移民搬迁社区治理问题及对策.pdf

DOI：10.19299/ki.42-1837/C.2023.08.0242023年第8期 总第214期 社会治理 领导科学论坛THE FORUM OF LEADERSHIP SCIENCE移民搬迁社区治理问题及对策苏喜玲摘要：移民搬迁社区是近年来新型城镇化快速增长的特殊社区类型，移民搬迁社区治理问题有别于城市社区，这类社区的治理难度较大且复杂。文章以实践案例对移民搬迁社区治理中存在问题及成因等进行了分析，并对其提出了相关政策性，针对性地推动移民社区治理朝着服务居民、提高自我管理、凝聚共识、保障社会稳定发展具有重要的现实意义。关键词：移民；搬迁社区；治理作者简介：苏喜玲，中共黔南州委党校讲师（贵州 都匀 558000）。中图分类号：D632.4文献标识码：A文章编号：2095-5103（2023）08-0115-05移民搬迁社区一般是因为某一项重大工程项目、生态移民或因易地扶贫搬迁形成的新型社区居住形态，主要是由政府部门主导将群众从农村分散聚集地整体搬迁到相对集中的社区居住生活。移民搬迁社区是规划性制度的产物，与自然形成的传统村落存在明显区别。安置初期，因牵扯主体多、矛盾复杂、管理难度大，移民搬迁社区以帮助解决基本生活生计问题为主，随着移民群众适应新生活、融入新环境，加强治理对社区长久发展变得越来越重要。2021年春节前夕，习近平总书记在贵州视察时强调，“搬得出的问题基本解决后，后续扶持是关键，要落实好有关举措，确保搬迁群众稳得住，有就业，逐步能致富”。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要 明确提出，要推动社会治理和服务重心下移、资源下沉，提高城乡社区精准化精细化服务管理能力。如何让搬迁群众尽快从生活、心理等各方面适应并实现安居乐业，是搬迁后社区治理面临的重要而紧迫的问题。一、移民搬迁社区的特点移民搬迁是涉及政治、经济、文化、生态诸多要素的复杂的社会工程，不仅仅是居民生活环境和居住空间的简单转移，更是各类社会关系的重建过程。移民搬迁社区和城市传统社区既有相同点又有一定的区别。一是移民搬迁使居民居住空间发生巨大变化。居民由原先的农耕生活方式急速地向城镇生活方式转变，移民社区居民面临新的社会空间重组。“需要重建移民社区社会生活共同体，完成从村寨共同体到城镇化移民社区的嬗变，其基本路径在于从社会建构主义途径出发，进行移民迁入地生活实践的社会建构。”1“人在生活实践过程中是一个发挥主观认知和积极采取行为的重塑社会系统过程，是行动者与社会互动辩证的社会过程。”2二是移民搬迁社区人员构成复杂。移民搬迁社区的居民大多来自不同地方，农业人口与城镇人口、流动人口与常住人口、外来人口与本地人口混居形成了移民社区复杂的人口结构。三是移民搬迁社区居民仍然保留着原有的生活方式。居民的生活圈子没发生太大变化。搬迁以后新的社会关系和社区归属感并没有完全建立起来，移民社区居民仍然保持着以往的生活习惯、民风民俗等。远离耕种的土地后，移民搬迁社区居民的收入也逐渐向第二、第三产业转移，年轻人多以外出务工方式为主，留守社区的大部分是妇女、儿童和老人。四是移民搬迁社区管理职责交叉。移民搬迁社区的管理服务人才缺乏，与社区相关的管理知识和经验较少。新设立的社区管理115机构与原有的村委会并行管理，管理职责不清且交叉混乱。这些问题为移民搬迁社区的治理工作带来了多重挑战。二、贵州省黔南州M社区的治理实践（一）M社区的基本情况M社区位于贵州省黔南州，是典型的移民搬迁型社区，位于建制镇的一侧，距镇中心3公里，是为保障“500米口径球面射电望远镜”国家重大科技基础设施项目建设和安全运行，为集中搬迁安置在项目半径5公里范围内电磁波宁静区居住的群众而建设的居民小区。M 社区从2014年启动，经过两年多的持续建设和人口搬迁，于2017年基本建设完成。M 社区安置了 4 个行政村的557户2591名群众，主要以农村人口为主，还有部分从周边搬迁而来的城镇人口和外来人口。社区成立党总支并下设2个党支部，成立社区居民委员会负责社区的日常管理，配套建设了公共服务中心、学校、邮政点、停车场、文化广场、公园等基础设施。社区居民的原有土地、林地权属统一流转，并设立产业园区，积极发展第二、第三产业。（二）M社区治理的主要做法及成效经过几年的发展，在“以人民为中心”理念的引领下，社区党总支不断总结社区治理工作实践，广泛收集搬迁群众意见建议，逐步将工作重心转移到“稳得住、能发展、可致富、会治理”上来，形成了大抓基层党建、管理服务、就业培训、文化宣教的良好氛围，建立了“三建五强四单”工作机制，提升社区治理水平，使搬迁群众能真正融入社区，共享发展成果。1.加强“三个建设”，夯实共治共享基础。一是加强党组织建设，引领社区治理。M社区坚持把党的领导贯穿治理全过程、各方面，以党建引领社区治理为统领，以健全社区组织体系为重点，推动党建与治理深度融合，构建党建引领下的社区治理格局。配强社区党组织班子，党组织负责人通过法定程序选拔担任社区居委会主任，统筹社区管理服务工作。同时，实行社区网格化、模块化治理，联户单元精细化服务机制，形成“党支部+网格+联户”的金字塔治理格局。二是加强社区网格建设，夯实治理基础。M社区以居民户为单元，将社区划分成8个网格，安排有群众工作基础、有管理经验的多名社区干部担任网格员，负责网格内的基础信息采集、社情民意收集、安全隐患排查、矛盾纠纷化解、重点人口服务、法治道德宣教等工作。三是加强联户单元建设，推行共治共享。M社区以实有住户数为基准，以十户为标准，将网格细分为若干个联户单元，选配联户长，通过智能化信息平台，建立“一网统管、一网统防、一网统办”的治理职责体系，明确“十联户”单元责任和运行机制。2.聚焦“五个强化”，把准社区治理关键重点。一是强化法制、道德宣传教育。M社区采取“传统+新兴”媒体宣传方式，开展法律法规知识宣传，增强社区群众法治意识。弘扬传统文化美德、倡导文明新风、维护公序良俗，增强社区群众参与社区治理的自觉性和自豪感。二是强化纠纷隐患联合处理，消除社会风险。M社区健全社区居委会负责人、网格员、联户长“接访、走访、回访”工作机制，排查调处各类纠纷隐患，将各类重点问题化解在萌芽状态。推进矛盾纠纷调处“以奖代补”政策落实，定纷止争，构建和谐稳定的社区环境。三是强化自治赋能，提高社区治理效能。M社区充分发挥“1+1”治理机制的作用，社区党组织有效统筹各类群团组织，合力共建。创新“居民公约+文娱感化”发展模式，将社区 居民公约 规范变成群众的自觉行动，增强社区治理“免疫力”。四是强化社会管控提质，全力营造稳定环境。M社区增强群防群治力量，加大治安巡逻防控，着力推进“智慧社区”建设，增加视频监控覆盖面，通过联网运用，为社区群众“守好家、看好院”，真正让群众感受到安全就在身边。五是强化就业帮扶，拓宽增收渠道。分析社区劳动力的就业意愿、技能特长、岗位需求，并通过“大数据+人力资源”以及“1+1”治理机制即“党建+一中心一张网十联户”治理机制。116“就业快递”“零工驿站”等智慧就业平台，为社区群众提供全方位、立体化服务，实现劳动力稳定就业，扩宽搬迁群众致富渠道。3.创新“四单模式”，探索社区治理效能。一是群众零距离“点单”。M社区将群众需要办理的事项、反映的诉求、发现的风险隐患，告知联户长或拨打“12345热线”、微信群反映等方式，满足群众零距离“点单”需求。针对社区突出矛盾纠纷等棘手问题，畅通“线上+线下”渠道，群众随时随地可上报问题困难，真正做到随时零距离“点单”。二是平台“接单”有载体。M社区通过推广使用智慧信息系统平台，拓宽信息来源渠道，提升平台“接单”能力，实现“接单”有效载体。对群众“点单”事项，按照“公家事、大家事、自家事”进行“分流”，明确“派单”责任主体，有效打破服务群众工作的时间和空间限制。三是分级“领单”优服务。M社区充分发挥社区居委会牵头抓总作用，构建联户长、网格员、社区服务中心“三级联处”机制，确保做到“领单”及时、处置有方、服务优质、群众满意。四是限时“晒单”促成效。M社区综合服务中心负责跟踪督促“领单”主体办理情况，跟进办理进度，并及时通过“线上+线下”两种渠道向群众反馈情况，实现诉求问题随时解决、办理成效随时晒。三、M社区治理存在的问题及成因（一）社区党组织核心作用发挥不足一方面，社区党组织的基础弱化。M社区是由原来的多个行政村搬迁组成，留守社区的大部分党员的年龄偏大，年轻党员外出务工居多，不能有效参加党组织活动，加之老党员的文化水平以及知识结构跟不上时代的要求，组织作用发挥有限，造成社区党组织的党员力量薄弱。另一方面，社区党支部对社区治理的引领作用不明显，难以充分整合社会治理能量，各类利益主体诉求得不到满足。（二）社区治理机制运行不畅一是政府职责定位不准。基层政府在社区管理过程中干预过多，未把握好“有所为”和“有所不为”的界限。在引导社会力量参与治理、解决就业、提供服务等方面的效果不明显，甚至因管理不到位、不科学引发新的矛盾。二是社区居委会定位模糊。社区承担了较多的行政事务，导致权责不对等，面对繁杂的各类检查，社区居委会处在疲于应付的状况，经常遇到工作不会做、不敢做、做不好等情形，导致社区群众服务效率较低，社区凝聚力降低。三是社区公共服务责任主体不清晰。M社区在公共服务上因为经验不足导致的短板弱项较多，社区内部各服务部门的权责关系没有理顺，公共设施也没有明确具体的维护主体。（三）社区自治能力不足社区居委会定位模糊，组织管理机制不顺畅，导致社区自治能力不足。“移民群众在共享跨区域搬迁工程带来的成果、建设家园共同体、形成记忆共同体、打造治理共同体方面表现不强烈3。”搬迁群众来自不同的行政村，大多数仍然保留着原有的生活习惯，对新社区的认可度和归属感不强烈。各类社会组织参与社区治理在没有居委会或者政府组织引导的情况下，群众参与度、认可度较低。其他社会力量及社区群众参与社区管理的平台较少，现行机制可操作性不强，达不到多方参与社区治理的目的。（四）社区治安存在风险隐患一是“多头管理”影响社会治理。由于户籍、土地流转、承包关系等没有发生变化，致使社区群众既要接受新成立的社区居委会管理，还要接受原有村委会的管理，在日常治理工作中，经常会出现群众“不听管、不服管”的现象。二是社区治安风险防范难度大。移民搬迁后，原来的邻里关系被打乱，新的邻里关系建立需要时间磨合，群众之间的安全感和信任出现危机。“会导致有一定血亲关系的人员聚集在一起形成 小团体，这个 小团体 中的任何人一旦对某个人、某件事不满，便会快速召集其他成员，通过使用各种不文明行为甚至极端行为来达到个人目的，久而久之，这部分成员便形成一股势力，在社区 为所欲为。如果任由这种 小团体 发展，很容易形成群体性风险，给当地治安工作增加极大的阻力。”4三是搬迁群众后续发展稳定性不强。在离开原有的生产生活环117境后，部分搬迁群众出现心理上的不适应、生活上的不习惯、发展意愿不强烈等现象，再加之搬迁安置后的就业、就学、就医等新问题出现，都容易导致公共安全风险。四、移民搬迁社区治理对策社区治理是基层治理的重要部分，加强移民搬迁社区治理事关群众幸福及基层社会稳定，事关治理能力和治理现代化水平。要强化基层党组织的领导力和党建引领作用的发挥，完善社区治理机制，健全共建共治共享社区治理制度，解决多元共治难题，推动移民搬迁社区高质量发展。（一）充分发挥党建引领作用，夯实社区治理基础一是坚持党的领导，发挥政治引领作用。健全党建引领社区治理机制，增强社区党组织的政治功能和领导力，选优配强党组织书记，通过加强基层党组织负责人教育培训，全面提升其抓党建、抓治理、抓服务的能力。党组织负责人通过组织程序担任基层自治组织、群团组织负责人，确保党组织在治理过程中始终总揽全局、协调各方，打造“党建引领、协同善治”党建品牌。二是围绕党建引领谋篇布局。将党支部建在“链上”，实现党组织在社区治理的“全覆盖”。针对社区治理的薄弱点和空白点，设置网格管理基本单元，以党建全覆盖推动社区治理落实落细。组织社区党员干部做好治理工作最基本、最直接、最有效的力量和保障，引导党员在治理中当先锋做表率，发挥党员先锋模范作用。（二）推行社区治理改革创新，探索“三治融合”新理路积极构建自治、法治、德治相结合的社区治理体系，探索“三治融合”治理新理路。一是推行社区共治，发挥自治强基作用。充分发挥“1+1”治理机制的作用，通过党组织领导，组织人民调解委员会、居民议事会、自治会、老年协会等合力共建自治。深化“四议两公开”和党务、社务、财务改革，依法依规管理社区事务，实现决策科学化、民主化、法治化，提升社区群众参与社区治理积极性。建立民约、公约评分机制，激发内生动力，增强社区“免疫力”。二是推崇“善”文化，发挥德治教化作用。德治具有“润物无声、春风化雨”的重要功能，应细化文明家庭、道德模范评选方式，发挥好新时代文明实践站的作用，采取“约时配送+自主开展”模式，抓细移风易俗治理，弘扬中华优秀传统文化，教育引导社区群众培育文明新风，促进社风民风实现根本转变。三是加强社区法治，发挥法治保障作用。强化法治宣传，用好新媒体平台易于群众接受的优势，组织社区干部和法治人才开展针对性宣传，把“为群众办实事暨民法典宣传活动”办成社区法治建设亮点，提高群众学法、懂法、守法、尊法、用法意识。推进社区法治中心建设，创新法律援助形式，推出法治便民利民措施，实现社区居民法律咨询、法律服务、法治援助“一条龙式”服务。（三）突出公共管理服务精准化，激发社区治理活力一是完善社区公共服务设施。围绕社区“老弱病残”等弱势群体以及搬迁群众生产生活方式转变，结合新治理体系需求，鼓励社会力量引进社会资源参与建设集教育、文体、医疗卫生、养老服务等多种场景于一体的社区综合服务体。将社区已有资源进行整合，针对性地做好公共服务，满足不同群体个性化需求，提高使用率，发挥综合效益。二是培育公共管理人才，提升专业化精细化服务。政府通过制度建设和激励机制，充分挖掘培育社区教育、医疗、心理咨询等各类专业性人才，常态化举办能力素质提升培训，引导群众参与社区公共管理与公共服务活动，让社区群众真正成为社区管理者、参与者、服务者。三是加强社区工作者队伍建设。社区工作者是精细化治理的终端实践者，是确保公共服务持久有序开展的关键力量，通过抽调部门力量、实施“头“四议两公开”，即村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”“两公开”的程序决策实施。“四议”：党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”：决议公开、实施结果公开。118雁计划”、引进社区“志愿服务”人员、落实激励保障等措施，建设一支讲政治、懂技术、会方法、善服务的社区社工队伍，用心用情用力解决群众急难愁盼问题，推动社区公共服务向专业化精细化转变。（四）强化社区安全体系建设，织牢社区社会治安网络一方面，有效筑牢社会安全稳定防线。基层政府和社区居委会要牢固树立底线思维和风险防范意识，建立与公安、网信等部门信息共享机制，强化事前预防意识，加强源头管控，精准监测预警，动态风险评估。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，建立社会组织参与治理的奖励机制，及时把矛盾化解在萌芽状态。另一方面，强化社区治安防控体系建设。用好“互联网+”智能平台，持续推动互联网和社区治理工作深度融合，接通“雪亮工程”“天网工程”联网共享应用并有效发挥作用；积极探索“互联网+网格管理”模式，落实社区警务和网格警务力量，运用好“数字乡村”平台，提升治安防控工作的信息化、智能化水平；积极推动社会组织和社区居民参与治安巡防、开展公共服务，形成联防联控、群防群控、联动协同的社区治理格局。参考文献：1白玉强.山西省S易地扶贫搬迁移民社区治理问题研究D.太原：山西农业大学，2021.2王友云.论国家治理体系现代化市域中行政哲学的发展J.领导科学，2015（26）.3毛伟，冷枫.社区文化营造与城市记忆共同体重建之研究以西部地区棚户区改造为例J.文化产业，2019（4）.4吴新叶，牛晨光.易地扶贫搬迁安置社区的紧张与化解J.华南农业大学学报（社会科学版），2018，17（2）.责任编辑：聂慧丽观，将基层治理法治化置身改革发展全局和法治中国建设的战略高度加以统筹部署。最终，引导基层治理的各方主体提升运用法治思维的自在、自为与自觉，使崇尚法治、厉行法治真正深入人心、外化于行，不断提升新时代基层治理法治化水平。参考文献：1沈建波.提升基层治理法治化水平N.人民日报，2022-06-14（9）.2中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议N.人民日报，2021-11-17（1）.3张效羽.论中国共产党历史上的法治思维以新民主主义革命时期为例J.中共中央党校（国家行政学院）学报，2020，24（4）.4毛泽东选集：第2卷M.北京：人民出版社，1991.5邓小平文选：第2卷M.北京：人民出版社，1994.6滕明政.党的领导：依法治国的中国式命题J.学术探索，2015（7）.7亚里士多德.政治学M.吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1965.8E.博登海默.法理学法律哲学与法律方法M.邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2004.9张炜达，郭朔宁.社会治理法治化：生成逻辑、价值意蕴与中国方案J.西北大学学报（哲学社会科学版），2022，52（3）10 俞可平.治理和善治引论J.马克思主义与现实，1999（5）11 赵媛媛，黄迪民.“法治中国”建设中的基层治理法治化J.青海社会科学，2015（4）12 陈荣卓，颜慧娟.法治视域下的社会治理：区域实践与创新路径J.江汉论坛，2013（12）13 马涛.基层社区治理需注入法治化动能J.人民论坛，2018（13）责任编辑：朱婧婧（上接第114页）119