权力清单：地方政府的制度实践与改革深化--基于H省的实证分析.pdf

权力清单：地方政府的制度实践与改革深化 基于 H 省的实证分析*王建芹 宋 泽*摘 要：权力清单制度的推广实施，对依法管理政府部门行政职权，加强对政府权力运行的制约与监督，合理限制政府机关工作人员权力行使的自由裁量空间，推进政府机构内部职能的优化整合具有重要的意义。权力清单制度实施以来，地方政府在行政权力的规范化制度化管理、积极作为、提升治理质效等方面取得了显著的成绩，同时在实践中暴露了职权管理工作中的一些薄弱环节，行政法治意识依然有待提高。进一步深化政府权力清单制度改革，需要在中央层面加强统筹规划，制定普遍性的清单管理工作规范，并适时引入立法机关审查机制，完善必要的公众参与程序。关键词：权力清单；地方政府；实证分析；审查机制；公众参与权力清单是指政府工作部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上，依法界定每个部门、每个岗位的职责和权限，并将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举并*基金项目：清廉温州建设研究中心研究课题“基层微权力制约与监督路径研究 以基层行政执法裁量权为例”（课题号：QLZ2021002）。作者简介：王建芹，女，1963 年生，山东昌邑人，中国政法大学党规研究中心副主任，教授，主要研究方向为宪法与行政法学、党内法规学和纪检监察学；宋泽，男，2000 年生，辽宁庄河人，中国政法大学法学院法学人才培养模式改革实验班学生。廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）公之于众的一种制度。其宗旨在于加强对政府权力运行的制约和监督，确保权力只能在法律赋予的职责和权限内运行，并合理限制政府机关工作人员权力行使的自由裁量空间。推广权力清单制度的根本目的在于推进政府机构内部职能的优化整合，加快政府职能转变。2013 年，党的十八届三中全会通过的 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（以下简称 决定）首次提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。为落实这一精神，中共中央办公厅、国务院办公厅于 2015 年 3 月联合印发了 关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见（以下简称 指导意见），要求地方各级政府工作部门针对其所行使的行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等予以全面梳理，并在此基础上对现有职权进行适当清理与调整，依法审核拟保留的职权目录，不断优化权力运行流程，最终形成列表清单并对外公布，主动接受社会监督。权力清单制度近年来经过各地的试点与推广，在深化政府行政体制改革、实现政府职能转变过程中发挥的作用得到了普遍肯定，为推进法治政府建设和服务型政府转型提供了重要助力。一 相关基本理论问题（一）权力清单的制度内涵指导意见 关于权力清单的制度规定属于高度概括的，即“将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会86中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，中国政府网，http：/ 年 2 月 23 日。中办、国办印发 关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见，中国政府网，http：/ 年 2 月 23 日。权力清单：地方政府的制度实践与改革深化监督”。这已清晰地表述了权力清单制度的基本内涵及其核心要素。但进一步展开而言，权力清单是指有权机关根据一定的分类标准对行政权力进行归纳、整理，最终形成的结构合理、条理清晰的职权目录。关保英（2015）提出，“权力清单是指以文本形式出现的，对行政系统的行政权，包括机构体系的权利范畴、职能部门的职能范畴等予以明确列举并成为依据的行政法文件”。程文浩、杨诗哲（2014）认为，“权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限”。有学者更进一步提出了通过权力清单制度实现行政法规细化整合的功能。王春业（2013）认为，权力清单本质上是对行政法律法规中有关行政权能的细化、整合和集中，在我国的行政实践中，大量法律法规对行政权能内容的规定过于原则和概括，并常常未指明行使职权的具体部门，不利于行政相对人请求行政机关履行行政义务，而权力清单制度将有助于改善这一现状。黄海华（2015）也提出，“在这一轮改革中，权力清单的内涵和功能被大大拓展，还承载着权力清理、政府瘦身 这样的纵深改革任务，并结合责任清单来实现政府全面履职，结合程序优化来推动行政提速”。（二）权力清单的性质理论界对权力清单的制度规范性质存在不同的认识，主要包括以下三种观点：规范性文件说、信息公开说和行政自制规范说。规范性文件说认为，推行权力清单制度的改革重心乃清理不必要的权力，实践中行政机关制定权力清单的过程必然涉及行政职权的转移与合并，但行政机关并未另行制定规范性文件以公布其职权的变更情况，而是直接由权力清单予以公开，因此不宜将权力清单定位为政府信息公开（解志勇，96中办、国办印发 关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见，中国政府网，http：/ 年 2 月 23 日。廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）2016）。信息公开说认为，行政机关发布权力清单的行为是将政府信息向不特定相对人的公开，其行为类型在一定程度上可决定权力清单的法律性质；若将权力清单定性为规范性文件，将造成权力清单僭越法律的局面。而就现行实践而言，各地方政府发布的权力清单内容主要涉及行政权力的基本信息与运行流程，与 政府信息公开条例 第20 条的有关规定也较为契合（申海平，2015）。行政自制规范说认为，权力清单符合行政自制规范本身所具有的特征，即编制目的在于行政机关的自我控制、制定依据，并非法律特别授权等（喻少如、张运昊，2016）。（三）权力清单的理论基础现有研究大多从职权法定原则、行政公开原则、行政法控权价值等角度出发，阐释权力清单制度背后的法治逻辑（万进福，2019）。以上研究涉及的问题多具有深入探讨的理论价值，而相关的实证研究普遍限于局部案例，参考价值相对有限。因此，本文并不着意于权力清单制度的深入理论探讨，而是希望立足于现有实践来发现问题并提出07基于依法行政原则，行政权能只能由法律赋予。国务院办公厅关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知（国办发 2014 5 号）明确规定：“各部门不得在公布的清单外实施其他行政审批。”这意味着，若行政职权已由法律规定，却未列入权力清单，行政机关将不得实施。这将会导致依法行政异化为“依权力清单行政”，权力清单的规范层级已凌驾于法律之上，对权力清单的定位事实上已僭越了法律。政府信息公开条例 第20 条规定：“行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：（一）行政法规、规章和规范性文件；（二）机关职能、机构设置、办公地址、办公时间、联系方式、负责人姓名；（三）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（四）国民经济和社会发展统计信息；（五）办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果；（六）实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定；（七）财政预算、决算信息；（八）行政事业性收费项目及其依据、标准；（九）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；（十）重大建设项目的批准和实施情况；（十一）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；（十二）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；（十三）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况；（十四）公务员招考的职位、名额、报考条件等事项以及录用结果；（十五）法律、法规、规章和国家有关规定规定应当主动公开的其他政府信息。”权力清单：地方政府的制度实践与改革深化解决思路，以实证的方式深化对权力清单制度的认识和理解。二 权力清单制度的功能定位（一）行政权力的自我控制在政治生活中，行政权力体系最为复杂并与公众生活联系最为紧密，同时，行政权力因其自由裁量度高而更加难以控制，相较于其他国家权力显然更需约束（刘同君、李晶晶，2015）。因此，指导意见首先就明确了建立“权力监督、制约、协调机制”的工作目标，并从实体控权与程序控权角度规定诸多举措（王太高，2017）。在实体层面上，指导意见 要求地方政府依据统一规范的分类标准对现有职权进行全面梳理，逐项列明法律依据，及时开展清理调整，突出权力清单旨在以法定形式厘清地方政府及其部门的职权边界，落实行政法定的原则要求，达成对行政权力的有效控制（俞道融等，2015）。在程序层面上，指导意见 不仅要求地方政府及其工作部门对外公布职权目录，而且要求其制定行政职权运行流程图，明确行政主体行使职权的顺序、方式、时限等程序要件，使行政程序在规范层面得以固化，对整个行政过程进行线性化的动态控制，填补既有行政法律法规的模糊空间（关保英，2015）。概言之，权力清单通过实体与程序层面对行政职权进行双向规制，实现对行政过程的全覆盖。（二）推进政府职能转变转变政府职能，加快服务型政府建设，是推进我国行政体制改革的首要任务。“转变政府职能必然要求简政放权，简政放权必然要求建立权力清单。”（王伟，2016）指导意见 明确要求，地方政府工作部门应清理的行政职权不应仅限于缺乏法定依据的行政职权，还应及时清理不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要、调整对象消失或多年不17廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）发生管理行为的行政职权，因为将其排除出权力清单有利于提高行政效能，体现出中央对实质法治与形式法治的有效贯彻落实均给予了高度重视。同时，指导意见 要求地方政府依照高效、便民原则，及时优化权力运行流程，下放部分职权。其背后的法治逻辑显然与计划经济时代的政府思维方式迥然不同。权力清单对行政职权的合理配置以及对行政程序的精简与固化，将使以往行政机关时而争权、时而推诿的弊病得到一定缓解（王太高，2017）。政府对市场经济的干预也将受制于行政程序，这将强化市场在资源配置中的主导地位，以及政府作为公共服务提供者、市场秩序维护者的功能定位（刘同君、李晶晶，2015）。（三）强化社会治理中的公众参与公众参与是现代民主的重要形式，对保障行政机关依法行使职权，防止滥权和腐败，维护公共福利具有重要意义（姜明安，2004）。指导意见 将公众咨询引入职权目录审查过程，并就权力清单的公布方式作出明确要求，强调接受社会监督，使公众有更多渠道参与公共治理过程，将公众参与纳入制度化轨道，从而巩固政府决策的合法性基础（蔡定剑，2009）。三 实证考察：经验与成效（一）样本选择现有权力清单制度的实证研究多将市县级行政主体作为考察对象，代表性相对有限，而对省域（含省、市、县三级）行政主体进行的考察尚属空白。以省级区域为考察对象，有助于更全面地了解我国地方行政主体完整的权力配置结构，更深刻地理解对权力清单制度在合理配置与优化行政权力方面的意义和作用。本文选择权力清单制度建设起步较早、省市县三级行政权力清单体系相对完善的 H 省作为实证考察对象，27权力清单：地方政府的制度实践与改革深化相关数据主要来自该省政务服务网。（二）三级政府权力清单结构H 省省级政府公布的权力清单以部门为单位列明了省发改委等 54个工作部门的行政职权，并将其具体区分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决、公共服务及其他权力类型共11 种类型。同时，权力清单针对每项行政职权分别列出了基本编码、设定依据、受理机构、受理条件等重要信息及流程图。市（州）、县（区）级政府权力清单结构与此基本一致。（三）经验与成效早在 2011 年 8 月，省委、省政府即确定由省监察厅牵头组建省级清权工作专班，启动清理规范省级行政权力和政务服务事项的有关工作。此后，工作专班开展了三轮清理工作，摸清权力和事项多达 8021项，并在逐项审核后删减3708 项。2013 年12 月，省政府常务会议正式通过了 H 省级行政权力和政务服务事项目录，在全国范围内率先晒出省级政府权力清单。至今，H 省已建立起覆盖省市县三级政府工作部门的权力清单体系。1.统一清单管理规则，将权力清单纳入制度化轨道H 省政府于 2015 年颁布了 H 省行政权力清单管理办法（以下简称 管理办法），以政府规章形式对 指导意见 所提出的改革任务予以全面细化，正式确立起覆盖省市县三级政府并完整规制清单管理37指导意见 规定“各省（自治区、直辖市）政府可参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式，结合本地实际，制定统一规范的分类标准，明确梳理的政策要求”。而 H 省人民政府根据 指导意见 制定的 H 省行政权力清单管理办法 增加了“公共服务”这一职权类型。H 省率先在全国晒权力清单两年内减权 3708 项，凤凰网，http：/ 年 2 月 25 日。廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）全流程的统一规则，力争将权力清单制度管理纳入规范化、制度化轨道。具体而言，管理办法 将权力清单的制定主体明确限定为县级以上人民政府工作部门和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。上述制定主体在对现有行政职权进行分类和全面梳理后，提出拟保留、取消、下放或调整的意见或建议，报同级人民政府机构编制管理机关审核。同级人民政府机构编制管理机关应按照全省统一的审核标准依法对制定主体编制的职权目录进行审查，并交政府法制机构进行合法性审查，最终将审查结果按规定程序报政府常务会议审议后，形成权力清单。同时，在向公众公布后，若发生如法律法规修改后需调整权力清单等特定情形，制定主体应在调整事由发生之日起 20 个工作日内向同级人民政府机构编制管理机关提交调整申请。同级人民政府机构编制管理机关应在收到申请后 15 个工作日内向政府法制机构提出审核意见，决定是否调整。若需增加、取消或下放行政职权，经审核后还需报同级人民政府同意。此外，制定主体还应建立起权力清单工作评估机制、投诉举报制度和监督管理制度，以确保对权力清单的动态管理。2.职权清理全面覆盖，积极拓展权力清单制度的作为空间党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的 国务院机构改革和职能转变方案 明确指出，要“充分发挥市场在配置资源中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”。显然，如何重新划定政府、市场、社会的权力边界，真正向市场放权、向社会放权，已成为各级政府职能转变过程中的改革重点。H 省各级政府就此提出了诸多具体举措，积极拓展权力清单制度的作为空间。首先，省政府颁布的 管理办法 即在 指导意见 的基础上更进一步，明确要求除县级以上人民政府工作部门以外，法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织同样需要编制权力清单；其次，省级权力清理范围47指导意见 规定的权力清单的制定主体仅限于地方各级政府工作部门，但鉴于 指导意见 属于纲领性文件，地方政府将权力清单的制定主体扩及法律法规授权的具有公共事务职能的组织，乃结合本地实际的合理举措。权力清单：地方政府的制度实践与改革深化纳入了直属特设机构、部门管理机构、政府派出机构、直属事业单位、特殊经济组织、法律法规授权（委托）组织及其他承担行政职能的机构（H 省编办，2015）；最后，部分市县颁布的权力清单纳入了部分承担行政职能的党委下属部门，以及承担公共服务的供水、供电等公用事业类企业。3.首创地方人大监督参与模式，切实提升权力清单管理质效以全国各地推行权力清单制度的实践经验来看，多数地方的清单管理主要依托于行政手段，辅以社会公众的不同参与形式，但地方人大的实质性监督普遍缺席。而回溯 H 省近年来的制度探索，地方人大在权力清单制定管理工作中实现了有效的监督参与。一是人大代表议案方式。2014 年1 月，W1市人大代表在市十三届人大三次会议上提出了 6 件涉及政府权力清单的议案。其中，关于建立权力清单制度，依法公开权力运行流程案 获得高达 118 名代表附议，被定为大会一号议案。这也是全国范围内地方人大首次将“权力清单”作为议题交同级政府办理的议案（谢湘，2014）。二是人大代表充分参与权力清单制定实施过程。W1市人大常委会在人大全体会议结束后将该权力清单议案纳入年度工作要点，专门组建督办工作组，负责组织部分具有专业知识背景的市人大代表和常委会组成人员，共同参与市政府权力清单编制工作，并接受有关部门咨询。市政府清理专班在对各部门权力清单进行合法性、合理性与必要性审查时也邀请人大代表参与。三是积极开展事后督查。在 W1市市直部门全面公开权力清单后，市人大常委会启动了面上检查与重点检查相结合的督办工作。面上检查由全市 500 多名人大代表分为 26 个代表小组，分赴各部门开展现场检查和调研座谈。重点检查则由市人大常委会分管副主任带队，市人大法制委、常委会代工委等部门和相关市人大代表组成工作组，通过现场拨打电话等方式检查重点部门的权力清单公布情况。57把权力关进“笼子”市人大常委会督办“权力清单案”的台前幕后，W1市人大网，http：/ 年 2月 28 日。廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）将人大监督纳入权力清单管理机制，为促进地方政府自我控权及转变职能提供了外在助力，对提升权力清单管理效能具有重要意义。4.以“互联网+”思维助力简政放权在“互联网+”思维的指导下，H 省各级政府致力于提升行政职权信息化管理水平，聚焦行政效能与服务质量，现已建成覆盖省市县乡村五级权力清单的线上运行平台。各级政府权力清单信息平台均附有在线咨询与监督投诉方式，使公众可在线上就相关业务进行咨询或提出意见。同时，依申请事项普遍开通线上办理渠道，提前受理在线申请，部分事项实现了全程线上办理。以 W1市公安局为例，该部门公布的依申请行政权力事项共有 74 大项，其中 29 大项所包含的业务均可实现线上办理，并同时提供服务评价功能，以便相关部门不断改进服务质量。整体上，H 省各级政府基本实现了职权信息电子化、业务办理网络化、监督投诉即时化，为深化落实简政放权奠定了良好基础。四 权力清单制度实践中存在的主要问题H 省在推行权力清单制度中取得的经验值得肯定，具有典型意义。就全国范围来看，以简政放权、依法行政为主轴的政府行政体制改革已经取得了可喜的成绩。但作为一项实践探索中的新生事物，权力清单制度在推行过程中仍不可避免地暴露出一些需要改进和完善的地方。其中一些问题更是具有典型性，主要表现在以下几个方面。（一）行政职权分布不均在单一制国家，国家主权由中央政府垄断性地掌握与控制，地方政府的权力全部由中央政府的立法机关以普通法律的形式授予（王浦劬，2016）。依此逻辑，在单一制国家中，职能趋近的同级政府基于中央授权所掌握的行政职权数量应大致相同，同一机关在不同地区所掌握的职权数量也应基本相当。管理办法 对此也作出了规定，要求在推行权67权力清单：地方政府的制度实践与改革深化力清单制度过程中保证相同层级政府行政职权数量基本相当。但从对公开信息的分析来看，H 省各级政府发布的权力清单在一定程度上仍存在着行政职权分布不均的问题。1.同级政府职权总数差异较大就省级层面而言，H 省政府公布的权力清单包括 3122 项职权，相较于江浙沪三省市分别公布的 4401 项、3941 项和 3981项职权数量明显偏少。一方面，这可能体现了 H 省政府在简政放权工作中取得的成绩；但另一方面，是否存在行政职权梳理过程中的遗漏以及相关职权下放不合理等问题，仍需要进一步论证。就市级层面而言，职权总数最少的 W1市政府仅有 2266 项行政职权，职权总数最多的 Y1市政府则有高达 4218 项行政职权（见图 1）。笔者还随机抽取了十个县区级政府公布的权力清单作为样本，行政职权分布失衡的现象同样存在。其中，S1市 Z 县的职权总数相当于 Y1市 W 区的近四倍，与 管理办法 的要求存在偏差（见图 2）。图 1 H 省各地市（州）级政府职权总数77行政权力事项清单，江苏政务服务网，http：/ 年 3 月 2 日。权责清单，浙江政务服务网，https：/ 年 3 月 2 日。权责清单，上海一网通办网，http：/ 年 3 月 2 日。廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）图 2 H 省部分县（区）级政府职权总数2.同一机关在不同地区的职权总数差异较大理论上，同一机关在不同地区发挥的行政职能相近，其所掌握的职权事项数量也应当趋近。但从 H 省的调研结果来看，同一机关在省内不同地区所掌握的职权总数差异较大的现象仍较为普遍。笔者随机抽取交通运输局作为样本，统计了全省各地市（州）交通运输局的职权总数。其中职权事项最少的 E1州交通运输局仅公布了 130 项行政职权，而 X1市交通运输局公布的行政职权高达 387 项（见图 3）。具体而言，E1州交通运输局共有行政许可权 42 项、行政确认权 21 项、行政处罚权图 3 H 省各地市（州）交通运输局职权总数87权力清单：地方政府的制度实践与改革深化35 项、行政检查权 2 项、公共服务类职权 2 项、其他行政权力 28 项；而 X1市交通运输局则拥有行政许可权 45 项、行政确认权 21 项、行政处罚权 248 项、行政强制权 23 项、行政检查权 17 项、行政征收权 1项、公共服务类职权 2 项、其他行政权力 30 项。两地交通部门权力清单体现的差异反映出清单管理过程中依然存在权责不清的现象。（二）职权梳理及流程细化工作有待改进1.职权梳理遗漏或重复现象仍然存在根据笔者对 H 省各级政府公布的权力清单的考察，职权梳理遗漏或重复的现象依然存在。这在一定程度上导致行政职权分布不均。以社会团体登记管理事项为例，国务院发布的 社会团体登记管理条例（以下简称 条例）对社会团体登记管理机关在何种情形下有权对社会团体处以警告、撤销登记等行政处罚行为作出了明确规定，同时规定了国务院民政部门和县级以上地方政府民政部门是本级政府的社会团体登记管理机关。据此，条例 所规定的行政处罚权原则上应被纳入市县两级政府民政部门的权力清单。而经检索发现，W1市民政局公布的权力清单中并未纳入此相关职权。但同时，该部门官网上的“社会团体成立登记办事指南表”表明市民政局确系该市社会团体成立登记事项的实施机关，其相关职权包括行政处罚权理应得以保留，这说明97社会团体登记管理条例 第 30 条规定：“社会团体有下列情形之一的，由登记管理机关给予警告，责令改正，可以限期停止活动，并可以责令撤换直接负责的主管人员；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）涂改、出租、出借 社会团体法人登记证书，或者出租、出借社会团体印章的；（二）超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的；（三）拒不接受或者不按照规定接受监督检查的；（四）不按照规定办理变更登记的；（五）违反规定设立分支机构、代表机构，或者对分支机构、代表机构疏于管理，造成严重后果的；（六）从事营利性的经营活动的；（七）侵占、私分、挪用社会团体资产或者所接受的捐赠、资助的；（八）违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助的。前款规定的行为有违法经营额或者违法所得的，予以没收，可以并处违法经营额 1 倍以上 3 倍以下或者违法所得 3 倍以上 5 倍以下的罚款。”社会团体登记管理条例 第 6 条第 1 款规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关（以下简称登记管理机关）。”廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）现行公布的权力清单遗漏了此项职权。同样，就对此类职权的进一步梳理来看，经查阅该市市辖区的民政部门权力清单，其中 J 区民政局权力清单同样遗漏了 条例 第 30 条规定情形的社会团体行政处罚权，而 W 区、H 区、C 区民政部门的权力清单则未列举任何有关 条例第 30 条规定的行政职权。再如，Y1市市场监督管理局发布的权力清单中，有两项职权是针对未取得食品生产经营许可情形下从事食品生产经营活动的个人、法人及其他组织的行政处罚权，但该两项职权名称仅相差一字，且主要信息基本一致，属于被重复列入的同一职权。以上事例表明，同级人民政府机构编制管理机关对权力清单的审查工作存在疏漏，而由省级政府统一制定的审核标准是否合理、严格且有效也有待探讨，地方政府对权力清单的事后监督管理机制目前也尚未充分发挥实效。2.部分职权基本信息及运行流程过于简略明确行政职权的法律依据、行使主体等基本信息并细化职权运行流程，是推行权力清单制度的主要目标之一。但部分行政职权基本信息及运行流程过于简略甚至缺失的问题，在 H 省各级政府机关的权力清单中仍相当常见。例如，W1市生态环境局公布的权力清单列明了该部门对造成污染物排放的设施、设备、场所、工具、物品的查封及扣押权，但其办理流程图内容较为简略，未对实施机关的请示对象、交付决定书或通知书的时限及延长强制措施的期限等重要信息进行明确规定，使其操作性明显受限。再如，某省直管县自然资源和规划局将征收土地复垦费这一行政职权纳入权力清单，但并未列明征收标准、办理流程、法律依据等基本信息，明显不符合 指导意见 和 管理办法 的要求。08参见“社会团体登记办事指南表”，W1市民政局官网，http：/ 年 3月 5 日。笔者在截稿前尚未检索到 H 省针对地方政府编制管理机关审查权力清单工作统一制定的权力清单。权力清单：地方政府的制度实践与改革深化（三）合法性审查机制尚需优化“法定职责必须为，法无授权不可为”既是行政机关应恪守的行为准则，也是权力清单制度的理论基础。为确保权力清单中列举的行政职权均具备规范依据，逐条逐项对其进行严格的合法性审查是十分必要的。管理办法 要求县级以上人民政府法制机构负责本级政府所制定权力清单的合法性审查工作。但在 H 省各级政府法制机构对权力清单的合法性审查工作中，职权法律依据不清甚至缺少法律依据的现象依然存在，最为突出的是以下两点。1.行政职权设立依据不足或错漏经检索发现，H 省一些地方政府工作部门所列示的行政职权设立依据，不仅包括已修改的法律法规，还包括已被废除的法律法规。同时，一些地方列明的法规依据仅包括效力位阶较低的地方性法规或政府规章，而缺少上位法依据，相反的情形也同样出现。此外，所列行政职权与其法规依据不对应的现象并不鲜见，如 E1州税务局发布的权力清单中，其针对未满足拥有至少两家直营店且经营时间超过一年以上条件即从事特许经营活动的特许人的行政处罚权，依据法规为 商业特许经营管理条例 第 5 条，而该条与上述职权内容明显不符，其设立依据实为该条例第 7 条与第 24 条。W1市 W 区发改局公布的权力清单依18商业特许经营管理条例 第 5 条规定：“国务院商务主管部门依照本条例规定，负责对全国范围内的特许经营活动实施监督管理。省、自治区、直辖市人民政府商务主管部门和设区的市级人民政府商务主管部门依照本条例规定，负责对本行政区域内的特许经营活动实施监督管理。”商业特许经营管理条例 第 7 条规定：“特许人从事特许经营活动应当拥有成熟的经营模式，并具备为被特许人持续提供经营指导、技术支持和业务培训等服务的能力。特许人从事特许经营活动应当拥有至少 2 个直营店，并且经营时间超过 1 年。”商业特许经营管理条例 第 24 条规定：“特许人不具备本条例第七条第二款规定的条件，从事特许经营活动的，由商务主管部门责令改正，没收违法所得，处 10 万元以上 50万元以下的罚款，并予以公告。企业以外的其他单位和个人作为特许人从事特许经营活动的，由商务主管部门责令停止非法经营活动，没收违法所得，并处10 万元以上50 万元以下的罚款。”廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）据 行政处罚法 第 32、36、38、39、40、44 条作为该部门针对未按照规定使用粮食仓储设施、运输工具行为的处罚依据，属于明显错误，该职权的设立依据应当是 粮食流通管理条例 第46 条。上述问题暴露出部分地区政府工作部门对行政职权的分类梳理工作过于随意，同时政府法制机构的合法性审查工作没有发挥必要的把关与监督作用。2.部分行政职权设立依据突破上位法在 H 省各级政府机关编制的权力清单中，大量地方性法规与政府规章等效力位阶较低的法律规范被列为职权的设立依据。其中不乏突破上位法的情形，减损了权力清单的制权功能。例如，X2市人社局针对用人单位未按规定办理职工录用备案、就业登记等行为的行政处罚权，以 H 省劳动力市场管理条例 第 21 条和 就业服务与就业管理规定 第 75 条作为职权设立依据。前者规定，劳动保障行政部门应责令未依规办理职工录用备案、就业登记等事项的用人单位限期改正，若逾期未改正，处以 1000 元以上 5000 元以下罚款；后者则规定，劳动保障行政部门仅需责令相关用人单位改正。前后规定存在明显出入。由于前者为地方性法规，后者为国务院部门规章，二者效力层级相同，地方政府无权自行选择适用。其中涉及的法律法规冲突问题应提交上级有权机关或立法部门修订与协调。再如，W1市 H 区民政局将省政府制定的 28粮食流通管理条例 第 46 条规定：“粮食收购者、粮食储存企业未按照本条例规定使用仓储设施、运输工具的，由粮食和储备行政管理等部门按照职责责令改正，给予警告；被污染的粮食不得非法销售、加工。”H 省劳动力市场管理条例 第 21 条规定：“用人单位违反本条例第十四条规定，由县级以上劳动和社会保障行政部门责令限期改正；逾期不改正的，处以 1000 元以上 5000 元以下罚款；对当事人造成损失的，应当依法赔偿。”就业服务与就业管理规定 第 75 条规定：“用人单位违反本规定第六十二条规定，未及时为劳动者办理就业登记手续的，由劳动保障行政部门责令改正。”值得注意的是，H 省劳动力市场管理条例 现已失效。笔者在此讨论的情境是在该条例失效之前，而当前 X2市人社局仅需直接将该条例有关规定从权力清单中剔除。权力清单：地方政府的制度实践与改革深化H 省社会团体登记管理办法 第 38 条列为该部门实施行政处罚的法律依据。其上位法为国务院制定的 社会团体登记管理条例 第 30条，但该条仅规定民政部门有权对因实施特定行为而产生违法经营额或违法所得的社会团体处以罚款。而前者在此基础上又增加了民政部门有权对负有直接责任的社会团体工作人员处以罚款，显然逾越了上位法所规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围，实则是地方政府违法自行创设职权。（四）实质法治重视不足学界对权力清单是否具有立法效力尚有争议，但有学者指出，无论其效力定位如何，均须接受宪法法律与社会大众的双重检视，兼顾形式合法与实质合法必然是清单管理应恪守的法治品格（王炎，2019）。指导意见 就地方政府清理及调整行政职权所作的要求也印证了上述观点。权力清单制度实施以来，以往行政机关漠视形式法治的现象已有明显改善。一批“相互冲突矛盾”“调整对象消失”“多年不发生管理行为”的行政职权正通过权力清单制度被逐步清理。但与此形成对照的是，权力清单制度在贯彻实质法治方面进展相对较慢。政府工作部门的执法工作依然停留在被动性执法、机械性执法的层面，没有主动回应社会发展中的新情况、新问题，没有以服务的理念实施管理行为。例如，E1州商务局针对收购旧电器电子产品未进行登记并建立档案资料经营者的行政处罚权，职权依据为商务部颁发的 旧电器电子产品流通38H 省社会团体登记管理办法 第38 条规定：“社会团体有 条例 第三十三条所列情形的，除按 条例 规定处罚外，对负有直接责任的社会团体工作人员（含社会团体筹备人员），由登记机关处以 1000 元以下罚款。”国务院在 2016 年对 社会团体登记管理条例 进行了修改，原 33 条现已变更为第 30条，但 H 省政府尚未对 H 省社会团体登记管理办法 进行修改。参见 行政处罚法 第 14 条的规定，即“地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定”。廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）管理办法（以下简称 办法）第 7、8、19 条。办法 要求经营者对收购的旧电器电子产品的品名、商标、型号、出售人身份信息或原始购买凭证等信息进行登记，并建立包括产品收购登记信息、质量性能状况、主要部件的维修、翻新情况和后配件的商标、生产者信息等情况的档案资料，否则县级以上地方商务主管部门有权对经营者进行行政处罚。而在现实生活中，要求从事旧电器电子产品收购活动的个体工商户对出售人原始购买凭证或身份信息进行逐一登记，不仅可行性低，也不符合市场交易效率的要求。该州商务局以 办法 为据设立行政职权，虽然符合形式法治的要求，但显然不符合实质法治的管理理念。在同样的情况下，该省 W1市区两级商务主管部门则未将上述职权列入权力清单中，表明其在实施管理行为时充分考虑到实质法治的要求。以上情况说明，即便有上位法依据，如认为所设职权不再符合经济社会发展的现实需要，主办机关也应以服务的理念尊重市场规则，灵活处理职权的设立，同时可通过自下而上的反馈机制，建议上级主办机关及时修订或清理上位法。五 改进和完善权力清单制度的思路与建议上述样本分析具有很强的代表性与典型意义，其经验与不足都在较为广泛的意义上反映出权力清单制度改革实践中必须坚持或改进的方面。其中最根本的问题在于，现行权力清单制度建设高度依赖政府内部的自我控权，即政府主导型的自我职能转变。在这一过程中，中央的统48旧电器电子产品流通管理办法 第 7 条规定：“经营者收购旧电器电子产品时应当对收购产品进行登记。登记信息应包括旧电器电子产品的品名、商标、型号、出售人原始购买凭证或者出售人身份信息等。”第 8 条规定：“经营者应当建立旧电器电子产品档案资料。档案资料应当包括产品的收购登记信息，质量性能状况、主要部件的维修、翻新情况和后配件的商标、生产者信息等情况。”第 19 条规定：“经营者违反本办法第七条、第八条、第十五条规定的，由县级以上地方商务主管部门责令改正；逾期不改正的，可处二千元以上一万元以下罚款。”权力清单：地方政府的制度实践与改革深化筹规划与顶层设计及国家权力体系内的监督与制约机制相对薄弱，行政相对人的参与途径不足。因此，改进和完善权力清单制度，加强统筹规划，强化外部监督参与机制十分必要。（一）加强中央层面的统筹规划，尽快制定清单管理工作规范权力清单制度在全国范围内推广以来，绝大部分省份都建立起覆盖省市县三级政府的权力清单体系，其制度依据主要是 2015 年中办、国办联合发布的纲领性指导意见。指导意见的原则性特征事实上也为地方政府结合本地实际进行探索预留出一定的空间。经过近年来的实践探索，无论是经验还是不足，都在各地的改革实践中得以充分展现。有鉴于此，有必要在中央层面加强统筹规划与顶层设计，充分汲取地方实践积累的经验，总结改革过程中的不足，适时将清单管理提升至法律法规的层面，出台统一的清单规范，将权力清单的管理流程加以固定与规范，并要求各地在此基础上结合本地实际自行制定管理办法（王玉全，2019）。具体而言，相关规范应确立权力清单必须包含的构成要素及规范要求，重点就地方政府对现有职权的清理标准、清理依据和清理程序作出具体规定，明确对职权事项的合法性、合理性和必要性审查机制，细化权力运行流程的基本框架，建构起针对下放职权的事前评估与事后监管机制（薛瑞汉，2016）。（二）完善权力清单审查机制，适时引入立法机关审查目前，各地政府的权力清单审查工作多为自行开展，虽具有明显的效率优势，但其内部性也决定了这种自我主导的审查机制囿于利益考量，在控权、限权的意义上并不完整。而立法机关作为行政权力的授予机关，参与行政权力清单的规制工作具有一定的法理正当性。立法机关相较于行政机关而言具有较高的民主正当性。将立法机关适时引入审查机制，既有利于维护法制体系的协调稳定，又避免了行政机关借助权力清单自我扩权。W1市人大积极参与清单管理工作的实践58廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第