由电影《秋菊打官司》论对村规民约的合宪性审查.pdf

第第 3 37 7 卷卷 第第 3 3 期期延边教育学院学报延边教育学院学报Vol.Vol.3 37 7No.No.3 320202323 年年 6 6 月月JournalJournal ofof YanbianYanbian InstituteInstitute ofof EducationEducationJunJun.2020232376由电影由电影秋菊打官司秋菊打官司论对村规民约的合宪性审查论对村规民约的合宪性审查王子铭王子铭（中国社会科学院大学中国社会科学院大学 法学院，北京法学院，北京 102488102488）摘摘要：要：电影秋菊打官司讲述了西北农村，秋菊的丈夫与村委会主任发生争执后被村委会主任踢伤，秋菊想向村电影秋菊打官司讲述了西北农村，秋菊的丈夫与村委会主任发生争执后被村委会主任踢伤，秋菊想向村委会主任讨个说法未果，于是去乡政府告状，甚至去县政府和市法院起诉打官司，踏上漫漫告状路的故事。委会主任讨个说法未果，于是去乡政府告状，甚至去县政府和市法院起诉打官司，踏上漫漫告状路的故事。电影所描述的情节是当今我国农村基层群众自治制度运行的生动写照，也反映出作为村民自治规范的电影所描述的情节是当今我国农村基层群众自治制度运行的生动写照，也反映出作为村民自治规范的“村规村规民约民约”在与国家法磨合过程当中出现的种种问题。如何完善村民自身的权利救济途径、规范基层自治组织的在与国家法磨合过程当中出现的种种问题。如何完善村民自身的权利救济途径、规范基层自治组织的民主表达制度，正是电影提出的问题。目前我国相关法律对村规民约的监督规定并不明确，村规民约与其他民主表达制度，正是电影提出的问题。目前我国相关法律对村规民约的监督规定并不明确，村规民约与其他国家法律相抵触的现象屡屡出现，导致村民权益难以得到保障。因此，有必要完善对村规民约的合宪性审查国家法律相抵触的现象屡屡出现，导致村民权益难以得到保障。因此，有必要完善对村规民约的合宪性审查机制，强化地方人大常委会对村规民约的合宪审查职责，以完善法治乡村建设，让村规民约真正成为乡村振机制，强化地方人大常委会对村规民约的合宪审查职责，以完善法治乡村建设，让村规民约真正成为乡村振兴战略的助推器。兴战略的助推器。关键词：关键词：“秋菊打官司秋菊打官司”；村规民约；合宪性审查；村规民约；合宪性审查中图分类号：中图分类号：D921文献标识码：文献标识码：A文章编号：文章编号：1673-4564（2023）03-0076-05电影秋菊打官司是于电影秋菊打官司是于 19921992 年上映的农村年上映的农村题材剧情片题材剧情片。影片中的影片中的村委会主任村委会主任在一定程度上是在一定程度上是农村基层自治组织中农村基层自治组织中“村规民约村规民约”的代言人的代言人，而村而村规民约由于其自身的特殊性规民约由于其自身的特殊性，往往往往“游离游离”在我国在我国法律体系的边缘，其制定和执行难以被有效监督法律体系的边缘，其制定和执行难以被有效监督。但村规民约的性质又决定了其必然要受到我国宪但村规民约的性质又决定了其必然要受到我国宪法的约束，如何有效对村规民约进行合宪性审查法的约束，如何有效对村规民约进行合宪性审查，一直以来都是当代基层自治组织建设中的重要课一直以来都是当代基层自治组织建设中的重要课题题。因此因此，有必要从对村规民约进行合宪性审查的有必要从对村规民约进行合宪性审查的法律依据入手法律依据入手，分析乡镇政府分析乡镇政府、司法机关等主体在司法机关等主体在审查和制定村规民约过程中所遭遇的困境审查和制定村规民约过程中所遭遇的困境，并完善并完善其职能作用，寻找制度性出路。其职能作用，寻找制度性出路。一一、秋菊打官司秋菊打官司所反映出的农村基层法治所反映出的农村基层法治建设难题建设难题1.1.问题一问题一，村委会主任村委会主任是否有权依村规民约踢是否有权依村规民约踢人人在电影中在电影中，虽然并未正面提及秋菊所在村子的虽然并未正面提及秋菊所在村子的明文村规民约明文村规民约，但但村委会主任村委会主任这一角色显然代表了这一角色显然代表了基层执法者形象基层执法者形象，其言论在某种意义上代表了村民其言论在某种意义上代表了村民所共同承认的权威和共识所共同承认的权威和共识，其行为在村内具有一定其行为在村内具有一定的合法性与公信力的合法性与公信力。一方面一方面，从权力来源上讲从权力来源上讲，村村委会主任委会主任的执法权力来自公务人员的身份的执法权力来自公务人员的身份，是国家是国家政权公权力向基层的延伸政权公权力向基层的延伸；另一方面另一方面，从权威性上从权威性上来讲来讲，村委会主任村委会主任的执法权威又来自于传统的乡土的执法权威又来自于传统的乡土秩序当中秩序当中，他作为他作为“乡贤长老乡贤长老”的形象威望的形象威望。因此因此，村委会主任村委会主任的角色具有双重身份的角色具有双重身份，既是法理型秩序既是法理型秩序中中，自上而下政府赋权的基层执法者自上而下政府赋权的基层执法者，国家权力的国家权力的基层代理人基层代理人，也是传统型秩序中也是传统型秩序中，由基层自发承认由基层自发承认代表共识和公理的代表共识和公理的“长老长老”，地方秩序的维护者，地方秩序的维护者。这也反映了村规民约这个概念在现代中国农村转这也反映了村规民约这个概念在现代中国农村转型中出现的二元割裂型中出现的二元割裂，以前传统社会当中以前传统社会当中，村规民村规民约是在约是在“皇权不下县皇权不下县”情况下作为基层秩序的填充情况下作为基层秩序的填充，具有自发形成的自然法性质具有自发形成的自然法性质，而随着现代型国家权而随着现代型国家权力的下移与城市化进程加快力的下移与城市化进程加快，乡村基层秩序被逐步乡村基层秩序被逐步纳入到统一的国家法制当中纳入到统一的国家法制当中，治理乡村的乡贤长老治理乡村的乡贤长老逐步被国家法授权的公权力者取代逐步被国家法授权的公权力者取代，因此村规民约因此村规民约收稿日期：收稿日期：2023202304041212作者简介：王子铭（作者简介：王子铭（20002000），男，汉族，吉林延吉人），男，汉族，吉林延吉人，中国社会科学院大学法学院在读硕士研究生。中国社会科学院大学法学院在读硕士研究生。第第 3 3 期期王子铭王子铭：由电影由电影秋菊打官司秋菊打官司论对村规民约的合宪性审查论对村规民约的合宪性审查77不得不在传统价值共识和现代法治精神之间寻找不得不在传统价值共识和现代法治精神之间寻找平衡。平衡。村委会主任村委会主任“踢人踢人”的行为正是具有这种矛盾的行为正是具有这种矛盾色彩色彩，作为村规民约的执行者作为村规民约的执行者，村委会主任村委会主任自己认自己认为为“踢人踢人”就传统型秩序而言是没有任何问题的就传统型秩序而言是没有任何问题的。但是他作为国家公务人员而言但是他作为国家公务人员而言，踢人这一行为又在踢人这一行为又在法理型秩序当中无法被接受法理型秩序当中无法被接受。秋菊也正是处于对村秋菊也正是处于对村规民约这两种性质的双重认同矛盾之中规民约这两种性质的双重认同矛盾之中，出于朴素出于朴素的自然正义观念的自然正义观念，她觉得她觉得村委会主任村委会主任作为公家人不作为公家人不应该踢人应该踢人，要求一个道歉的要求一个道歉的“说法说法”，但她同时也但她同时也默认接受了现代法治原则默认接受了现代法治原则，即诉诸权力的更高位者即诉诸权力的更高位者和约束者和约束者，去寻找乡去寻找乡、县政府乃至走向诉讼县政府乃至走向诉讼，坚定坚定行使权行使权力力的人不能滥用的人不能滥用职权职权这一信条这一信条。秋菊的维权秋菊的维权之路也反映了当代农村现代化进程当中，农民对之路也反映了当代农村现代化进程当中，农民对“法法”概念的理解和对基层秩序的价值观念转变的概念的理解和对基层秩序的价值观念转变的过程。过程。依照现代法治依照现代法治，村委会主任村委会主任作为国家基层公权作为国家基层公权力人员力人员对他人对他人进行人身伤害必定是不被允许的进行人身伤害必定是不被允许的，但但是在基层由传统乡土观念走向现代法理观念这一是在基层由传统乡土观念走向现代法理观念这一过程中过程中，仍有很多基于地方性质的村规民约与我国仍有很多基于地方性质的村规民约与我国宪法要求相矛盾宪法要求相矛盾，因此有必要通过对村规民约的合因此有必要通过对村规民约的合宪性审查宪性审查，来强化农村以村规民约为核心的法治秩来强化农村以村规民约为核心的法治秩序。序。2.2.问题二，问题二，“村规民约村规民约”该由谁监督由谁管该由谁监督由谁管电影中电影中，秋菊为维权大费周章秋菊为维权大费周章，乡和县一级政乡和县一级政府都没能调解成功，都给不了秋菊要的府都没能调解成功，都给不了秋菊要的“说法说法”，直至最后闹上法庭直至最后闹上法庭。那么那么，为何秋菊无法把问题在为何秋菊无法把问题在村乡两级内解决？村乡两级内解决？中华人民共和国村民委员会组织法中华人民共和国村民委员会组织法（以下以下简称简称村委会组织法村委会组织法）第二十七条虽规定第二十七条虽规定“村规村规民约民约不得有侵犯村民的人身权利不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和民主权利和合法财产权利的内容合法财产权利的内容”，但内容较为粗略但内容较为粗略，但是但是对对村规民约的具体监管责任还是在乡一级政府村规民约的具体监管责任还是在乡一级政府，也就也就是说是说，村规民约执行中具体出现的问题只有反映到村规民约执行中具体出现的问题只有反映到乡一级才能进行处理和监督乡一级才能进行处理和监督。但在电影中但在电影中，作为乡作为乡政府的代表李公安却对政府的代表李公安却对村委会主任村委会主任保持偏袒的态保持偏袒的态度度，同为公务人员同为公务人员，乡政府也明白乡政府也明白村委会主任村委会主任“双双重身份重身份”执法的困境执法的困境，仅仅依靠法理型权力来治理仅仅依靠法理型权力来治理基层是不够的基层是不够的，基层的村规民约存在较大空间的自基层的村规民约存在较大空间的自由裁量权和解释权由裁量权和解释权，需要基层执法者自行填补需要基层执法者自行填补。因因此此村委会主任村委会主任就不得不维护传统意义上的就不得不维护传统意义上的“权威权威”声望声望，以维持基层秩序以维持基层秩序，这些村规民约需要基层执这些村规民约需要基层执法者的威信才能真正得以贯彻落实法者的威信才能真正得以贯彻落实，只有只有村委会主村委会主任任把双重身份结合在一起把双重身份结合在一起，法规才能变成法治法规才能变成法治。因因此此，乡政府会袒护乡政府会袒护村委会主任村委会主任的面子的面子，不会进行太不会进行太极端的追责。极端的追责。这也反映出我国农村基层自治村规民约在执这也反映出我国农村基层自治村规民约在执行层面上出现的困境行层面上出现的困境，公权力在基层的代理人仍需公权力在基层的代理人仍需要传统意义上的正当性与权威性要传统意义上的正当性与权威性，执法需要得到大执法需要得到大众认同众认同，法治才能普及法治才能普及。侧面上侧面上，这样较大的自主这样较大的自主裁量权恰恰说明村规民约的制定与实施具有相当裁量权恰恰说明村规民约的制定与实施具有相当程度的自由程度的自由，对其的监督审查存在空白对其的监督审查存在空白。只有强化只有强化对其的合宪性审查对其的合宪性审查，才能化解现存基层自治体系对才能化解现存基层自治体系对村规民约的无力。村规民约的无力。二、对村规民约进行合宪性审查的依据二、对村规民约进行合宪性审查的依据1.1.合宪性审查的地位作用合宪性审查的地位作用“合宪性审查是指根据宪法对公权力是否符合宪性审查是指根据宪法对公权力是否符合宪法进行审查并做出法律判断合宪法进行审查并做出法律判断。”“根据中央全根据中央全面依法治国的战略部署面依法治国的战略部署，推进合宪性审查是新时代推进合宪性审查是新时代推进宪法实施的重要举措。推进宪法实施的重要举措。”11“合宪性审查是法合宪性审查是法治国家大厦的拱顶石治国家大厦的拱顶石”，22随着新时代我国社会主随着新时代我国社会主要矛盾的变化要矛盾的变化，合宪性审查将对我国社会秩序的建合宪性审查将对我国社会秩序的建构稳定与现代化法制的转型发挥重要作用构稳定与现代化法制的转型发挥重要作用。根据宪根据宪法第六十七条法第六十七条，全国人大常委会有全国人大常委会有“解释宪法解释宪法，监监督宪法实施督宪法实施”的职权的职权，合宪性审查正是让这一条款合宪性审查正是让这一条款拥有活性、可操作性的机制。拥有活性、可操作性的机制。党的十八届四中全会公报指出党的十八届四中全会公报指出，“要完善全国要完善全国人大及其常委会宪法监督制度人大及其常委会宪法监督制度着力于推动实着力于推动实践性宪法机制的建立践性宪法机制的建立，要健全保证宪法全面实施的要健全保证宪法全面实施的体制机制体制机制，加强对法律实施的监督加强对法律实施的监督。”党的第十九党的第十九次全国代表大会则直接强调次全国代表大会则直接强调，“加强宪法实施和监加强宪法实施和监督督，推进合宪性审查工作推进合宪性审查工作，维护宪法权威维护宪法权威”，高度高度重视制度化的合宪性审查重视制度化的合宪性审查，次年全国人大宪法和法次年全国人大宪法和法律委员会成立律委员会成立，合宪性审查从此有了组织保障合宪性审查从此有了组织保障。在在20212021 年年，全国人大常委会首次公布全国人大常委会首次公布“不合宪不合宪”案例案例，延边教育学院学报延边教育学院学报20202323 年年78合宪性审查制度工作有了实质性进展合宪性审查制度工作有了实质性进展。合宪性审查合宪性审查越来越在全面推进依法治国进程中发挥越来越在全面推进依法治国进程中发挥“压舱石压舱石”的的作用。作用。2.2.合宪审查村规民约的法律依据合宪审查村规民约的法律依据村规民约基于我国宪法与村规民约基于我国宪法与村委会组织法村委会组织法的的授权而制定授权而制定，拥有地方风俗习惯特征拥有地方风俗习惯特征，受国家法律受国家法律约束指导约束指导。村规民约首先受到宪法的规制村规民约首先受到宪法的规制，我国宪我国宪法第五条规定法第五条规定“一切法律一切法律、行政法规和地方性法规行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触都不得同宪法相抵触”，这就要求村规民约的制定这就要求村规民约的制定过程过程、内容内容、实施和监督必须要符合国家法律规定实施和监督必须要符合国家法律规定，不得与宪法精神相违背不得与宪法精神相违背；其次其次，村规民约受到村规民约受到村村委会组织法委会组织法的规制的规制，第二十七条规定第二十七条规定“村民会议村民会议可以制定和修改村规民约可以制定和修改村规民约不得与宪法、法律不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触法规和国家的政策相抵触”，村规民约是村民日常村规民约是村民日常行为的地方性规范行为的地方性规范，具有一定权威性具有一定权威性，村委会一方村委会一方面是其规范对象面是其规范对象，另一方面也是其执行机构另一方面也是其执行机构。但目但目前的前的村委会组织法村委会组织法对村规民约只有原则性上的对村规民约只有原则性上的规定规定，并没有实施细则并没有实施细则，同时同时，村规民约作为民间村规民约作为民间法仍属于法仍属于“软法软法”。村规民约既受到我国宪法与村规民约既受到我国宪法与 村村委会组织法委会组织法的双重规制的双重规制，也是作为国家法律在乡也是作为国家法律在乡村层面的规范补充村层面的规范补充，具有较大灵活性具有较大灵活性。因此因此，其内其内容和执行都需要符合宪法要求，受宪法监督。容和执行都需要符合宪法要求，受宪法监督。3.3.合宪审查村规民约的现实依据合宪审查村规民约的现实依据村规民约产生于传统乡村的熟人社会村规民约产生于传统乡村的熟人社会，但被现但被现代国家法律体系所指导代国家法律体系所指导、兼容兼容。当今的农村早已不当今的农村早已不是传统意义上的是传统意义上的“乡土社会乡土社会”，以代际为分工的半以代际为分工的半耕半工的劳动结构使得传统农村耕半工的劳动结构使得传统农村“熟人社会熟人社会”演变演变为为“半熟人社会半熟人社会”33。工业化与现代化为传统村规。工业化与现代化为传统村规民约带来了挑战和重塑民约带来了挑战和重塑，当代村规民约也必须要适当代村规民约也必须要适应农村新的生产方式与社会结构应农村新的生产方式与社会结构，在传统习俗与现在传统习俗与现代法制意识之间寻找平衡点代法制意识之间寻找平衡点。因此因此，如今的村规民如今的村规民约需要在宪法的规制监督下发展成熟。约需要在宪法的规制监督下发展成熟。三三、当前对村规民约进行合宪性审查的问题困当前对村规民约进行合宪性审查的问题困境境1.1.对村规民约对村规民约进行进行审查的主体存在局限性审查的主体存在局限性第一，乡镇政府对村规民约的审查存在局限第一，乡镇政府对村规民约的审查存在局限性。在电影中，秋菊得知性。在电影中，秋菊得知村委会主任村委会主任不肯道歉后不肯道歉后，第一个去找的公家人即是李公安所代表的乡政府第一个去找的公家人即是李公安所代表的乡政府。这也反映了我国基层政权组织的治理逻辑这也反映了我国基层政权组织的治理逻辑，即乡镇即乡镇政府作为国家行使管理职能的基层政府单位政府作为国家行使管理职能的基层政府单位，有权有权对村规民约的制定对村规民约的制定、实施进行指导和监督实施进行指导和监督。村委村委会组织法会组织法第二十七条规定第二十七条规定“村规民约违反前款规村规民约违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”但现实中但现实中，乡镇政府对村规民约的审查职责也并未乡镇政府对村规民约的审查职责也并未得到充分应用得到充分应用，权责不明的现象屡屡出现权责不明的现象屡屡出现。一方面一方面如同电影中的叙述如同电影中的叙述，乡镇政府通常会以无权干涉村乡镇政府通常会以无权干涉村民自治为由民自治为由，或为照顾公务人员的体面或为照顾公务人员的体面，拒绝履行拒绝履行职责职责；另一方面另一方面，乡镇政府也可能为了节省审查工乡镇政府也可能为了节省审查工作的成本作的成本、简化操作简化操作，从而以指导为名直接给予乡从而以指导为名直接给予乡村村“标准化标准化”的村民自治规范的村民自治规范，忽视了不同地方的忽视了不同地方的特殊性，从而导致村规民约的可操作性降低。特殊性，从而导致村规民约的可操作性降低。另外另外，虽然虽然村委会组织法村委会组织法规定了对村规民规定了对村规民约的问题可以通过向乡镇政府约的问题可以通过向乡镇政府进行进行行政诉讼解决行政诉讼解决，但由于上述乡镇政府可能存在的种种不作为但由于上述乡镇政府可能存在的种种不作为，以及以及村民法制意识的匮乏村民法制意识的匮乏，就很可能导致村民去寻求类就很可能导致村民去寻求类似秋菊一样的越级维权途径似秋菊一样的越级维权途径上访。宪法上访。宪法 4141 条条第一款规定第一款规定“公民对于任何国家机关和国家工作人公民对于任何国家机关和国家工作人员员，有提出批评和建议的权利有提出批评和建议的权利”但上访也意味着村但上访也意味着村民较大的维权成本民较大的维权成本、上级政府较大的行政成本与基上级政府较大的行政成本与基层政府公信力的风险，村民权益仍得不到有效保层政府公信力的风险，村民权益仍得不到有效保障。障。第二，司法机关对村规民约的审查存在局限第二，司法机关对村规民约的审查存在局限性性。如果说乡镇政府对村规民约制定如果说乡镇政府对村规民约制定、内容的审查内容的审查相当于一种相当于一种“事前审查事前审查”，那么司法机关则是保护那么司法机关则是保护村民利益的最后防线村民利益的最后防线。但是但是，司法审查的局限性就司法审查的局限性就在于我国法律并没有明确规定司法机关对村规民在于我国法律并没有明确规定司法机关对村规民约的审查制度约的审查制度，法院也没有对村规民约进行审查的法院也没有对村规民约进行审查的法律依据法律依据，司法机关难以在界定村规民约的合法合司法机关难以在界定村规民约的合法合宪性问题上发挥作用宪性问题上发挥作用。因此因此，司法机关介入对村规司法机关介入对村规民约的审查只能是通过个别案件的间接干预民约的审查只能是通过个别案件的间接干预，但法但法院依然没有权力宣布村规民约无效或予以撤销院依然没有权力宣布村规民约无效或予以撤销，对对村规民约的最终审查权仍然在乡镇政府手里。村规民约的最终审查权仍然在乡镇政府手里。2.2.村规民约的制定主体存在局限性村规民约的制定主体存在局限性第一第一，村规民约的制定主体不合规村规民约的制定主体不合规。村委会村委会组织法组织法规定规定，村规民约的合法制定主体是村民会村规民约的合法制定主体是村民会第第 3 3 期期王子铭王子铭：由电影由电影秋菊打官司秋菊打官司论对村规民约的合宪性审查论对村规民约的合宪性审查79议或村民代表会议议或村民代表会议，但在实际制定过程中但在实际制定过程中，制定主制定主体常出现以下的问题：一体常出现以下的问题：一是是制定主体不具有代表制定主体不具有代表性性。随着农村人口流动加快随着农村人口流动加快，外来人口增多外来人口增多，而作而作为本村中坚力量的青壮年人口又流失严重为本村中坚力量的青壮年人口又流失严重，造成主造成主体的代表性问题体的代表性问题。二二是是村委会对主体的越权村委会对主体的越权。依照依照组织法组织法，村委会应是在村民会议决议产生村规民约村委会应是在村民会议决议产生村规民约后后，组织实施村规民约的执行者组织实施村规民约的执行者，但存在村委会直但存在村委会直接僭越主体接僭越主体，代行制定村规民约的情况代行制定村规民约的情况，超越了其超越了其职权。职权。第二第二，村规民约的制定内容不合法村规民约的制定内容不合法。村规民约村规民约发源于地方村落的习惯法发源于地方村落的习惯法，具有较强的地方风俗特具有较强的地方风俗特色色，因此在部分内容上不可避免存在一些时代局限因此在部分内容上不可避免存在一些时代局限性。比如性。比如 20172017 年河南省路砦村年河南省路砦村“出嫁女出嫁女”案，就案，就是村规民约剥夺了外嫁妇女和嫁入妇女的宅基地是村规民约剥夺了外嫁妇女和嫁入妇女的宅基地耕地和征收补偿费权益耕地和征收补偿费权益，严重违背了我国宪法规定严重违背了我国宪法规定的男女平等原则的男女平等原则。“缺乏国家强制力和救济力维护缺乏国家强制力和救济力维护，又没有探索出合法有效惩戒方式的村规民约又没有探索出合法有效惩戒方式的村规民约，难以难以独立担负乡村治理的重任。独立担负乡村治理的重任。”44第三第三，村规民约的制定程序不合格村规民约的制定程序不合格。根据规定根据规定，村规民约的制定需要经过起草村规民约的制定需要经过起草、审议审议、表决表决、公示公示、上报五个环节上报五个环节，程序的合规是有效实施的保障程序的合规是有效实施的保障。但但由于各基层自治组织的治理状况不同由于各基层自治组织的治理状况不同，往往会导致往往会导致如下问题如下问题：一是起草缺乏民主性一是起草缺乏民主性。一些贫困偏远地一些贫困偏远地区中区中，起草工作往往由宗族势力垄断起草工作往往由宗族势力垄断，使村规民约使村规民约出现陈旧落后、封建迷信、违背宪法观念的内容出现陈旧落后、封建迷信、违背宪法观念的内容。二是程序顺序被简化或没得到良好遵守二是程序顺序被简化或没得到良好遵守。一些村规一些村规民约的制定过程中，会将上报置于表决公示之前民约的制定过程中，会将上报置于表决公示之前，或将起草置于意见收集之前或将起草置于意见收集之前，这在一定程度上削弱这在一定程度上削弱了制定的民主性。三是村民法治意识自治意识淡了制定的民主性。三是村民法治意识自治意识淡薄薄，民主程序被无视民主程序被无视。由于部分地区村民文化水平由于部分地区村民文化水平有限有限，缺乏权利意识缺乏权利意识，出现强制表决等问题出现强制表决等问题，民主民主程序遭到破坏，村民合法权利受到侵犯。程序遭到破坏，村民合法权利受到侵犯。四四、探析完善村规民约合宪性审查的解决出路探析完善村规民约合宪性审查的解决出路1.1.确立地方人大常委会的合宪审查资格确立地方人大常委会的合宪审查资格中华人民共和国立法法第中华人民共和国立法法第 9999 条规定，全条规定，全国人大常委会具备法律规范合宪性审查的主体资国人大常委会具备法律规范合宪性审查的主体资格格，公民个体可以针对行政法规公民个体可以针对行政法规、地方地方性性法规法规、自自治条例治条例、单行条例这四个对象对全国人大常委会提单行条例这四个对象对全国人大常委会提出审查建议出审查建议。但存在如下问题但存在如下问题：村规民约并不在上村规民约并不在上述对象范围内述对象范围内，不属于全人常的审查范围不属于全人常的审查范围；让全让全国国人人大大常常委会委会审查某地具体的村规民约无异于小题审查某地具体的村规民约无异于小题大做大做，不具有现实可操作性不具有现实可操作性；公民个体难以形成有公民个体难以形成有效的审查建议效的审查建议。因此因此，作为最高合宪性审查主体的作为最高合宪性审查主体的全全国国人人大大常常委会委会又难以与地方具体的村规民约相又难以与地方具体的村规民约相对接，村规民约难入其对接，村规民约难入其“审查之眼审查之眼”。对此对此，为使得各地方村规民约都能进入合宪性为使得各地方村规民约都能进入合宪性审查的程序范围，需要建立专门的合宪性审查机审查的程序范围，需要建立专门的合宪性审查机构，或调整现有的合宪性审查机制。相对于前者构，或调整现有的合宪性审查机制。相对于前者，后者更加节约成本与具有可操作性后者更加节约成本与具有可操作性，根据根据中华人中华人民共和国地方组织法民共和国地方组织法第八条第八条，县级以上地方人大县级以上地方人大需确保宪法的遵守与执行需确保宪法的遵守与执行，因此因此，可以将地方人大可以将地方人大常委会作为对村规民约合宪性审查的主体常委会作为对村规民约合宪性审查的主体，建立中建立中央到地方的各级合宪审查体系央到地方的各级合宪审查体系，全国人大常委会负全国人大常委会负责审查法律法规责审查法律法规，村规民约则交由地方人大常委会村规民约则交由地方人大常委会进行合宪审查。进行合宪审查。2.2.完善乡镇政府、司法机关的审查职能完善乡镇政府、司法机关的审查职能第一第一，完善乡镇政府应有的职能完善乡镇政府应有的职能。“基层政府基层政府是村规民约修订的主导者领路人是村规民约修订的主导者领路人，更是保障村规民更是保障村规民约落地的监督者。约落地的监督者。”55乡镇政府与地方人大常委会乡镇政府与地方人大常委会不同不同，乡镇政府是对村规民约进行监督审查的最主乡镇政府是对村规民约进行监督审查的最主要责任主体要责任主体，因此要严格落实对村规民约的报备制因此要严格落实对村规民约的报备制度与主动审查度与主动审查，发挥应有职权发挥应有职权，既要避免发布村规既要避免发布村规民约民约统统一模板的一模板的“懒政懒政”，也要避免行政权对村民也要避免行政权对村民自治的过度干预自治的过度干预。要在把要在把“行政命令行政命令”转向转向“行政行政指导指导”的基础上的基础上，因地制宜因地制宜，与基层自治组织平等与基层自治组织平等协商协商，尊重民主权利尊重民主权利，提供有合理性的村规民约指提供有合理性的村规民约指导意见，同时积极履行报备备案工作。导意见，同时积极履行报备备案工作。第二第二，提高司法机关的审查作用提高司法机关的审查作用。除了乡镇政除了乡镇政府的府的“事前审查事前审查”，司法机关针对独立案件的司法机关针对独立案件的“事事后审查后审查”同样重要同样重要。尤其当实践中出现乡镇政府行尤其当实践中出现乡镇政府行政权与村民自治权相冲突之时政权与村民自治权相冲突之时，司法机关的监督就司法机关的监督就具有了重要地位具有了重要地位。即便法院没有效力直接否定村规即便法院没有效力直接否定村规民约的内容民约的内容，也可以针对个别涉及不合理村规民约也可以针对个别涉及不合理村规民约的案件的案件，为乡镇政府提供司法建议和案例指导为乡镇政府提供司法建议和案例指导。要要完善乡镇政府对司法建议的反馈机制完善乡镇政府对司法建议的反馈机制，确保司法机确保司法机延边教育学院学报延边教育学院学报20202323 年年80关言之有效关言之有效，政府能将其建议用于审查实践政府能将其建议用于审查实践，从而从而从从专业角度保障村规民约在法律框架内运行。专业角度保障村规民约在法律框架内运行。3.3.规范村规民约的制定主体、内容、程序规范村规民约的制定主体、内容、程序对于村规民约的合宪性保障同时应该从制定对于村规民约的合宪性保障同时应该从制定阶段抓起阶段抓起。对于制定主体的规范对于制定主体的规范，应该明确村委会应该明确村委会的职权界限，不得僭越村民会议擅自决定村规民的职权界限，不得僭越村民会议擅自决定村规民约约，同时同时，针对农村人口结构的变化针对农村人口结构的变化，应该对村民应该对村民会议的参与对象与村规民约的制定参与者做出及会议的参与对象与村规民约的制定参与者做出及时调整时调整，外来人口可参与本村的民主协商外来人口可参与本村的民主协商，对村规对村规民约制定发表意见民约制定发表意见；制定内容上制定内容上，要科学合理要科学合理，与与时俱进时俱进，克服落后的克服落后的、违背宪法与法治精神和社会违背宪法与法治精神和社会主义核心价值观的规定主义核心价值观的规定，同时也不能一刀切同时也不能一刀切“标准标准化化”，要因地制宜要因地制宜，尊重本地的风俗习惯和优良的尊重本地的风俗习惯和优良的传统传统，发挥扬弃精神发挥扬弃精神，实现国家法律与地方传统的实现国家法律与地方传统的兼容兼容；制定程序上制定程序上，各村级单位要在乡镇政府的指各村级单位要在乡镇政府的指导监督下严格落实制定村规民约的五项程序导监督下严格落实制定村规民约的五项程序，保障保障村民全过程的民主参与村民全过程的民主参与，积极调查研究积极调查研究，广泛征求广泛征求意见，以提高起草内容的科学合理性和普遍代表意见，以提高起草内容的科学合理性和普遍代表性，让村规民约公正合理表达全体村民的共同意性，让村规民约公正合理表达全体村民的共同意志，并符合国家治理现代化的要求。志，并符合国家治理现代化的要求。秋菊打官司这部电影巧妙地展现了在县秋菊打官司这部电影巧妙地展现了在县、乡乡、村三级的农村社区治理联动主体框架下村三级的农村社区治理联动主体框架下，村民村民在行政系统内如何通过上诉和诉讼维护自身权益在行政系统内如何通过上诉和诉讼维护自身权益，也反映了作为村民自治规范的村规民约将如何在也反映了作为村民自治规范的村规民约将如何在这一系统内受监督和互动这一系统内受监督和互动。村规民约作为农村基层村规民约作为农村基层自治产生的规范自治产生的规范，其必然要符合宪法原则其必然要符合宪法原则，并受到并受到宪法监督宪法监督。然而然而，当前对村规民约的合宪性审查存当前对村规民约的合宪性审查存在诸多难题在诸多难题，因此需要尝试从调整合宪审查制度入因此需要尝试从调整合宪审查制度入手手，给予地方人大常委会审查村规民约的职权给予地方人大常委会审查村规民约的职权，同同时规范乡镇政府的审查职能时规范乡镇政府的审查职能，完善报备备案制度与完善报备备案制度与司法建议反馈制度司法建议反馈制度，并在制定过程中规范村规民约并在制定过程中规范村规民约的制定主体和程序的制定主体和程序。习习近平近平总书记强调总书记强调，“重视农重视农村法治建设村法治建设，健全乡村治理体系健全乡村治理体系，深化村民自治实深化村民自治实践践，要有效发挥村规民约作用要有效发挥村规民约作用”，而只有将村规民而只有将村规民约纳入合宪性审查的框架约纳入合宪性审查的框架，让其在宪法的框架内运让其在宪法的框架内运行行，符合宪法精神符合宪法精神，才能使村规民约真正成为保障才能使村规民约真正成为保障村民合法权益村民合法权益、推进农村法治建设现代化的基层自推进农村法治建设现代化的基层自治规范。治规范。参考文献：参考文献：11翟国强翟国强.我国合宪性审查制度的双重功能我国合宪性审查制度的双重功能J.J.法学杂志法学杂志,2021,42(05):13-22.2021,42(05):13-22.22林来梵林来梵.宪法审查的原理与技术宪法审查的原理与技术M.M.北京北京:法律出版社法律出版社,2009:2.2009:2.33姚保松姚保松,周昊文周昊文.乡村振兴视域下村规民约的困境及出乡村振兴视域下村规民约的困境及出路探析路探析J.J.学习论坛学习论坛,2019(3):80-85.,2019(3):80-85.44周树超周树超,刘娜刘娜.村规民约的治理困境与立法保障研究村规民约的治理困境与立法保障研究以以设区的市立法为切入点设区的市立法为切入点J.J.西昌学院学报西昌学院学报(社会科学版社会科学版),),2020,32(01):67-74.2020,32(01):67-74.55王平达王平达,王泽宇王泽宇.村规民约与依法治乡的契合性研究村规民约与依法治乡的契合性研究J.J.哈尔滨学院学报哈尔滨学院学报,2019,40(10):57-60.,2019,40(10):57-60.