以城市更新推动贵州高质量发展研究.pdf

Q决策咨询以城市更新推动贵州高质量发展研究薛婧随着我国城镇化进程的加快，城市更新需求也日益迫切。在2 0 2 1、2 0 2 2 年的政府工作报告中连续两次提及“城市更新”，提出城市更新中应推进的各项工作。党中央、国务院擎画我国新型城镇化发展的未来蓝图，开启了城市更新发展的新阶段。本文基于贵州省的城市发展状况，结合城市更新行动目标，探讨新形势下城市更新规划的新模式，以推进贵州高质量发展。一、城市更新的内涵与价值城市更新旨在对城市原有建成区的城市空间形态与功能模块进一步优化和完善，是通过对城市老旧街区、工业区、商业区、居住区等功能区块实施功能疏解、环境改造、品质更新、管理提升，以此来提高城市整体环境、增加城市功能、改善居民生活等目的的过程。城市更新是城市发展的常态，不仅是对城市基础设施等物理层面的改善，更是以全局性思维和系统化手段再现高质量、可持续、富活力的城市软实力的综合体现。城市更新需要政府、社会团体、企业和居民等多方合作，需要制定相关政策和规划，加强投资和资金管理，以提高效率和质量，最终实现城市的高水平建设、高质量管理。党的二十大报告提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。城市更新可以助力美丽中国的发展，在提升城市形象和品质、增强城市经济竞争力、促进城市可持续发展、提高居民生活质量、保护城市历史文化遗产和建立健全城市管理体系等方44面都有着积极的作用和意义。二、城市更新中存在的主要问题2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见，住建部印发关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知，明确实施城市更新行动要转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举，坚持尊重和保护历史文化风貌，严禁大拆大建、拆真建假、以假乱真等行为。现阶段，中国城市更新具有大规模、高密度、综合性、长周期、多元化的特点，在推进新时代城市高质量发展中取得一定的成效，但也存在一些问题。（一）制度架构不完整，难以满足城市更新的实际需求城市更新相关的指导政策和法律法规的缺位，会导致城市更新项目推进困难或预期效果难以实现。现阶段，国家和地方均未出台城市更新方面的法律法规，已有政策往往仅以“指导意见”“工作通知”“实施办法”“实施方案”等形式出现，缺乏对城市更新的制度保障。例如，城市更新通常涉及大量征用土地，在与土地所有者进行谈判时，若无相应的制度管理规定就极易产生分歧，从而影响城市更新项目的推进。此外，城市更新还涉及多方利益，如各方利益发生冲突，城市更新进程就会受到阻碍。例如，城市更新会涉及原有居民迁移问题，如果相关的安置和补偿未进行妥善处理，就会引发居民的不满与抵制，进而引发社会事件。（二）居民参与性差，城市更新中多元主体之间的合作机制尚不健全城市更新需要政府、社会团体、企业和居民Q决策咨询等多方合作，但现实中，多数城市更新的实施往往由政府单一主导，居民参与感不强，从而导致城市更新进展缓慢。比如，在实施项目规划时，虽然有专业人员参与，也有参照标准制定的科学规划，但如果规划不能满足老百姓的实际需求，就可能会导致城市更新效果不佳或产生负面影响。又如，有些老旧小区改造虽已转变为政府主导，社区所属街道、社区居委会、社区居民、业委会、物业等共同参与的模式。但在实际过程中，除了市、区级政府主管部门和负责施工的责任单位参与较多，其他主体参与度均较低。（三）依赖政府财政过重，市场化的资金注入缺乏动力资金来源匮乏，集资途径单一，过度依赖政府财政拨款，是现阶段制约城市更新的根本原因。比如，在推进老旧小区改造工作中，加装电梯部分因资金需求大，差额的部分需要社区居民们分摊出资，但通过走访发现，大部分住户并无出资意愿，仅有部分高层住户同意分摊少许费用，较大资金缺口导致这类项目无法开展。又比如，同样是在老旧小区改造中，政府预算往往更多用于维护电线路改造、道路修、外墙整修、完善夜间照明设备等方面，而养老服务设施、文化娱乐设施、托幼服务等品质提升类项目因资金需求较大而难以推行。（四）绿色低碳理念的落地抓手不足，造成“伪生态”更新模式建设宜居、绿色、韧性、人文、智慧的城市，需要找到低碳发展的路径。在过往的城市更新中，短周期的“大拆大建”模式虽然对城市的物理空间进行了改造，让城市有了焕然一新的外貌，似乎也符合城市空间设置的生态城市规划建设标准，但这缺乏对城市本身的自然赋差异的关注，忽略了各地经济、社会、人文等背景差异，最终导致千城一面，金玉其表，城市内在服务功能缺失。贵州不同于江南水乡，也不同于华北平原，不同城市有各自的地域人文特征和生态系统，若以同一标准的生态城市发展模式来对城市进行更新，并不是对绿色的尊重，也不是低碳路径的选择，这种“伪生态”式城市更新反而会付出更多的代价。（五）“漠视历史”式更新行动导致文化生态破坏和变异对历史文化遗迹的保护是城市更新中正确处理传统与现代关系的关键一环。城市更新需要兼顾历史文化保护和城市发展，对具有历史文化价值的街区、建筑进行修与维护，对带有传统风貌的小镇进行规划与保护，但现实中一些地区往往更关注区域内的经济发展，土地的有效使用，城市面貌虽然焕然一新，但城市文脉荡然无存；一些地区在城市更新中只重视了对历史形式、符号本身的复制，仿古街、老建筑变得千篇一律，未能真正实现历史文脉传承与城市建设发展的共赢。三、贵州城市更新的优化策略（一）加强顶层设计，完善城市更新相关制度城市更新是一项系统性工程，只有完善相关法律政策体系，才能够更加规范城市更新的目标设置、程序过程、资金筹措等，助推城市更新顺利开展。在城市更新的总体制度框架中，政府应加强相关法律法规的建设，出台国家层面关于城市更新的法律法规，以确保城市更新的合法性和规范性。同时，应对已有的相关政策规定、法律法规等进行效果评估，以便规范城市更新的程序与要求，加强城市更新的监督和管理。此外，还需关注城市更新与城市规划战略的系统性与连续性。依据国家国土空间总体规划要求，按照“三级三类”的国土空间规划体系，进一步优化城市用地结构、细化城市功能布局、改进城市要素配置，确保城市更新项目符合国土空间规划管理要求。政府应统筹规划，把城市更新纳入城市总体规划，明确城市更新区域的土地用途、规模和建设标准，制定可持续的发展规划，确保城市更新不会对环境和社会造成负面影响。（二）完善社会参与通道，建立多元主体合作的长效机制可成立市、区级城市更新工作领导小组，积极引导各方社会力量参与到城市更新中来，更多鼓励、支持社会资本、市场力量参与城市更新改造，建立和完善市场参与机制。尤其要注重搭建政府、专家、设计师、企业、社会组织、社区居民、文创团队等跨界融合的工作平台，广泛征集各方意见，45Q决策咨询为旧城更新汇集资源、凝聚力量。借鉴国外的成功经验，让政府、私营机构和社区等各方在资金筹措、规划制定、实施管理等方面共同合作，让城市更新在环境保护、生态平衡、文化传承、社会公平等方面发挥更大的作用。（三）以城市体检为抓手，探索政府自上而下引导和市场自下而上参与的可操作路径城市体检是城市更新的重要前提。正如人为了保持健康而需要体检一样，城市在进行升级改造前，也需要进行体检，以便有针对性地解决问题。要充分考虑居民在住房、交通、医疗、教育等方面的需求，以提高城市的居住舒适度和安全性。通过城市体检反馈的数据信息，精准查找出城市更新在规划、设计、建设、管理等方面的短板与不足，以此进行针对性的整改，推动城市居住环境高质量发展。城市体检的方式有很多，可下沉到社区，调查群众需求，倾听原住居民心声，征求各方意见，找到最大公约数，按照自下而上的方式确定公共设施配套、基础设施改善、园林绿地公共空间等，形成切实可行的更新实施方案和详细设计。可通过“创意策划一规划设计一改造建设一运营管理一社区治理”路径，由政府牵头做好顶层设计，通过合同、协议等方式引进市场化企业，培育和引入规模化实施运营主体，并在更新和运营过程中不断回应居民和社会的需求，不断优化服务、完善功能、改善业态，与所在社区、居民形成良性互动、共同成长的有机整体。（四）以微更新的“化零为整”推动城市更新的点线面发展微更新既是对城市物理空间的改造，也是对居民生活方式的重塑。微更新是利用老城区、街区和老旧社区闲置的土地房屋资源，新增、改造公共服务设施和便民商业设施，特别是在养老、托育、停车等方面，以实现社区配套设施、服务设施共享为目的，构建创业、就业、营业一体的可持续发展循环体系。以点、线、面结合的形式整合其中要素，系统性推进城市更新。规划好城市更新的时间点，制定具体计划；构建好城市更新的项目点，以试点、样本工程为模板，持续推进城市更新的项目库；把握好城市更新的任务点，按照相应制度规范，落实城市更新的具体任务。统一城市更新的思想线，认真落实党中央、国务院及贵州省对城市更新的战略举措；制定城市更新的建设线，聚焦城市基础配套短板，切实提升城市的内在品质；策划城市更新的产品线，以创新赋能城市更新，打造具有文化传承基因的经典工程；统筹城市更新区域发展面，统筹面向城市更新经济面，认真协调城市更新的社会参与面。（五）以建设低碳城市为目标，积极探索城市更新的“C模式”发展路径随着我国城市发展进入存量时代，城市建成区的低碳化改造是实现“低碳城市”的主要手段，因此具有低碳城市理念和低碳设计手段的城市更新成为城市建成区低碳化改造的主要方式。应积极探索城市更新的“C模式”发展路径，推动城市全面绿色转型。建立底线思维，将城市开发边界、生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等作为约束城市发展的硬指标；树立全局思维，城市与非城市地区是一个整体，应当建立紧密的和谐共生关系，城市内部各条块也是一个整体，应当立治有体、施治有序；突出问题导向，抓住城市发展中真正的痛点和短板，实施精准系统治理。例如，引导绿色高效的城市建设方式，完善城市功能，提升空间效率，实现低碳发展；推进“以人为本”的新型城镇化，聚焦人民群众的需求，提高城市尤其是县城的承载能力，建设宜业、宜居、宜乐、宜游的“人民城市”。（作者单位：中共贵州省委党校文史教研部）责任编辑：陈正源邱春华46