-3-3、12-6-28、13-4-3、14-3-4、15-7-22、16-10-1、17-6-23、18-8-24、19-6-3、20-4-4、21-9-35、23-6-1、24-3-4、25-6-25、26-6-27、27-6-23、28-7-26、30-7-21、31-5-27、32-6-35、33-7-4030数据基础设施数据中心和开放平台1-3-17、2-2-13、3-5-25、5-4-13、6-12-1、7-3-12、8-1-6、9-2-6、10-2-5、11-2-3、12-4-16、14-2-1、15-4-12、17-2-7、18-6-20、19-5-2、21-2-6、22-6-13、23-3-1、24-2-1、26-2-8、27-4-11、29-2-6、31-2-7、32-2-7、33-3-112616.14信息技术管控和保密技术1-2-15、5-6-21、10-2-1、15-6-19、17-7-26、31-5-29、32-6-32、33-7-368政务网络和政务信息系统2-2-10、6-13-1、11-2-1、13-2-2、14-2-3、20-3-4、22-5-11、23-2-1、24-3-3、25-1-5、30-5-10、32-2-9124.4 政策目标分析政策目标从公共数据开放共享、电子政务和智慧城市建设、政府治理水平提升、大数据产业和数字经济发展、长三角区域一体化 5 个子维度编码,最终结果,如表 4 所示。由表 4 可知,33 份文本中有 28份都主要致力于公共数据的开放共享,15 份提到了政府治理水平的提升,而只有 3 份文本提到了促进大数据产业和数字经济发展,4 份政策制定了促进长江区域一体化的目标,9 份提及了电子政务和智慧城市建设,可见现有政策主要着眼于公共部门数据共享的短期目标,帮助政府部门提高公共服务水平,对于数据产业化、产业数字化、以及长三角一体化以及智慧城市建设涉及不多。表 4 政策目标类型及编码结果Tab.4 Policy objective and coding result政策目标编码数量占比/%公共数据开放共享1-1-1、2-1-1、3-1-1、4-1-1、5-1-1、6-1-1、7-1-1、8-1-1、10-1-1、11-1-1、12-1-1、15-1-1、16-1-1、17-1-1、18-1-1、21-1-1、22-1-1、23-1-1、24-1-1、25-1-1、26-1-1、27-1-1、28-1-1、29-1-1、30-1-1、31-1-1、32-1-1、33-1-12847.46电子政务和智慧城市建设3-1-8、7-1-1、9-1-2、10-1-1、14-1-1、19-1-1、25-1-1、31-1-1、32-1-1915.25政府治理水平1-1-1、2-1-1、3-1-1、4-1-1、7-1-6、11-1-1、17-1-1、20-1-1、21-1-1、22-1-1、25-1-1、30-1-1、31-1-1、32-1-1、33-1-11525.42大数据产业和数字经济发展1-1-1、3-5-29、26-1-135.08长三角区域一体化2-1-7、3-1-8、4-1-7、29-1-146.804.5 政策差异性比较在长三角城市群政策工具、政策内容以及政策目标每个子维度的比例基础上,进一步横向考察上海、江苏、浙江以及安徽在政策工具、政策内容以及政策目标的差异程度。把政策工具、政策内容以及政策工具的 35 个子维度作为因变量并根据 33 份政策文本的编码情况进行赋值,如果某份政策文本在某个因变量维度上存在编码,说明文本中包含该项内容单元,赋值为 1,否则赋值为 O。同时对上海、江苏、浙江以及安徽设为地区变量分别赋值为 1、2、3、4,进行卡方检验。结果发现,长三角城市群在政策工具和政策目标的各个维度不存在明显差异。政策内容方面除了在数据交易、隐私保护 2 个维度上4 个地区存在差异,其余维度均不存在差异,如表 5所示。总体上来看,长三角城市群在公共数据共享开放的政策制定上差异不大。79第 4 期闻超群等:长三角城市群公共数据共享开放政策研究表 5 卡方检验显著性分析结果Tab.5 Chi-square test significance analysis result变量Pearson 卡方渐进 sig.(双侧)政策内容数据交易15.9840.001隐私保护7.0680.07注:、分别代表在 10%、5%、1%水平下显著。5 结论与建议5.1 结论以 33 份长三角城市群政策文本为分析对象,对27 个长三角城市群进行比较分析。总体来看,根据卡方检验结果,长三角城市群在政策工具的选择、政策目标的制定以及政策内容上差异不大,目前仅有上海在公共数据政策制定上已经前瞻性地制定了数据交易方面的政策,其余地区均围绕公共数据共享和开放进行政策制定。具体来看,在政策工具方面,目前长三角城市群以命令型工具为主,大部分政策文本均明确强调了责任、绩效考核以及法律法规,激励型和能力建设型工具不多,系统变化型工具更是稀缺,难以解决目前政务部门各自为政以及动力不足的弊端;在政策内容上,目前大部分政策文本内容集中于数据生命周期各阶段的管理规范和职责,兼顾了数据安全措施、配套保障以及基础设施建设内容,但数据质量标准、资金来源、组织机构优化以及人才培养内容偏少,忽视了公共数据开放和应用的孵化条件;在政策目标上,大部分政策文本仍着眼于政务部门数据共享的短期目标,对于数据产业化、产业数字化、以及长三角一体化以及智慧城市建设缺乏前瞻性的规划。5.2 对策建议结合上述分析结果,对政策工具、政策内容以及政策目标 3 个维度进行问题总结,并制定相应的对策建议。1)变被动为主动,以激励型、能力型、系统变化型工具打造内驱力。政策工具的编码分析结果可以看出,政策制定虽然综合运用了命令型、激励型、能力型和系统变化型 4 种工具,但以命令型工具为主,后 3 种工具运用不多,可见政府推进公共数据共享开放政策时更强调行政命令和责任机制,公共部门可能存在被动接受、以完成绩效考核为目的的现象。需要结合激励型、能力型、系统变化型工具,提高公共部门主动共享开放的意愿,形成内驱力,以达到高质量数据共享开放。在注重基础设施建设的同时也要强调人才培养和培训,实施示范工程或者绩效奖励,提高数据平台的运营能力和管理水平。在数据共享过程中注重高效管理体制以及权力权限的优化,使组织机构具备动态的弹性调整能力。2)变一方为多方,多方合作强化数据利用。从政策内容的编码分析结果可以看出,关于数据生命周期的政策制定主要围绕数据的采集、归集、共享开放展开,对于数据应用以及数据流通交易涉及的很少;关于保障措施的政策制定也主要强调严格的考核评价机制,资金来源以及开展社会合作的政策内容非常单薄。这些问题的症结在于目前政策均是围绕公共部门或者政务部门的公共服务供给方制定的,未考虑数据产业链中其他环节的机构需求。因此应该补链强链,政府发挥主导作用,孵化有利环境,对符合法律法规的数据通过公私合作、举办创新大赛、政府采购等方式允许企业和公众参与进来,多方合作鼓励数据创新和数据利用,实现数据产业链的完善,释放数据红利。同时,通过多方参与,也可以通过合作培养、设立基金、定向培养等方式借助社会资金培育一批专业性人才。3)变短期为长期,以数据资源推进长三角区域一体化。现有长三角城市群数据共享开放的政策目标以推动公共数据开放共享为主,政府治理水平提升为辅,智慧城市、促进大数据产业及数字经济发展、促进长三角区域一体化等其他目标定位较少。可见现有政策制定是从政府的政务服务角度出发,着重考虑数据资源在公共部门的共享开放,短期看针对性强,但从长远角度不利于数据的利用和流通,导致目标导向下的政策内容和政策工具出现了共性的问题。建议对政策目标进一步调整,设置深层次的多维度目标,充分考虑公共数据资源在智慧城市建设中的作用、强化数据资源对产业的促进、争取数据资源在长三角区域的标准化体系以及共享开放,促进长三角区域一体化。参考文献:1 孟溦,王勰祎.基于二维分析视角的长三角城市群政府数据开放共享政策分析J.电子政务,2020(3):82-90.MENG Y,WANG X Y.Analysis of Yangtze River Delta Urban Ag-glomeration government data open sharing policy based on two-di-mensional analysis perspectiveJ.E-government,2020(3):82-90.2 彭川宇,刘月.政府数据开放政策三维分析框架构建及实证研究J.图书情报工作,2021,65(6):12-22.PENG C Y,LIU Y.Construction and empirical study of three-di-mensional analysis framework of government data opening policyJ.Library and Information Service,2021,65(6):12-22.3 陆健英,郑磊.美国的政府数据开放:历史、进展与启示J.电89科技管理学报 第 25 卷子政务,2013(6):26-32.LU J Y,ZHENG L.Openness of government data in the UnitedStates:History,progress and implicationsJ.E-government,2013(6):26-32.4 黄如花,陈闯.美国政府数据开放共享的合作模式J.图书情报工作,2016,60(19):6-14.HUANG R H,CHEN C.The cooperative model of open data sha-ring in the United States governmentJ.Library and InformationServices,2016,60(19):6-14.5 刘密霞.政府信息共享国际经验及借鉴J.电子政务,2017(6):119-127.LIU M X.International experience and reference of government in-formation sharingJ.E-government,2017(6):119-127.6 武琳.欧洲开放政府数据合作模式与实现J.情报资料工作,2017(4):75-80.WU L.European open government data collaboration model andimplementationJ.Information and Documentation Services,2017(4):75-80.7 陈美,谭纬东.政府开放数据的隐私风险评估与防控:新西兰的经验J.情报理论与实践,2020,43(5):110-115.CHEN M,TAN W D.Privacy risk assessment and prevention andcontrol of government open data:New Zealands experienceJ.In-formation Studies:Theory&Application,2020,43(5):110-115.8 程风,徐红.从结构驱动到行动者主导:美日政府数据开放制度发展阶段比较研究J.电子政务,2021(5):110-124.CHENG F,XU H.From structure-driven to actor-led:A compara-tive study on the development stages of American and Japanesegovernment data opening system