推动设区的市高质量立法研究——基于安徽的实证考察.pdf

2 0 2 3年8月第3 9卷第4期皖西学院学报J o u r n a l o f W e s t A n h u i U n i v e r s i t yA u g.,2 0 2 3V o l.3 9 N o.4推动设区的市高质量立法研究 基于安徽的实证考察许 田1,丁国峰2(1.安徽警官职业学院 法律二系,安徽 合肥 2 3 0 0 3 9;2.安徽大学 法学院,安徽 合肥 2 3 0 6 0 1)摘 要:立法质量是立法工作的灵魂,经济社会的持续健康发展需要高质量的立法予以引领、保障和推动。用什么样标准来衡量和评价立法质量的好坏,至今在理论和实践层面都没有达成统一的共识。通过对理论和实务界有关立法质量评估制度的总结和思考,得出判断和衡量设区的市地方立法质量五要素标准。以此作为分析考察安徽省设区的市自2 0 1 5年修订的立法法赋权以来的立法质量现状的标准,提出改进和提高我国设区的市立法质量的对策建议,以期指导和推动地方立法实践的发展。关键词:立法质量;标准;现状;对策中图分类号:D 9 2 0.0 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 9-9 7 3 5(2 0 2 3)0 4-0 0 7 8-0 8*收稿日期:2 0 2 3-0 4-1 1基金项目:安徽大学欧洲联盟研究中心课题项目“基层社会治理法治化的西方经验与启示”(E U AHU 2 0 2 1 0 1)。作者简介:许田(1 9 7 7-),男,安徽长丰人,硕士研究生,助理研究员,研究方向:行政法、法治政府;丁国峰(1 9 8 0-),男,湖北英山人,博士,教授,博士生导师,研究方向:经济法、竞争法。立法质量是衡量立法工作成效的核心要素,是立法工作的生命线。2 0 1 9年中央全面依法治国委员会第二次会议指出,发展要高质量,立法也要高质量,要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展。立法质量的高低关乎经济社会的高质量发展,关乎善治的实现。自2 0 1 5年立法法修改赋予设区的市立法权以来,各设区的市积极行使立法权,制定了大量的地方性法规和政府规章。这些地方性法规和政府规章的质量怎么样,采用什么样的标准去衡量和判断,在立法过程中有没有需要改进和提高的地方,这些问题自立法法修改以来受到了实务界和学界的广泛关注。学界对设区的市立法研究主要集中在以下几个方面:一是深化了设区的市立法权限范围及内容的研究。易有禄从法律保留、列举事项、立法权能三方面对设区市立法权限范围进行了阐明,指出取得立法权的设区市应当严格在立法法规定的范围内行使其立法权1。郑毅从中央与地方的关系视角出发,认为应当从严限定设区的市立法权限范围,规范诠释了设区的市立法权限范围,特别对“城乡建设与管理”事项的内涵进行了界定2(P 6 4-7 0)。二是关注设区的市立法现状的实证研究。闫然,马潇从全国层面,对2 0 1 8年设区的市立法现状进行大数据分析,并对设区的市立法进展、趋势和特点进行总结,提出改进设区的市立法的对策建议3。马竞遥从地方层面,以广东省设区的市为样本,对设区的市立法现状进行了考察,指出设区的市立法实践中出现的问题,同时提出从强化人大主导作用、完善工作机制、扩大公众参与、强化区域合作、加强队伍建设等五个方面来完善设区的市立法工作4。三是开展了对设区的市立法能力的研究。徐凤英认为,立法能力是设区的市行使立法权的前提,同时也是设区的市做好立法工作的核心和关键,提出了应从优化立法资源配置、明确立法主导能力、提升立法项目选择能力、增强法规草案起草能力、完善立法后评估能力等五个方面加强设区的市立法能力建设的具体举措5。综上所述,这些研究一方面偏重于从某一方面阐明问题,给出举措,缺乏全面、系统的研究;另一方面,实证研究层面仅涉及设区的市立法成效、问题及改进对策措施,而对设区的市立法工作质量的衡量和判断标准的研究很少。本文尝试从地方立法质量标准视角出发,进行设区的市立法实务研究,评价赋权后设区的市立法工作质量的好坏,查找并分析影响设区的市高质量立法的因素,提出改进和提高我国设区的市立法质量的具体措施。一、设区的市地方立法质量标准的界定用什么样的标准来衡量和评价地方立法质量的好坏,至今在理论和实践层面都还没有达成统一的共识。在理论研究层面,国内学术界对地方立法质量的研究主要集中在地方立法质量的现状及问题、制约或影响地方立法质量的因素以及提高地方立法质量的具体措施和对策,而对地方立法质量的评估标准方面的研究却很少。其中,有代表的观点如下:刘惠荣、李鸿飞提出地方立法评估的标准体系的三个维度:即合法性、适用性和规范性6;王亚平提出地方性法规立法质量评估指标体系的4个标准,即法理标准、价值标准、实践标准和技术标准7;李冰强、杨越、张莹提出立法前评估指标体系的六个指标,即必要性、合法性、协调性、可操作性、影响性和特色性8。在实践层面,全国范围内有多个地方就地方立法质量评估制定出台了地方性法规、政府规章和规范性文件。比较有代表性地方性法规有 安徽省人大常委会立法后评估办法 南京市人大常委会立法后评估办法 广州市人大常委会立法后评估办法等,规章有 广东省政府规章立法后评估规定 厦门市规章立法后评估办法 苏州市规章立法后评估办法 等,规范性文件有 上海市规章立法后评估办法 太原市政府规章立法后评估办法 安徽省设区的市规章质量评估办法(试行)等。从上述立法后评估的文本内容上看,各地对立法质量评估的标准认识不统一,出台的标准各异,差异性较大;从评估标准设定内容上看,内容过于抽象,主要以定性指标为主,量化指标较少,操作起来主观性较强,客观性不足。总结理论和实践层面有关地方立法质量评估标准的成果,设区的市地方立法质量的衡量和评价标准至少应包含五个方面二十二个具体指标(见表1)。具体地说,一是政治性标准,是指地方立法工作要坚持党的领导,坚持正确的政治方向,积极主动的贯彻落实党的路线方针政策9。立法,从本质上说,是国家意志的反映和体现,而我国是中国共产党领导的人民民主专政的社会主义国家,所以立法必须首先反映和体现党的主张和人民的意志,立法的过程就是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程,是把党的路线、方针、政策转换为法律规范,成为全社会共同遵行的行为准则的过程。由此,可以说政治性标准是衡量和评价地方立法质量的首要标准。它至少包含以下指标:(1)地方立法是否符合党的路线方针政策;(2)地方立法是否坚持以人民为中心;(3)地方立法是否自觉贯彻落实党委、政府的重大决策部署;(4)地方立法是否维护国家法治统一;(5)地方立法内容是否符合社会主义核心价值观。二是合法性标准,是指地方立法本身要合法,即立法的实体和程序都要合法。立法是法定的立法机关依照一定的权限和程序制定规范性法律文件的专门活动,可见合法性标准是衡量和评价地方立法质量的基本标准。它至少包含以下指标:(1)地方立法主体,包括地方性法规的制定主体和政府规章的制定主体,是否存在突破 立法法 规定的立法权限范围进行立法;(2)地方立法内容是否与上位法相抵触,是否存在“上有政策下有对策”的现象,旨在抵消、改变或者规避上位法规定;(3)地方立法是否有超越法定权限,限制或者减损公民、法人、其他组织合法权利或者增加其义务,增加或者扩大国家机关的权力或者缩减其责任的现象;(4)地方立法是否存在违法设定行政许可、行政处罚、行政强制,或者对上位法设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变的情形;(5)地方立法是否做到严格按照法律规定的立法程序进行立法。三是实践性标准,是指地方立法要突出实用性,体现地方特色,能够解决当地实际问题。这是衡量和评价地方立法质量的重要标准。它至少包含以下指标:(1)地方立法设定的制度是否符合本地社情民意和经济社会发展的实际需要;(2)地方立法设定的具体措施是否具体、明确,具有较强针对性和可执行性,是否能够解决实际问题;(3)地方立法目的与实现立法目的所设计的手段包括制度、具体措施、权利义务分配是否合理、匹配,符合比例原则;(4)地方立法是否做到立改废并举,是否能够根据党的方针政策的变化、上位法的修改废止、现实情况的重大变化而及时进行修改或者废止。四是技术性标准,是指立法工作机制符合立法技术规范。立法是一项技术性很强的专门性工作,必须遵循一定的立法技术规范,因此技术性标准是衡量和评价地方立法质量的形式标准。它至少包含以下指标:(1)地方立法的体例、结构是否科学、逻辑清晰、层次分明;(2)地方立法的名称是否规范、准确、精炼;(3)地方立法的语言和条文表述是97第4期许 田,等:推动设区的市高质量立法研究否简明、准确、规范;(4)地方立法条文的标点符号使用是否准确。五是实效性标准,是指立法后的实施效果,这是衡量和评价地方立法质量的价值标准。它至少包含以下指标:(1)地方立法目的是否有效实现,是否有效解决了当地实际问题,引领、推动、保障了当地经济社会的高质量发展;(2)地方立法实施后群众满意度如何,是否取得了良好的社会效果;(3)地方立法实施后执法机关反应如何,是否实现了行政管理目的,维护了国家和社会公共利益,保障了公民、法人和其他组织的合法权益;(4)立法机构是否自己开展或委托第三方开展立法后评估,是否根据评估结果对立法进行了修改完善或废止。这些衡量和评价标准适用于地方立法工作的整个过程中,包括立法前、立法中和立法后,且不仅适用于对立法文本质量的衡量和评价,也适用于对整个立法工作包括立法后实施效果的衡量和评价。通过此标准对设区的市立法质量进行衡量和评价,可以全面了解和掌握各设区的市立法质量现状,发现立法工作中存在的问题、不足和短板,进而有针对性地提出解决方案,为指导和推动设区的市地方立法工作提供参考依据。表1 设区的市地方立法质量衡量和评估标准衡量和评价要素具体指标一、政治性标准1.地方立法是否符合党的路线方针政策2.地方立法是否坚持以人民为中心3.地方立法是否自觉贯彻落实党委、政府的重大决策部署4.地方立法是否维护国家法治统一5.地方立法内容是否符合社会主义核心价值观二、合法性标准1.地方立法主体,包括地方性法规的制定主体和政府规章的制定主体,是否存在突破 立法法 规定的立法权限范围进行立法2.地方立法内容是否与上位法相抵触,是否存在“上有政策下有对策”的现象,旨在抵消、改变或者规避上位法规定3.地方立法是否有超越法定权限,限制或者减损公民、法人、其他组织合法权利或者增加其义务,增加或者扩大国家机关的权力或者缩减其责任的现象4.地方立法是否存在违法设定行政许可、行政处罚、行政强制,或者对上位法设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变的情形5.地方立法是否做到严格按照法律法规规定的立法程序进行立法三、实践性标准1.地方立法设定的制度是否符合本地社情民意和经济社会发展的实际需要2.地方立法设定的具体措施是否具体、明确,具有较强针对性和可执行性,是否能够解决实际问题3.地方立法目的与实现立法目的所设计的手段包括制度、具体措施、权利义务分配是否合理、匹配,符合比例原则4.地方立法是否做到立改废并举,是否能够根据党的方针政策的变化、上位法的修改废止、现实情况的重大变化而及时进行修改或者废止四、技术性标准1.地方立法的体例、结构是否科学、逻辑清晰、层次分明2.地方立法的名称是否规范、准确、精炼3.地方立法的语言和条文表述是否简明、准确、规范4.地方立法条文的标点符号使用是否准确五、实效性标准1.地方立法目的是否有效实现,是否有效解决了当地实际问题,引领、推动、保障了当地经济社会的高质量发展2.地方立法实施后群众满意度如何,是否取得了良好的社会效果3.地方立法实施后执法机关反应如何,是否实现了行政管理目的,维护了国家和社会公共利益,保障了公民、法人和其他组织的合法权益4.立法机构是否自己开展或委托第三方开展立法后评估,是否根据评估结果对立法进行了修改完善或废止08皖西学院学报第3 9卷 二、安徽省设区的市立法质量现状考察(一)赋权后设区的市立法基本情况2 0 1 5年3月1 5日修订的 中华人民共和国立法法 第7 2条、第7 3条、第8 2条赋予所有设区的市地方立法权。自2 0 1 5年3月1 5日至2 0 2 2年1月1日,近七年来安徽省1 4个新赋权的设区的市共制定地方性法规1 2 9件,政府规章7 1件;修改地方性法规1 3件、政府规章6件;废止规章2件,无地方性法规废止件。按照上述地方立法质量的衡量和评价五要素标准对赋权后安徽省1 4个设区的市地方立法质量情况进行综合分析和评价,得出如下结论:(1)各设区的市在立法工作中始终坚持正确的政治方向,积极主动的贯彻落实党的路线方针政策。各设区的市能够做到坚持在党委领导下推动地方立法工作,在编制五年立法规划、年度立法工作计划以及具体立法工作中坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持立法规划、年度立法计划报请地方党委审批,重要立法以及立法中涉及重大体制、重大政策调整等重大事项及时向地方党委请示报告,立法内容能够体现和贯彻党的路线方针政策和地方党委的重大决策部署,体现社会主义核心价值观,维护社会公平正义。(2)各设区的市基本能够做到依照 立法法 规章制定程序条例 规定的权限和程序开展立法活动。为了细化 立法法 规章制定程序条例 相关制度性规定,有1 3个设区的市制定了地方性法规立法程序规定,1 1个设区的市制定了规章立法程序规定,并在立法实践中得到有效贯彻执行。(3)各设区的市在立法工作中能够坚持问题导向,根据本市的具体情况和实际需要进行立法,以解决当地经济社会发展中的突出问题。如在已制定的涉及“城乡建设与管理”的7 7件地方性法规和4 9件政府规章涵盖城乡规划、城乡建设、市政设施、道路交通、市容环境、园林绿化、户外广告、烟花爆竹、安全管理(电梯安全、消防安全、危化品安全)、养犬管理、物业管理、垃圾管理(包括城乡生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾)、文明促进、制止浪费等十几个方面的具体问题;已制定的涉及“环境保护”的2 4件地方性法规和9件政府规章涵盖大气污染防治、扬尘污染防治、水资源环境保护、风景名胜区保护、矿产资源保护、野生动物保护、林木保护等七个方面的具体问题;已制定的涉及“历史文化保护”的1 5件地方性法规和1件政府规章涵盖文物保护和非物质文化遗产保护等方面的具体问题。(4)各设区的市在立法体例结构、立法项目名称、立法条文表述等方面基本符合立法技术规范要求。从立法体例结构上看,以追求体例结构完整的“大块头”立法逐渐减少,“小快灵”立法成为趋势,如宿州、黄山市制定制止餐饮浪费行为条例;淮北、宿州、马鞍山等市制定城市养犬管理条例;宿州、蚌埠、滁州、池州等市提请制定文明行为促进条例,都是推动“小切口”立法的生动体现。从立法文本名称看,“管理”“保护”和“促进”成为设区的市立法最鲜明的特征,在1 2 9件地方性法规名称中含有“管理”“保护”“促进”的共计8 5件,约占总数的2/3;在7 1件政府规章名称中含有“管理”“保护”“促进”的共计5 4件,约占总数的3/4。从立法条文表述上看,设区的市地方性法规的立法条文语言表述相对于政府规章更加规范,立法语言技术有待进一步的提高和完善。(5)设区的市立法在引领、推动和保障当地各项事业改革发展、化解社会矛盾与冲突中发挥了积极作用,促进了当地经济社会高质量发展。据报道,安徽省法治营商环境在全国工商联发布的2 0 2 2年度万家民营企业评营商环境主要调查结论,位列全国第8位1 0。2 0 1 5年至2 0 2 1年期间,安徽G D P总量由2 0 1 5年的2.2万亿跃升到2 0 2 1年的近4.3万亿,将近翻了一番,位居全国第1 1位。7年时间里,安徽省在全国的G D P排名上升了3个位次。(二)影响设区的市高质量立法的主要因素1.立法权限、程序的合法性不严格按照立法权限和程序进行立法的现象仍有发生,主要表现在:一是个别新赋权的设区的市少数立法件似有突破立法法规定的“地方性事务”范围之嫌。如X X市长江江豚保护条例,长江江豚的保护区域涵盖整个长江流域,涉及湖北、江西、安徽、江苏等多个省,显然不属于某一地方性事务,关于长江江豚的保护立法理应由国家层面统一立法或者通过跨省区域协同立法来解决为宜。二是由于立法法未就设区的市地方性法规与规章立法权的18第4期许 田,等:推动设区的市高质量立法研究界限作出明确具体的规定,实践中出现了相同的立法事项,有的设区的市制定了地方性法规,有的则制定了政府规章。如有关养犬管理事项,淮北、宿州、宣城等市就养犬管理制定了规章,而芜湖、安庆、池州、黄山等市就养犬管理制定了地方性法规。三是立法程序规定的执行存在不规范、不到位的现象。如 规章制定程序条例 规定“起草的规章涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧,对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响,人民群众普遍关注,需要进行听证的,起草单位应当举行听证会听取意见”,实践中仅有芜湖、铜陵等少数市举行过立法听证。2.立法选题、内容的特色性、创新性一是体现安徽地方特色的立法较少,自主性和创新性立法不多。在制定的1 2 9件地方性法规中,有明确立法依据的有8 9件,约占地方性法规制定总数的7 0%;无明确立法依据的有3 9 件,约占地方性法规制定总数的3 0%。在制定的7 1件规章中,有明确立法依据的有6 1件,约占政府规章制定总数的8 5%;无明确立法依据的有1 0件,仅约占政府规章制定总数的1 5%。以上数据表明安徽省设区的市在创新性立法方面比较保守慎重。二是立法选题、立法内容的趋同化现象不同程度的存在。如有9个市就城市综合管理事项进行了立法、1 1个市就园林绿化事项进行了立法、9个市就安全管理事项进行了立法、1 2个市就烟花爆竹管理事项进行了立法、1 0个市就养犬管理事项进行了立法、1 2个市就垃圾管理事项进行了立法等。在这些选题相同的立法文本中,据不完全统计,内容完全一样的条文比例约占2 0%,内容基本相同的条文约占7 0%。三是立法内容与上位法的重复和相似现象时有发生,立法精细化程度有待提高。如有的直接复制上位法的相关条款,有的将上位法中的一条拆成几条,有的把上位法的几条合并为一条,有的改变条文顺序,还有的只取条文部分内容或者把某条的一款、一句话与另一条的一款、一句话合并等。3.立法设定的制度措施的实用性、可行性一是“大求全”的立法较多,“小快灵”“小而精”的立法相对较少。在制定的1 2 9件地方性法规中,设置“章节”的有8 3件、不设置“章节”的有4 6件,设置“章节”的地方性法规占制定总数超过6 0%;法条总数超过3 0条的有1 0 0件,不超过3 0条的仅2 9件,超过3 0条的地方性法规约占制定总数的8 0%。在制定的7 1件规章中,设置“章节”的有3 9件、不设置“章节”的有3 2件,设置“章节”的政府规章占制定总数的一半以上;法条总数超过3 0条的有4 4件、总数不超过3 0条的有2 7件,法条总数超过3 0条的规章约占制定总数的6 0%。二是立改废不协调,在法的修改和废止方面有待进一步加强。随着全面深化改革加速推进、法治中国建设的深入开展,国家层面立改废的明显加快,安徽省设区的市立法在修改和废止方面做得还不够,还不能及时做到与上位法和实践发展变化同步修改、废止。2 0 1 5年以来1 4个设区的市修改、废止的地方性法规、规章总数为2 1件,仅约占立改废总数的1 0%。三是立法主要集中在社会管理、民生保障方面,经济方面的立法数量相对较少。在制定的1 2 9件地方性法规和7 1件政府规章中,经济方面的立法数量占立法总数不到2 0%。4.立法语言、条文表述的规范性立法语言表述中存在使用政策性文件语言、修饰性语言、宣传性语言等不严谨、不规范的现象,少数立法条文内容晦涩模糊,缺乏可操作性。如X X市优化营商环境条例 中出现大量的诸如“亭满意”“企业定制班”“首席服务员”“多报合一”等语言表述,有违立法语言“准确、简明、规范”的要求。5.立法工作机制的科学性立法工作机制不健全、立法力量薄弱、工作能力不足是当前设区的市立法工作中普遍存在的问题。如设区的市人大及其常委会、政府法治机构从事立法工作的人员编制、法律专业水平和工作经验、经费保障等与其所承担的立法工作任务不相适应,与新时代高质量立法工作要求还存在差距。另外,在立法选题、立项、起草、论证、调研、审查、评估、监督等立法程序性制度建设方面还有待完善。三、推动设区的市高质量立法的对策建议基于上述地方立法质量的政治性、合法性、实践性、技术性、实效性等五要素标准对安徽设区的市立法质量的全面评价,发现影响和制约设区的市立法质量的主要因素和普遍存在的问题,这些问题的有效解决关乎设区的市地方立法质量的提高,影响地方治理法治化水平的提升。为此,应从以下几个方面着手去提高设区的市地方立法质量。28皖西学院学报第3 9卷(一)在设区的市立法工作中自觉践行政治性标准设区的市立法机关要全面落实党的领导,紧紧围绕贯彻落实中央、省委省政府以及设区的市党委、政府的重大决策部署,组织开展立法工作,通过立法使党的政策、主张落地生根,助力地方经济社会发展和改革攻坚任务。立法是党的主张和人民意志的集中体现,因此,地方立法要坚持以人民为中心,聚焦人民群众所思所盼所愿,积极回应人民群众的要求和期待,系统研究谋划和解决人民群众反映强烈的问题,如涉及生态环境、教育医疗、营商环境、乡村振兴、社会治理、城市管理等经济、民生领域中的突出问题,满足人民群众日益增长的美好生活需要。同时,地方立法也是我国社会主义法律体系的重要组成部分,是对国家立法的细化和补充,因此地方立法要严格遵循立法权限,坚决防止和杜绝违背上位法规定、地方立法“放水”等问题,自觉贯彻维护国家法治统一。(二)廓清设区的市地方性法规和政府规章的立法权限2 0 2 3年新修订的 立法法 第8 1条、第8 2条、第9 3条分别就设区的市地方性法规、政府规章的立法权限作出新规定,就地方性法规、政府规章在立法内容、权能、原则等三个方面作出明确的限制,但仔细分析两者存在明显的区别。一是在立法内容具体范围表述方面,对比两者,不难发现,设区的市的地方性法规“可以”对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项作出规定,而设区的市政府规章权限仅“限于”对这四类事项,这表明设区的市地方性法规比政府规章的权限更广泛1 1。此外,地方性法规立法事项强调的是“地方性事务”,而规章立法事项强调是“具体行政管理事项”。“地方性事务”的内容较为综合,带有全局性、复杂性、长远性的特点,而“具体行政管理事项”的内容较为单一,带有局部性、微观性、应时性的特点。诸如“养犬管理”“烟花爆竹燃放管理”等事项由设区的市政府制定规章比较合适,而诸如“优化营商环境”“生态环境保护”等事项由设区的市人大及其常委会制定地方性法规为宜。二是在立法权能方面,设区的市政府规章的生效实施不需要报省级人民代表大会常务委员会批准,拥有完整的立法权,而设区的市地方性法规须报省级人民代表大会常务委员会批准后方可施行,对此有学者称之为“半个立法权”或“不完整的立法权”1 2。但设区的市政府规章在没有法律、行政法规、地方性法规的依据的情况下,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,这是对设区的市政府规章立法权能的特别限制。三是在立法原则方面,设区的市政府规章遵循“根据原则”,即根据法律、行政法规和本省级地方性法规制定规章,明显有别于设区的市地方性法规遵循的“不抵触原则”。这表明,规章的制定原则上要有上位法依据,没有上位法依据不得制定规章,而地方性法规的制定则不需要有明确的上位法依据,设区的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,就可以制定地方性法规。但为了避免这一规定过于刚性而不能满足现实立法需求,立法法 规定了“根据原则”的例外情形,即“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”这就使得设区的市在没有相应地方性法规的情况下,因行政管理的迫切需要,可以先行制定政府规章1 3。另外,由于 立法法 第8 1条、第8 2条、第9 3条有关“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理”“地方性事务”“具体行政管理事项”等表述比较原则笼统,设区的市在立法实践中难以把握其具体含义,操作起来有作扩大解释之嫌。建议在国家层面对此作出法律解释,明确其具体内涵,以便于立法实践中执行和操作。(三)突出设区的市立法的地方特色和实用性习近平总书记指出:“地方立法要有地方特色,需要几条就定几条,能用三五条解决问题就不要搞 鸿篇巨制,关键是吃透党中央精神,从地方实际出发,解决突出问题。”1 4为此,设区的市立法机关要转变地方立法“大而全”的思维为“少而精”,不必篇幅宏大,面面俱到。这就要求设区的市在立法选题和内容方面更加突出地方特色和实用性,增强立法的自主性和创新性。立法法 第8 1条规定地方立法要根据本38第4期许 田,等:推动设区的市高质量立法研究市的具体情况和实际需要,这就要求地方立法要有自己的特色,即地方特色。地方特色是地方立法的“魂”,地方特色要求地方立法要能够充分反映当地的政治、经济、文化、社会、风俗、民情,聚焦当地的实践问题和立法需求。如安徽设区的市立法应重点关注科技创新、公共卫生、文化教育、生态文明、乡村振兴等重要民生领域,有效回应人民群众的关切和期盼。实用性要求地方立法要精细化,设定的制度措施要具体、实用、可操作,能有效解决当地突出的而中央立法没有或者不宜解决的问题。具体地说,地方立法内容要杜绝照抄上位法规定,摒弃原则性条款,力求管用,针对需要解决的问题有几条写几条,不能为了立法体例的完整性,而照抄照搬上位法。此外,实用性还要求地方立法要做到立改废并举,积极开展立法后评估,能够根据上位法的变化和改革发展稳定的需要对不合时宜及有碍经济社会发展的立法作出及时修改和废止。(四)加强设区的市立法程序和技术规范的制度性建设建议国家层面对立法程序具体操作事项和立法技术规范进行统一规定,如对立法选题、立项、起草、论证、调研、协调、审查、评估、监督以及重大事项请示报告等作出全面详细和可操作性的规定。在全国人大常委会法工委 立法技术规范(试行)的基础上,进一步细化完善立法技术规范,这些立法技术规范至少包括法案的名称规范、结构规范、条文表述规范、常用法律语言表述规范、标点符号规范等,全面指导地方立法实践。此外,设区的市立法机关要健全立法工作机制,确保在立法活动全流程各环节都能充分听取广大人民群众意见和建议。落实立法征求意见制度,做到在将立法草案全文公开的同时,重点公开公众关注热点、专家和公众意见的征求采纳情况、审议焦点等,实现立法机关与公众的有效互动。积极运用新媒体新技术拓宽公众参与立法渠道,有效提高公众参与立法的广度和深度。加强基层立法联系点建设,在立法过程中充分听取基层群众意见,并及时反馈意见处理情况。积极构建“全过程人民民主”立法新模式1 5,实现立法真实反映民意,精准解决民生难题。(五)加快设区的市立法能力的基础性建设加强设区的市立法能力建设,需要从对内和对外两个方面下功夫。具体地说,一要对内下功夫,加强设区的市立法机构的设置和人员配置,使设区的市立法机构及其人员的配置与其承担的立法工作任务相匹配。立法是一项专业性、技术性、实践性很强的工作,需要一批合格的专门立法人才队伍才能保证立法的质量和效果。要加强立法业务培训,省级立法工作机构要定期举办立法业务培训,重点对设区市政府负责人及城建、规划、环保、文化旅游、文物等相关政府部门法制机构的工作人员进行培训。培训的内容应重点放在立法工作流程、技术规范、立项选题和起草送审等方面。另外,应加大各级立法工作机构的工作交流和指导,可以选派少数人员到省级立法工作机构实习,或者省级立法机构以工作指导的方式来达到培训之目的。二要对外下功夫,积极挖掘社会资源,充分发挥专家智库作用。建立立法人才专家库,成员主要由高校、科研院所的法律专家学者、与地方立法范围相关的行业专家能手以及经验丰富的知名律师、法官、检察官、监察官、公证员、基层法律服务工作者等法律职业者群体,各级人大代表、政协委员等构成,为地方立法提供智力支持和专业指导。此外,应加强立法机构与高校、科研院所的合作,共建地方立法研究中心,共同探索地方立法规律,研究解决地方立法中遇到的难题,指导地方立法实践。四、结语赋权后设区的市立法活动实践表明,各设区的市立法积极性高涨,制定了大量的地方性法规和政府规章,解决了当地经济社会发展中迫切需要通过立法手段来解决的突出问题,促进了地方治理的法治化水平的快速提升。随着我国经济社会改革发展的深入推进,对高质量立法的需求越来越紧要。设区的市地方立法由单纯的数量追求向高质量追求转化,亟须通过高质量立法来引领、推动和保障当地经济社会的高质量发展。地方立法质量标准为衡量和评价设区的市立法工作的好坏提供了判断标准,有助于在检验地方立法工作质量过程中发现存在的问题和不足,助推地方立法工作的高质量发展。与此同时,地方立法实践的发展也将反过来会促进这一标准得到进一步的改进和完善。48皖西学院学报第3 9卷注释:笔者通过政府信息公开网、电话咨询等方式对自2 0 1 5年修订的 立法法 赋权以来至2 0 2 2年1月1日期间,安徽省1 4个新赋权的设区的市(不包括合肥、淮南)立法状况进行了全面系统的统计和汇总。参考文献:1 易有禄.设区市立法权的权限解析J.政法论丛,2 0 1 6(2):7 3-7 9.2 郑毅.设区的市级地方立法权的改革与实施M.北京:法律出版社,2 0 2 0.3 闫然,马潇.设区的市地方立法大数据分析报告(2 0 1 8)J.地方立法研究,2 0 1 9(6):1 0 1-1 1 1.4 马竞遥.设区的市地方立法权运行实证研究 以广东省为例J.法治社会,2 0 2 0(2):5 6-6 4.5 徐凤英.设区的市地方立法能力建设探究J.政法论丛,2 0 1 7(4):1 1 1-1 1 8.6 刘惠荣,李鸿飞.试论地方立法评估的标准体系J.中国海洋大学学报(社会科学版),2 0 0 8(2):5 7-5 9.7 王亚平.论地方性法规的质量评价标准及其指标体系J.人大研究,2 0 0 7(2):2 4-2 7.8 李冰强,杨越,张莹.立法前评估指标体系的构建J.晋阳学刊,2 0 1 7(2):1 2 7-1 3 2.9 李适时.扎实推进设区的市地方立法工作为“四个全面”战略布局提供坚实法治支撑J.地方立法研究,2 0 1 6,1(1):1 4-2 0.1 0 中国日报网.全国工商联发布2 0 2 2年度万家民营企业评营商环境主要调查结论E B/O L.(2 0 2 2-1 1-0 4)2 0 2 3-0 2-0 9.h t t p s:/c n.c h i n a d a i l y.c o m.c n/a/2 0 2 2 1 1/0 4/W S 6 3 6 4 e 8 b c a 3 1 0 e d 1 b 2 a c a 5 9 8 7.h t m l.1 1 刘松山.地方性法规与政府规章的权限界分J.中国法律评论,2 0 1 5(4):7 4-8 9.1 2 宓雪军.半个立法权辨析J.现代法学,1 9 9 1(6):4 0-4 2.1 3 易有禄.设区市立法权的权限解析J.政法论丛,2 0 1 6(2):7 3-7 9.1 4 习近平.坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障J.求是,2 0 2 1(5):4-1 5.1 5 刘浩,陈建胜.完善政府立法工作机制的实践与思考 以广东省构建“4+X”政府立法工作制度体系为例J.中国司法,2 0 2 2(6):5 2-5 9.O n t h e P r o m o t i n g H i g h-q u a l i t y L e g i s l a t i o n R e s e a r c h i n D i s t r i c t-d i v i d e d C i t i e s:B a s e d o n t h e E m p i r i c a l S t u d y o f A n h u i P r o v i n c eX U T i a n1,D I N G G u o f e n g2(1.S e c o n d D e p a r t m e n t o f L a w,A n h u i P o l i c e V o c a t i o n a l C o l l e g e,H e f e i 2 3 0 0 3 9,C h i n a;2.S c h o o l o f L a w,A n h u i U n i v e r s i t y,H e f e i 2 3 0 6 0 1,C h i n a)A b s t r a c t:T h e q u a l i t y o f l e g i s l a t i o n i s t h e s o u l o f l e g i s l a t i v e w o r k.T h e s u s t a i n e d a n d h e a l t h y d e v e l o p m e n t o f e c o n o m y a n d s o c i e t y n e e d s h i g h-q u a l i t y l e g i s l a t i o n t o g u i d e,g u a r a n t e e a n d p r o m o t e.S o f a r,t h e r e h a s b e e n n o c o n s e n s u s i n t h e o r y a n d p r a c t i c e o n h o w t o m e a s u r e a n d e v a l u a t e t h e q u a l i t y o f l e g i s l a t i o n.B y s u mm a r i z i n g a n d t h i n k i n g a b o u t t h e l e g i s l a t i v e q u a l i t y e v a l u a t i o n s y s t e m i n t h e t h e o r e t i c a l a n d p r a c t i c a l c i r c l e s,t h i s p a p e r p u t s f o r w a r d f i v e e l e m e n t s c r i t e r i a f o r j u d g i n g a n d m e a s u r i n g t h e l o c a l l e g i s l a t i v e q u a l i t y o f c i t i e s w i t h d i s t r i c t s,a n d a n a l y z e s t h e s t a t u s q u o o f t h e l e g i s l a t i v e q u a l i t y o f c i t i e s w i t h d i s t r i c t s i n A n h u i p r o v i n c e s i n c e t h e n e w l y r e v i s e d L e g i s l a t i o n L a w w a s e m p o w e r e d i n 2 0 1 5.O n t h i s b a s i s,c o u n t e r m e a s u r e s a n d s u g g e s t i o n s a r e p u t f o r w a r d t o i m p r o v e t h e l