乡村公共法律服务制度的实践困境与优化路径.pdf

-64 -农业经济 2023/6【农村发展】乡村公共法律服务制度的实践困境与优化路径*刘芙1 王海蕴2 摘 要：乡村公共法律服务是政府职能的组成部分，其主要目的是维护和保障广大人民的合法权益，实现经济社会的公平正义。充分发挥乡村公共法律服务的法治保障作用是实现服务型政府建设的必由之路，也是体现了为人民服务的根本宗旨。本文结合乡村公共法律服务的现状，探讨了乡村公共法律服务制度在实践中存在的困境，并提出从建立疑难问题反馈机制、完善乡村公共法律服务的评价制度、优化人才政策、推广线上普法模式四个方面提出优化建议。希望能够促进乡村公共法律服务制度优质高效的发展。关键词：乡村公共法律服务；实践困境；优化路径一、引言自 2014 年党中央和国务院在首次提出完整的公共法律服务概念起至今，公共法律服务制度的建设已七年有余。基层公共法律服务作为政府公共服务职能，通过行政机关统筹和协调，为基层的公共法律服务组织赋能，或由国家财政提供资金购买法律服务满足人民群众的需求，进而实现法治保障作用。在推进乡村振兴战略和建设法治乡村的语境下，乡村公共法律服务在我国法治实践中表现为由行政机关调控，以乡村公共法律服务供需关系为核心内容，以法律援助制度、公证、司法鉴定、公共法律服务平台制度、一村一法律顾问制度等各项制度为保障的制度总称。建设乡村公共法律服务制度是全面依法治国的根本性、服务性、保障性的工作要求，是政府职能的重要体现，是实现全面建成小康社会的关键支撑。乡村公共法律服务集中体现在对风险管控和社会稳定方面发挥着法治保障作用，能够调动基层群众觉醒法治意识、转变法治思维的积极性。但面对日益多样化的法律服务需求，乡村地区存在法律服务供给资源不足、财政保障能力欠缺、村民法治意识不强等实践问题，乡村公共法律服务需求难以得到有效满足。完善乡村公共法律服务制度有利于推动乡村治理法治化“供给侧”改革，构建法治乡村建设实现机制，实现公共法律服务向乡村有效覆盖，保障乡村振兴战略的全面实施。二、乡村公共法律服务的发展现状（一）乡村法治治理平台基本实现全覆盖十九大以来，乡村公共法律服务工作室、村（居）法律顾问、法律援助工作站、流动调解小组等乡村治理平台基本实现乡村全覆盖；全国各地乡村公共法律服务工作站的建成率和运行率基本达到 100%。乡村公共法律服务的服务对象是乡村基层及村民，其目的正是要缓解和消除乡村基层存在的法律服务的高需求与低供给之间的核心矛盾，依靠人民调解组织，充分发挥网格员、辅警、志愿者、楼长、社贤等人员作用，促进社会和谐稳定作出了重要贡献，实现法律资源在城乡的普惠共享，促进城乡法律服务一体化。从服务行为上看，服务行为是由法律授权并受有权机关监督。从实施主体看，乡村公共法律服务主体主要是律师、法律援助工作者、基层法律工作者、行政或司法机关派驻在乡村的工作人员等法律工作者，他们通过担任法律顾问、结对帮扶、扩大法律援助等方式为乡村改革和乡民生产生活提供法律服务。乡村法律顾问、法律援助、结对帮扶、评事说理点等制度逐步完善，村民作为乡村振兴的主体地位得到加强。从服务内容看，乡村法律需求也由早期解决简单的邻里纠纷延伸至现场监督、证据保全、合同、继承、委托、赠与、行政争议、刑事犯罪等服务事项。乡村公共法律服务已呈现主体多元化和服务内容专业化的态势，并在推进乡村振兴和建设法治乡村的过程中发挥着基础性、服务性、保障性的作用。（二）乡村公共法律服务的制度框架已逐步形成乡村公共法律服务虽然起步晚、建设时间短，但在党中央、国务院的部署和司法部的积极推动下，乡村公共法律服务制度在最近四年里发展迅速。乡村公共法律服务是以建设服务性政府为前提，乡村公共法律服务的制度框架是解决乡村法律供需关系矛盾的“供给侧”改革框架，其表现为不同法律制度之间交错纵横的体系网络。从内部结构看，各法律制度相互独立、相辅相成；从外部价值看，乡村公共服务制度为实现乡村振兴战略和建设法治乡村发挥着有效的法治保障功能。在我国法治实践中，乡村公共法律服务制度逐步形成了依托法律政策的支持，强化人才培养和人才合理流动，推动多元化主体参与，通过政府供给或政府购买的方式，囊括了咨询服务、援助救济、普法宣传、公证、司法鉴定以及其他法律服务等产品内容，并以目的为导向设置责任机制和绩效评价机制，利用实体、电话、网络三大平台的服务端口，基金项目：辽宁省教育厅 2021年度科学研究经费项目，课题编号 LJKR0088。本文通讯作者：王海蕴-65 -农业经济 2023/6【农村发展】构建了为群众提供一站式优质、高效、便捷服务的制度框架。三、乡村公共法律服务的实践困境虽然乡村地区的公共法律服务现状已向好发展，但尚未从有形覆盖转变为有效覆盖。乡村地区法律服务保障能力仍存在不足，村民的法律服务需求无法满足，难以有效维护其合法权益。（一）法律疑难问题的“反馈应答”机制有待健全我国宪法中规定，我国最高司法机关（即最高人民法院和最高人民检察院）有权在适用法律过程中对具体应用法律问题所作的解释。该解释适用于司法实践，但公共法律服务的内容范围与司法实践的范围不完全契合。乡村公共法律服务是在当地司法局牵头下对乡村基层法律需求进行公益性质的服务活动，虽然服务内容包含法律服务，但其性质带有极强的行政属性。因我国行政机关与司法机关在职权方面泾渭分明，故在乡村公共法律服务过程中出现的具体应用法律的疑难问题依赖于法律服务工作者的专业水平，而缺少基层就法律疑难问题与有权机关沟通的有效机制，难以保障乡村公共法律服务的供给质量。目前 12348 中国法律服务网以收录经典案例的形式建立数据库，但经典案例对一些具有地方差异性的疑难问题缺乏针对性。例如在农村土地“三权分置”制度改革背景下，现行土地管理法及相关行政法规仅规范了土地确权的程序性工作，对于未发放土地确权证明、档案缺失、界址不清、以租代征等实体问题或历史遗留问题既没有明确的指导规范，又缺少有效的“反馈应答”机制，导致实践中存在相互推诿、搁置争议、熟人说情等解决方案，无法及时给出有效的处理意见，不利于推进乡村法治治理的展开。（二）村（居）法律顾问的评价制度有待强化现行的村（居）法律顾问一般由律师担任，但受律师工作的灵活性、乡村区域案源的不稳定性、乡村基础设施建设滞后性等因素影响，村（居）法律顾问很少常驻农村。部分法律顾问在履职过程中也没有深入了解村情村貌，无法深入实际解决问题，致解答处理方案简单化、形式化，未将化解矛盾当作工作任务，而是引导当事人采取诉讼方式解决问题。特别是，在同一村集体组织成员之间发生的纠纷，给出的处理意见往往是“协商解决”或“诉讼解决”这类概括性答复，不能提供准确有效的法律帮助。案件虽然可以采用诉讼方式解决现实矛盾，但容易造成日常相处的深层次矛盾，不仅没有起到法治宣传和定纷止争的法律服务效果，还增加了基层司法机关日常的审判工作量，浪费司法资源和当事人大量的时间成本。因此，强化村（居）法律顾问的评价制度，引入多元化解决矛盾机制对完善村（居）法律顾问的评价考核制度具有必要性。（三）法律人才资源管理制度有待完善乡村地区经济社会发展水平不高，难以吸引优秀法律服务资源，而村（居）法律顾问受限于律师工作成本，也无法满足人民群众对公共法律服务及时、便捷、高效的要求。一方面乡村地区的法律资源相对匮乏。优质法律资源集中在经济发达地区，城市区域法律资源难以向乡村主动延伸，导致城乡律师资源分配失衡，极大限制了乡村公共法律服务水平的发展。以沈阳为例，截至2020年，沈阳市拥有律师5820人，全市每万人拥有律师 6.4 人。但经济欠发达的区、县（市）共有律师 228 人，每万人拥有律师不足 1 人（约为 0.86 人/万人）；另一方面，乡村公共法律服务开展较难获得实效。乡村地区往往地处偏僻，交通不便，而且乡村地区基本没有律师事务所驻扎。乡村法律咨询服务一般采用电话咨询的方式。如遇到专业难度较高的案件，当事人无法口头将案情表达清晰，在缺少案卷资料的情况下，仅通过电话咨询较难发挥出良好的办案效果；此外，除法律援助、法律咨询和人民调解之外，乡村公共法律服务站的拓展性服务功能普遍不足，仅能提供法律服务指引功能，乡村地区法律服务定纷止争的有效性未能得到充分发挥。乡镇司法工作人员或基层服务工作者受到人数、服务质量及服务内容专业性的限制，导致乡村法律供需关系仍处于失衡状态。（四）传统的普法模式有待转变我国乡村传统社会关系是以熟人社会为主，乡民群众法治意识和依法维权观念仍处于偏低水平，依法解决问题的能力不足。村民的法治意识较弱导致公共法律服务的实效不及预期。例如，有些村民错误认为基层干部不依法办事，认为只有用找关系、信访、给政府制造压力等方式，才能快速化解矛盾。将简单的问题复杂化，致使本可以在正当程序中能够解决的矛盾和需求，却需要浪费大量的时间和成本。又如，有些村民自行阅读法律条文，因缺少法律理论的了解，而对法律条文的字面意思进行错误解读，甚至因此认为政府机关处理不公允，不认同公共法律服务给出的处理方案。为提升乡民群众法治意识，各级乡村地区经常性开展的普法宣传活动；基层法律服务组织也定期举办的“送法下乡”“送法上门”等活动。但这些普法手段仍是以传统“线下送法”模式实施。传统普法模式的缺点在于普法过程极易出现形式化、周期化的问题，对乡村法律需求缺乏针对性，无法精准处理乡村区域差异化的法律问题。在建设服务型政府的背景下，结合我国乡村的传统社会关系和乡民群众的法治意识水平的现状，传统的普法模式已不足以满足实现推进乡村振兴和建设法治乡村的基本要求。四、乡村公共法律服务制度的优化路径（一）建立法律疑难问题“反馈应答”机制，提升乡村公共法律服务质量建立法律疑难问题“反馈应答”机制，在开展乡村公共法律服务工作中收集土地确权、土地征用补偿安置、基础设施建设、乡村建设拆迁、环境治理保护等方面中存在的疑难法律问题。乡村公共法律服务工作者可通过线上将法律疑难问题上传至数据库终端；充分大数据技术对反馈问题进行-66 -农业经济 2023/6【农村发展】分类归纳，并报送至有权机关；有权机关根据反馈问题做出解答或指导等处理方案；如对反馈问题已经做出同类处理方案，则法律服务者可在数据库直接获得应答方案。一方面，疑难问题“反馈应答”机制能够发现并弥补法律法规在实践中存在漏洞，完善乡村振兴的配套制度；另一方面，疑难问题反馈机制发挥线上与线下的优势互补，形成“发现问题反馈问题优化处理方案解决问题”良性循环，完善基层组织与决策机关沟通制度，有助于提升乡村公共法律服务质量，提高法治乡村的社会实效。（二）引入多元化矛盾解决机制，完善乡村公共法律服务评价制度调解机制是解决法律争议的便捷和有效的方式。评价制度可将是否先行进行调解程序作为考核纠纷解决成果的标准之一，对未通过调解直接诉讼解决纠纷且属于该法律顾问代理案件的，应当在考核中做负面评价，对直接解决纠纷的做正面评价。首先，公共法律服务工作室已基本实现全面覆盖，为前置调解机制创造了实践条件，推进“枫桥经验”在乡村法律顾问制度贯彻执行，将化解纠纷矛盾作为乡村法律工作的目标和导向，努力将矛盾通过法律服务就地化解；其次，可采取固定时间驻村的方式，比照驻村第一书记做法，实施法律顾问驻村生活制度；最后，强化乡村法律顾问日常管理和考核，在乡村法律顾问基础上，建立由资深律师、法官、检察官、人民调解员组成的流动调解小组，对法律顾问咨询且未化解的本社区村屯之间的矛盾纠纷。如未达成调解效果，再指引当事人通过诉讼程序解决法律诉求。（三）优化法律人才资源分配，健全法律人才资源管理制度解决乡村公共法律服务供给短缺的关键在于法律人才资源分配是否合理。乡村公共法律服务法律人才资源分配的意义不仅为了满足乡村基层的法律需求，保障乡村振兴法治建设，还具有树立中国特色社会主义公共法治信仰，弘扬法律服务公益性、公正性、高效便民性等法律精神的目的。优化人才供给政策有助于调动乡村公共法律服务人员的工作积极性，为优势资源向欠发达地区下沉提供了坚实基础和重要保障。首先，通过顶层设计、政策扶持等方式激励法律人才为乡村法律需求提供服务。派驻司法机关的离退休工作人员及律师等专业人士利用政策鼓励、补贴奖励等方式到乡村社区定期轮岗，为乡村法律工作者进行培训指导，或提供乡村公共法律服务。其次，增设需求岗位。对乡村社区常出现的法律纠纷问题及解决策略进行专项考试或法律培训，以此招收和培养一批法律人才，提升法律人才素质，同时还能够解决就业问题。如将法律人才纳入大学生“三支一扶”工作中，增加了法律服务人才数量的同时又提高乡村法律服务质量；最后，受财政能力的限制，应在提高整体公共法律服务经费总额的同时，对法律人才的存量资源调整分配，发挥基层公共法律服务的引导功能，将城区集中的优质法律资源推介至乡村区域，尽最大可能满足城乡公共法律服务供给的总体需求。（四）推进线上普法制度，创新乡村公共法律服务普法模式乡村公共法律服务的工作较之以往更加专业化、精细化。这使得乡村普法模式应由早期的“送法”模式转变为“以村民的法律需求为导向的服务+法治乡村的基层治理”模式。网络普法技术以其灵活性、便利性、趣味性等优势，恰能弥补线下普法形式化、周期化的不足。一方面，整合线上平台资源，通过法律剧、法律相声表演、法律讲堂等老少咸宜的形式，潜移默化地影响乡村群众的法治观念。另一方面，乡村公共法律服务站可配置智能终端，利用网络远程手段，提供即时视频咨询和在线办理等功能，优化公共法律服务资源配置，降低公共法律服务建设成本和人力成本。此外，乡村公共法律服务中心利用区块链、云端数据库等网络技术采集群众公共法律服务需求信息，优化乡村公共法律服务数据库，有针对性地推进各类优质法律服务资源精准下沉，有利于尽快实现公共法律服务全业务、全时空和便捷化、高效化、精准化的发展目标。参考文献1杨凯.六大体系：建构公共法律服务完整框架 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