新时代我国生态文明制度建设的经验研究.pdf

辽宁省社会主义学院学报收稿日期：2023-03-12基金项目：2022 年度中共辽宁省委党校青年课题“党的十八大以来党领导生态文明建设的制度化经验研究”。作者简介：张瑞（1984），男，辽宁新民人，中共辽宁省委党校哲学教研部副主任、副教授，主要从事马克思主义基本原理研究。姚聪（1998），男，山东日照人，中共辽宁省委党校硕士研究生，主要从事马克思主义基本原理研究。杨颖（1992），女，辽宁朝阳人，中共辽宁省委党校硕士研究生，主要从事马克思主义基本原理研究。新时代我国生态文明制度建设的经验研究张瑞姚聪杨颖（中共辽宁省委党校，辽宁沈阳110004）摘要：新时代，以习近平同志为核心的党中央领导集体大力推进我国生态文明建设，并且取得了突出成就，积累了宝贵的经验：始终坚持以人民为中心的原则，设置新的环境管理机构，深入推进环境体制改革以及大力加强生态文明法治建设等。通过总结这些成功经验，为建设美丽中国和实现中华民族永续发展提供指引借鉴。关键词：新时代；生态文明；制度建设中图分类号：F062.2文献标识码院A文章编号：1672-4496（2023）02-117-04党的十八大以来，我国生态文明事业取得历史性成就、发生历史性变革。把生态文明建设放在突出位置，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。为了保持以崭新姿态走向社会主义生态文明新时代，需要对这段时期内党对生态文明制度建设的宝贵经验进行总结。一、始终坚持以人民为中心坚持以人民为中心，就是充分肯定人民群众在历史发展中的主体地位，通过开展系列行动来满足人民群众的生态需求。同时，在对外开放的过程中，始终坚持把人民群众的生态安全放在突出位置，通过采取果断举措坚决捍卫中华民族的生态主权1134。第一，打赢污染防治攻坚战，满足人民群众的生态需求。伴随中国特色社会主义步入新时代，社会的主要矛盾已经由过去的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”2转变为“人民日益增长的美好生活需要同不平衡、不充分的发展之间的矛盾”3。人民群众的需要由过去的“盼温饱”转变为当下的“盼环保”，由过去的“求生存”转变为现在的“求生态”。为了满足人民群众对美好生活环境的期待，中共中央、国务院印发了 关于深入打好污染防治攻坚战的意见 ，围绕与人民群众生产生活息息相关的大气、水体和土壤等领域，打好打赢了蓝天保卫战、碧水保卫战和净土保卫战。具体来说，通过加强环境分区管控，推广采用清洁能源，深入开展“双碳”行动，降低秋冬季细颗粒物（PM2.5）污染，让人民群众不再生活在雾霾烟尘之中；通过发挥河长制和湖长制的作用，强化总量控制、生态补偿等保障措施，统筹流域整体治理和城乡黑臭水体治理，既保障了人民群众拥有放心的饮用水安全，也保证了人民群众生活在良好的水环境、水景观和水文化当中；通过加强农业用地安全利用与建筑用地污染防范，实施化肥农药减量增效行动和农膜回收行动，治理城乡各类生产生活垃圾，推进美丽乡村与“无废城市”建设，保障人民群众“舌尖上的安全”和日常起居的卫生，切实做到让人民群众吃得放心、住得安心。综上所述，人民群众的生态需要在新时代显得越发强烈，通过污染防治工作的大力开展，能够有2023 年 6 月第 2 期（总第 95 期）Jun,2023NO.2（Ge2.95）辽宁省社会主义学院学报JOURNAL OF LIAONING INSTITUTE OF SOCIALISM117-效地维护人民群众的生态权益、满足人民群众的生态期待、达标人民群众的生态要求，提升人民群众对优美生态环境的获得感、幸福感和安全感，让生态环境这一最普惠的民生福祉，润泽到新时代人民群众的高品质生活之中。第二，禁止洋垃圾流入国境，维护中华民族的生态安全。20 世纪80年代以来，我国的制造业、建筑业等行业呈现出飞速发展的态势，这对基础原料产生了强劲的需求，其中包括纸张、塑料、金属等。我国对国外某些废弃物质进行回收再利用，可以填补国内资源供给不足的缺口。可是伴随国内生态环境形势的日益严峻，超负荷的进口洋垃圾带来了一系列问题。比如很多废弃物质夹带无用之物、毒害之物，降低了再利用的价值；很多小工厂、小作坊回收方式简单原始，直接危害到分拣工人的身心健康；诸多废物残留未经处理便排放到环境当中，严重污染了当地的空气、河流和土壤，对当地的可持续发展带来不利影响。可以这样讲，国外废弃物质的大量涌入，尽管在一定程度上缓解了我国资源短缺的问题，但所造成的后果也不容小觑。它不仅消耗了我国有限的生态容量，而且衍生出许多后续问题。以现有的经济技术条件，在长时间内都很难得到解决。它严重地危害到人民群众的生命健康，威胁到国家的生态安全，危及民族的生存发展，其消极影响已经远远超过其经济价值。对此，国务院办公厅印发了 禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案，宣布从2018年起拒绝洋垃圾入境，即我国不再是发达国家的垃圾场，不再为任何国家制造的废弃物质买单，不因短暂的经济利益牺牲长远的生态权益。至此，任何废弃物质、污染物质、毒害物质均被拒斥在国门之外。可以这样讲，新的进口管理制度方案犹如一块巨大的绿色盾牌，捍卫着国家的生态主权、保卫着人民的生存家园、守护着世代的青山绿水，为中华民族的健康发展创造了一个良好的条件。二、组建新的环境管理机构组建新的环境管理机构就是根据中国特色社会主义生态文明发展的客观规律，解决过去“九龙治水、层层失守”的管理难题，通过设置新的环境机构统一行使管理权力，切实承担起建设生态文明的职责。同时，打破把生态文明工作和经济社会活动相互隔离的误区，在上层建筑领域深度推进两者关系的融合。第一，组建自然资源部与生态环境部等新管理机构。由于山水林田湖草沙是个生命共同体，我国又实行生产资料公有制的经济制度，两种因素均要求对自然资源的利用和生态环境的保护实行统一管理。这种统一管理的要求包括：一是要转变分散管理为系统管理。“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”4二是要转变单一管理为协同管理。如果“环保不下河，水利不上岸”，势必会割裂生态治理的有机关系。三是要改变末端治理为源头管理。如果资源所有者出现空缺，空间规划交叉重叠，管理职责划分不明，容易发生争抢管理权力，推诿管理义务的现象。对此，国务院对部门设置进行了大刀阔斧的改革。“将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部。”“将环境保护部的职责，国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合，组建生态环境部。”5新的部门组建解决了过去“九龙治水、水不得治”的难题，做到了规划科学、任务衔接、信息共享，实现了对生态资源的统一监测、统一调查、统一管理，这些重要举措适应了新时代开发利用资源和促进生态发展的具体要求。第二，成立经济体制和生态文明体制改革专项小组。鉴于经济发展与环境保护存在一定的内在张力，一旦两者隶属于不同的管理部门，容易出现各自为政的“两层皮”问题。而新的管理体制需要正确处理两者的关系，既要看到两者相互对立的一面，也要看到两者相互统一的一面。因张瑞姚聪杨颖：新时代我国生态文明制度建设的经验研究118-辽宁省社会主义学院学报此，有必要打破两者相互隔离的局面，推动两者在发展中走向融合。对此，新的机构改革根据经济社会发展的现实水平，考虑生态文明发展的迫切需要，成立了经济体制和生态文明体制改革专项小组。该小组对两者进行统一部署、协调推进，它找到了两者关系的契合之处，实现了两者关系的动态平衡，规避了是经济优先还是生态优先的难题，提高了发展的质量和效益。这种融合具体表现为：提高环境准入门槛，促进经济转型发展；严格执行环境标准，倒逼产业迭代升级；淘汰落后过剩产能，积蓄后备发展力量。总之，合并成立一个专项小组，有助于在改革层面做到经济发展与环境保护的统筹兼顾，有助于发挥经济发展与生态发展相得益彰的双重效能，有助于为新时代生态文明事业的健康发展提供强大的内生动力。三、深入推进环境体制改革深入推进环境体制改革就是加强党中央国务院对生态文明事业的顶层设计，以中央环境保护督察的形式，重拳出击根治生态事业发展乏力的难题。同时，理顺中央和地方的环境行政体制，创新“垂直管理”的模式，改变生态文明发展受地方保护主义的干扰。第一，在中央层面对全国开展生态环境保护的督察工作。鉴于地方政府的管理事务复杂繁多，促进经济发展、改善社会民生、推动文化繁荣等，对于其中之一的生态环境保护相对容易忽视。譬如，对环境保护的认识不到位，对环境保护的担当不尽责，对推动环境保护工作的开展不积极，对损害环境保护的现象不制止等。针对这些问题，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 中央生态环境保护督察工作规定，通过实行环境保护督察制度，设立专职督察机构，对省级党委和政府、国务院组成部门以及中央企业展开督察，督察工作坚持“党政同责”“一岗双责”“终身追责”的原则，督察对象也不再局限于传统的违规企业和环保部门，而是扩大到与环境保护相关的各个政府职能机构，特别是地方党政的“一把手”成为重点，一旦确认主要领导对环境问题负有责任，无论是该名领导已被提拔、调离或者退休，都要予以追究。通过中央环境保护督察，受理群众举报案件，解决突出环境问题；视察各地工作状况，纠正各类违纪行为；督促地方完成整改，弥补生态治理差距。从效果上看，中央环境保护督察工作夯实了地方环境保护的政治责任，推动了全国生态环境质量的迅速改善，发挥了惩治破坏生态环境行为的警示作用，收获了“百姓点赞、中央肯定、地方支持、解决问题”的良好评价。第二，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。传统的环境行政管理采取“条块分割，以块为主”模式。随着经济社会的快速发展与生态问题的不断涌现，这种模式日益显现出弊端。譬如，环境保护部门作为政府职能部门之一，其活动有赖于地方政府的大力支持，要求它监督自己的行政主管单位是存在掣肘的。同时，环境保护部门的管辖范围往往局限于所属政府的行政区域，但环境问题往往贯穿整个流域、横亘多重地域、涉及不定领域。因此，环境管辖权范围有限，使得在处理复杂环境问题时力不从心。此外，我国基层环境保护机构的队伍实力参差不齐，人员的身份构成、人财物的投入力度、软硬件的配置方式等，均存在诸多的改善空间。对此，根据现实的发展需要，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见。该部指导意见提升了省级环境监察职能的权威性，即由省级生态环境部门来统一行使该项职能。具体来说，市县两级生态环境部门的环境监察职能上收，由省级生态环境部门统一行使，县级生态环境部门不再隶属于县级政府，而是作为市级生态环境部门的派出机构，市级生态环境部门则实行省级生态环境部门和市级政府双重领导的体制，其环保局局长的人事提名权由省级生态环境部门来行使。同时，为了提升环境监测的真实性，市县两级环境监测职能收归省级，市级环境监测机构调整为省级生态环境部门驻市机构，由省级生态环境部门直接管理，人员和工作经费由省级承担。“县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级，由市级承担人员和工作经费”6，通过这种“垂直管理”模式的体制改革，摆脱了环境执法受地方保护影响的困扰，解决了环境执法权限不足的问题，增强了环境执法系统的实力，为生态文明事业发展提供制度上的保障。119-四、完善生态文明法治建设完善生态文明法治建设就是聆听生态文明发展对法律制度的呼唤，加快生态文明法律制度的制定步伐，提升生态文明司法审判的工作效能，通过发挥法律制度规范性、引导性和惩戒性等多种作用，以此为生态文明事业的发展保驾护航。第一，修订环境保护基本法。相对于我国生态文明建设的实践，作为基本法的环境保护法显现出滞后于发展需要。对此，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了被称为“史上最严”的 中华人民共和国环境保护法。新的环境保护法将“推进生态文明建设”作为立法目的；将“保护环境”作为基本国策；将“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”作为基本原则；改变过去“环境保护与经济社会发展相协调”的提法，明确当前“经济社会发展与环境保护相协调”的要求；将“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的条款位置，由旧法的第十六条提前至第六条，充分凸显其重要地位。同时，新的环境保护法规定了政府的目标责任制、考核评价制度以及向人民代表大会及常务委员会汇报的制度。当然，在加强政府环境保护职责的同时，也加强了环境保护部门的权力。如赋予“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构”的环境监察主体地位；将“查封扣押”和“按日计罚”作为新型制裁手段，加重环境违法行为的经济责任；修改“停建罚款”和“停业关闭”的适用条件，加大违背环境法律规定的制裁力度。此外，还将逃避监管、拒绝改正等行为前所未有地适用于“拘留”这一强制措施。对于情节严重、构成犯罪的适用于中华人民共和国刑法。总之，更新环境法治理念、规范环境管理制度、加强法律内部衔接，构成了新环境保护法的诸多亮点。第二，加强环境司法裁判工作。鉴于环境案件和民事案件、行政案件以及刑事案件相比具有特殊性，我国环境司法审判创新多种专业机构设置，建立了环境资源审判庭、合议庭、人民法庭等，以此满足环境审判工作的专业性的要求，并且积极引进“公益诉讼”制度，以此来为“无声的环境”代言。根据新修订的环境保护法和诉讼法，人民检察院和符合条件的社会组织，对待污染环境、破坏生态、损害公益等行为，有权向人民法院提起诉讼，而人民法院应当受理。同时，由于环境问题一旦发生，环境功能遭受损伤，凭借现有经济技术条件，恢复原状存在困难。对此，最高人民法院认真贯彻“预防优先，保护为主”的原则，颁布可以采用“生态环境禁止令”这一保全措施，满足环境案件的突发性、紧急性和迫切性的要求，为及时制止环境损害，防范化解环境风险，防止生态发生不可逆的改变，提供坚实的程序保障。此外，我国环境问题频频发生，与违法成本过低存在直接关系，当传统的损害赔偿仅仅起到“填平”作用，违法所得又远超所付代价，环境侵害必然屡禁不止。对此，最高人民法院出台司法解释，正式确立了“惩罚性赔偿”条款，通过令环境侵权人承担超过实际损害数额的赔偿责任，以此彰显对不法行为的否定性评价，坚决遏制突破环境法治底线，谋取不当利益的非法活动，实现环境公平、生态正义的环境法治夙愿。总之，运用国家机关和社会组织为生态环境提出诉求，及时有效地保护生态环境的健康完整状态，克服开发利用环境中有悖公平正义现象，构成了通过司法活动捍卫生态文明发展的最新措施。参考文献1 习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要 M.北京：人民出版社，2023.2 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗 N.人民日报，2012-11-18（1）.3 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 N.人民日报，2017-10-28（1）.4 习近平.关于 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的说明 N.人民日报，2013-11-16（1）.5 中共中央印发 深化党和国家机构改革方案 N.人民日报，2018-03-22（1）.6 中共中央办公厅 国务院办公厅印发 关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见 J.中国环境监察，2016（9）：4-7.责任编辑：韩芳张瑞姚聪杨颖：新时代我国生态文明制度建设的经验研究120-