土地管理新政对油气勘探用地的影响分析与工作建议.pdf

187 勘探开发2023年第9期近年来，随着经济社会发展对于土地资源的需求变化以及生态环境保护与粮食安全问题提上新高度，土地管理方面的法规政策不断修订完善，仅2019年7月至2022年5月期间，土地复垦条例实施办法、土地管理法、森林法草原法、土地管理法实施条例修订颁布；草原征占用审核审批管理规范的通知、建设项目使用林地审核审批管理规范的通知、关于规范临时用地管理的通知发布执行。各项土地管理新政的出台与施行，对油气企业勘探用地如何更好适应依法勘探、合法用地的现实需要提出了新的要求。1 勘探项目用地主要特征（1）勘探项目用地为“临时用地”属性。按照用地性质划分，油气勘探列入地质勘查用地范畴，依据土地管理法及自然资源部行政文件，油气勘探等地质勘查用地按照临时用地管理。（2）地上服从地下，导致用地的不可预见性。油气资源的勘探开发是“地面服从地下”，哪里有油气选址就在哪里，石油企业用地数量大，分散性比较强，用地格局以线长、面积广阔及点多为主要特征1，油气勘探用地的规模和范围取决于地下油气藏的情况，具有明显的不可预见性。2 新政主要变化及影响2.1 主要变化2021年9月，土地管理法实施条例颁布，明确了土地管理方面新的要求。总的看，土地管理规定出现严控用途、细化征收程序、以及完善临时用地管理等的“八大变化”。具体看，与勘探用地密切相关的临时用地方面提出了“五大要求”。临时用地管理在保障建设项目施工、地质勘查等方面发挥了积极作用，针对地方管理实践中还存在违规审批、复垦恢复不到位、监管机制不完善的问题。因此，在新的土地管理法实施条例以及2022年自然资源部专门下发的关于规范临时用地管理的通知中，对临时用地管理提出了“五大要求”：（1）界定临时用地使用范围，杜绝不符合用地条件的项目用地；（2）明确临时用地选址范围和使用期限，规范土地使用，杜绝超范围用地和超期用地，防范“临时用地不临时”；（3）规范临时用地审批程序和权限，明确了临时用地由县级自然资源主管部门审批，涉及耕地的提及审批以及使用永久基本农田的审批权限；（4）落实临时用地恢复责任，明确了土地使用过程中的生态保护责任，强调了土地使用后的恢复责任和处罚要求；（5）严格临时用地监管，完善全国信息系统、卫片执法通报、对不履责地方新增用地限批等惩罚机制。2.2 主要影响2.2.1 审批限制更严一是限定了用地范围。针对各地方在临时用地管理中面临的范围不统一、随意扩大临时用地范围等问题，自然资源部关于规范临时用地管理的通知提出了临时用地具体使用要求，明确“临时用地具有临时性和可恢复性等特点，与建设项目施工、地质勘查等无关的用地，使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地。”同时，该通知进一步细化了建设项目施工和地质勘查临时用地的具体使用范围。二是限定了使用期限。各项新规均明确，“临时用地使用期限一般不超过两年。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年”。三是限定了审批权限。“临时用地审批层级低是造成临时用地很多问题的重要因素”。土地管理新政对油气勘探用地的影响分析与工作建议白骁 宋一男 李明启中石油煤层气有限责任公司外围勘探开发分公司 宁夏 银川 750005摘要：土地是人类赖以生存发展和进行生产活动的基础，是重要的不可再生的稀缺资源，作为以勘探开发油气为主的油气企业，其勘探生产过程中对土地有巨大的需求量，随着国家对土地这一稀缺资源的管理各项土地管理新政的出台与施行，油气企业勘探用地如何更好适应依法勘探、合法用地的现实要求显的尤为重要。基于此，通过结合勘探用地的“四大特征”、对土地新政“八大变化”、临时用地“五大要求”以及产生的申请用地审批更严、用地过程监管更严、土地违法后果更严重等“三大影响”的分析，提出保障勘探工作开展的“四方面建议”。关键词：油气勘探 土地管理 建议勘探开发 188 2023年第9期为此，通知中将临时使用耕地和永久基本农田的审批层级提升至市级或市级以上，规定“县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权”。四是明确了临时用地审批要件。临时用地使用人申请临时用地时应提交以下材料：（1）临时用地申请书；（2）临时使用土地合同；（3）项目建设依据文件；（4）土地复垦方案报告表；（5）土地权属材料；（6）勘测定界材料；（7）土地利用现状照片及其他必要的材料。2.2.2 用地监管更严一是建立临时用地信息系统，用地监管进入信息化阶段。关于规范临时用地管理的通知明确，自2022年3月1日起，县（市）自然资源主管部门应当在临时用地批准后20个工作日内，将临时用地的批准文件、合同以及四至范围、土地利用现状照片影像资料信息等传至临时用地信息系统，并向社会公开临时用地批准信息。县（市）自然资源主管部门负责督促开展土地复垦工作，在信息系统中及时更新土地复垦等信息。用地监管已从被动的根据线索追查到利用信息化技术主动排查，发生了质的的改变。二是建立了定期抽查和定期通报制度。自然资源部和省级自然资源主管部门负责定期抽查占用耕地和永久基本农田临时用地的使用和复垦情况，对不符合用地要求和未完成复垦任务的，予以公开通报。三是加强了“一张图”管理应用，卫片执法将实现互联互通。各级自然资源主管部门在年度国土变更调查、卫片执法检查中将结合临时用地信息系统填报信息，认真审核临时用地的批准、复垦情况，其精度高、人工干扰程度低、执法频次灵活、信息化程度高、平台共享性好，可实现多口径互联互通。四是用地管理将与各项监督检查同步检查。对油气企业而言，在各级生态环境督查、矿业权督查、安全生产检查时均将土地使用的合规性作为了检查比查项，临时用地是否合规，牵一发而动全身。油气勘探用地违法行为可能直接导致矿业权纳入异常、延续不被受理。2.2.3 违法后果更严重（1）企业形象的巨大损失。依法合规治企已经成为各大企业的共识，若发生违法用地情况，一旦发现被通报，企业形象将遭受巨大影响，给公众和政府监管部门留下不守法经营的负面形象。（2）将面临巨大的经济处罚。主要表现在：1）对未经批准进行临时建设的、未按照批准内容进行临时建设的、临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除构成超期使用等情形的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下，原土地管理法罚款额为非法占用土地每平方米30元以下，处罚金额提高了30余倍；2）对于未按期复垦的，新修订的土地管理法实施条例加重了临时用地不按规定复垦的处罚额度。新的罚款标准是：依照第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下，原土地管理法罚款额为土地复垦费的2倍以下。（3）将承担刑事责任。国家林业和草原局建设项目使用林地审核审批管理规范第四条第五款规定：对非法占用林地、擅自改变林地用途的建设项目，要依法进行查处；涉嫌构成犯罪的，依法移送公安机关。（4）将对后期企业用地审批和发展造成不利影响。自然资源部关于规范临时用地管理的通知提出了促进临时用地管理的新举措，明确“按年度统计，县（市）范围内的临时用地，超期一年以上未完成土地复垦规模达到应复垦规模20%以上的，省级自然资源主管部门应当要求所在县（市）暂停审批新的临时用地，根据县（市）整改情况恢复审批”。此举将进一步压实县（市）履行监督复垦义务职责。若企业不按时完成复垦工作，将对项目地用地指标产生影响，地方政府必然对相应企业新增用地的审批进行限制，影响企业商誉和下一步发展规划。3 加强勘探用地工作建议在国家土地管理各项法规不断细化强化的新形势下，油气企业必须在强化合法意识、规范用地行为、履行复垦与生态恢复责任等方面积极作为，并积极参与地方建设，构建和谐共赢新格局，加强沟通、争取更多政策，实现用地保障，促进勘探工作顺利开展。提出四个方面工作建议：3.1 与时俱进，树立正确全面的用地理念（1）树立科学的土地资源观，不断强化土地资源是战略资源意识。油气企业的土地管理者，应深刻理解国家对耕地资源特别提出的“保护和管理、必须严而又细”的总体要求，学习“资源开发和节约并举，把节约放在首位，努力提高资源利用率”，真正珍惜、利用好每一寸土地。（2）树立建全的土地法制观，分清法律与企业规章的逻辑关系。根据中华人民共和国土地管理法和中华人民共和国土地管理法实施条 189 勘探开发2023年第9期例开展土地的使用和管理，加强法律条文的学习与研究，按年度梳理宣贯土地法规条文，分清法律与企业规章的逻辑关系，严格依法行事，遵守用途管制规定，执行依法审批、守法使用、及时恢复。（3）树立严谨的土地管理观，健全体制机制。理顺关系健全管理机构，提高自身素质。按照理顺关系，归口管理，统一工作原则，加强机构建设，建立一支业务素质高，懂法守法的油气用地管理队伍；完善企业内部土地管理程序，依法进行土地管理；重点加强内部土地使用状况的跟踪管理，及时发布土地信息提示，便于规划下一步工作；建立土地管理信息系统，为油气用地管理的科学化、规范化打好基础。3.2 强化用地规划与用前审批，遵循审批要求。一是按照矿业权登记的勘探方案（内含分年度勘探实施计划）及年度研究的调整变更计划，充分考虑项目用地的申请、踏勘、设计编制、环评批复、各项费用缴纳、协调批复的用时，加强方案的计划执行性；二是上一年完成下一年度方案编制和审查工作，完善管理流程，项目下达时至少给予3个月手续办理时间，对新疆等受季节影响大的地区能够每年10月底前下达第2年的井位部署，确保山区高寒地区第二年钻探能够如期实施；三是规范报件编制，确保申请、勘界、林地调查、复垦方案等各类报件符合申报要求；四是科学排定非常规勘探工作内容和节奏，避免超期用地，及时组织复垦恢复。3.3 规范生产用地，遵守用地监管要求（1）严格依法用地，杜绝未批先建。认真跟踪研判国家不断强化的土地管理新政，正视审批日趋严格的实际，积极调整思路，确保用地申报合法合规。项目实施前预留用地审批时间，杜绝未批先建问题。（2）合理用地规划，杜绝批小用大、批甲用乙等问题。井位部署下达后各业务部门联合踏勘，科学确定用地范围和需求，杜绝批用不一致问题。（3）强化日常管理，杜绝土地破坏。重视土地保护工作，加强各道工序的环境保护工作，做好各施工环节的有序衔接，各项作业按照规定范围作业，车辆应按照固定路线行驶，不得随意开道、途中压地、随意放油水。各项作业做到工完料净场地清，杜绝土地污染。（4）融入生态文明建设，履行生态恢复义务。加快推进生态文明建设，是习近平总书记“五位一体”总体战略布局的重要内容，也是油气田企业应承担的政治责任。一是井场选址时应在满足地质研究需要的情况下尽量选择非利用地，避免占用林地和耕地；二是应当规范化、制度化的按时组织土地复垦等生态恢复工作，并报请相关部门验收。（5）推广井场设备集中共用和综合利用模式。一是一次足额审批征用，相对于多次征地就是节约集约；二是利用已建井场用地因地制宜布局风、光、热等新能源项目，提高土地综合利用效益。3.4 改善企地关系，加大政策争取力度（1）建立上通决策、下接执行的企地对接机制。通过高层互访搭建决策层互通平台、专业部门对口联系、基层单位具体落实的多层级对接模式，形成政企之间相互支持、各业务部门之间密切联系、基层单位渠道高效的氛围。（2）依托协作关系，争取政策倾斜。企业业务人员与相关部门多联系、勤汇报、多沟通，使得政府部门更多了解到油气勘探的用地特点与实际运行中的困难问题，有利于因地制宜的出台更符合实际的政策，保障项目用地可及时获批、合法使用。4 结束语随着国家能源安全战略的实施，油气勘探工作量的增加必然带来对土地需求的进一步加强。在国家土地管理各项法规不断细化强化的新形势下，油气企业应积极应对新政变革，依法合规开展土地管理工作，通过在强化合法意识、规范用地行为、履行复垦与生态恢复责任、积极构建企地交流新格局、争取更多政策支持，实现用地保障，对促进勘探工作顺利开展将产生积极作用。参考文献1 杨洪.石油企业用地及土地管理中的问题和解决对策分析J.全面腐蚀控制，2021（12）：96-98作者简介白骁（1990-），男，大学本科学历，政工师、工程师。研究方向：长期从事于煤层气（天然气）地面工程与集输工艺技术、油气田勘探开发过程中的勘探开发政策、企地关系建设与土地管理工作与研究。