人口老龄化视域下家庭照护者支持政策研究.pdf

当前，我国人口老龄化问题日益加剧，失能老年人口规模已达4063万人，占老年人总数的18.3%1；据全国老龄委预测，2030年和2050年我国失能老年人口将分别增至6168万人和9750万人2，长期照护需求日益高涨，社会养老和家庭照护负担沉重3。然而，作为失能老年人的主要照护者，家庭照护者群体（主要包括配偶、子女和其他亲属等）并没有获得足够重视和关注，国家也没有出台专门的家庭照护者支持政策4。虽然很多学者开始关注家庭照护者面临的问题与挑战58，但相关研究主要集中于国外经验介绍，较少从政策支持角度开展研究。1 家庭照护者面临的主要问题为全面了解家庭照护者面临的问题、挑战和政策支持情况，本文选择长期护理保险试点城市（J市）和非试点城市（A市）开展实地调研，对家庭照护者和社区负责人进行访谈。访谈发现，家庭照护者普遍面临着经济压力大、身心健康损耗严重、工作与照护冲突、照护知识和技能欠缺、与社会脱节等一系列问题。1.1“经济成本”：经济压力较大家庭照护者承担照护责任往往意味着放弃工作或收入减少，导致其养老待遇降低，并伴随生活质量下降，增加了家庭照护者经济压力。尤其是女性照护者，往往寿命更长，极易陷入“老年贫困”状态。有学者研究发现，家庭照护会减少女性照护者经济福利，对女性退休生活产生负面影响9。1.2“健康成本”：身心健康损耗严重家庭照护者长期承担照护责任，身心健康损耗严重，容易产生负面情绪甚至会影响其社会参与积极性10。这种影响对女性照护者来说更加突出11，并影响照护质量，形成恶性循环。1.3“机会成本”：工作与照护冲突尽管越来越多的女性照护者没有放弃工作，继续追求经济独立和社会价值认同，然而“男主外女主内”的传统角色分工和性别观念，使女性依然成为家庭照护的主要承担者，导致工作与照护冲突，往往难以做到“内外兼顾”，机会成本较高。1.4“知识成本”：照护知识和技能欠缺家庭照护者往往缺乏医护知识和专业照护技能，多1.河南农业大学社会治理创新研究中心，河南 郑州 450046基金项目：国家社会科学基金项目“老年农民工的养老风险分析与应对政策研究”（21CRK008）。通讯作者：姜腊，E-mail:人口老龄化视域下家庭照护者支持政策研究姜腊1摘要 家庭照护者面临经济压力较大、身心健康损耗严重、工作与照护冲突、照护知识和技能欠缺、与社会脱节等一系列问题。目前我国尚未出台专门的家庭照护者支持政策，为此建议：立法保障家庭照护者权利，提高家庭照护者价值贡献的社会认同，制定依托社区的家庭照护服务支持政策、照护津贴等经济支持政策、照护假期等工作支持政策。关键词 人口老龄化；长期照护；家庭照护者；支持政策中图分类号：R19文献标识码：A文章编号：1004-7778（2023）0愿-0021-04Study on Support Policies for Family Caregivers from the Perspective of Population AgingJIANG LaAbstract:The family caregivers face a series of problems,including high economic pressure,severe physical and mental health loss,conflict between work and care,lack of care knowledge and skills,and disconnection from society.However,there is no specific supportpolicy for family caregivers in China.Therefore,it is recommended to legislate to protect the rights of family caregivers,enhance socialrecognition of the value contribution of family caregivers,and formulate support policies,including service support policies such as commu原nity-based family care,economic support policies such as care allowances,and work support policies such as care holidays.Key words:population aging;long-term care;family caregivers;supporting policiesAuthors address:SocialGovernanceInnovationResearchCenter,HenanAgriculturalUniversity,ZhengzhouHenan 450046,ChinaCorresponding author:JIANG La,E-mail: 健康老龄化 卫生经济研究 圆园23 年 8 月第 40 卷第 8 期总第 436 期数时候只能提供最基本的生活照料，当遇到急病急症等情况时，家庭照护者往往束手无策。1.5“社交成本”：与社会脱节面对繁重的长期照护任务，很多家庭照护者选择减少甚至不参加社会活动，社会交际圈越来越窄，逐渐与社会脱节。2 家庭照护者支持政策的缺失当前，我国没有出台专门的家庭照护者支持政策，虽然 老年人权益保障法 强调国家要建立健全家庭养老支持政策，然而只是原则性规定，并没有具体配套政策予以实施，无法有效回应和满足家庭照护者对支持政策的渴望与需求。2.1 家庭照护者的权利缺失一方面，我国现有政策往往是站在老年人视角和立场制定的，对家庭照护者及其面临的一系列成本问题缺乏足够重视和关注12，没有从家庭照护者视角进行有针对性的政策设计。家庭照护者在长期照护过程中耗费了大量时间、精力和金钱，很多照护活动是无偿的，如果不能获得相应政策支持，不但可能挫伤其照护积极性，而且可能导致照护质量下降。另一方面，家庭照护者付出的成本和应享有的合法权益并没有被纳入政策考量范畴，相关政策设计对保障家庭照护者合法权益鲜有对应的制度安排，表现出明显的“重责任、轻权利”倾向。家庭照护者的权利缺失，不利于增强家庭照护功能和提高照护质量。2.2 家庭照护者价值贡献的社会认同缺失由家庭照护者提供的照护活动无论在家庭层面，还是在社会经济发展层面，都有重大的价值贡献。这种价值贡献往往体现在家庭照护者提供长期照护的无酬劳动中。近些年，西方发达国家开始关注家庭照护者创造的巨大经济价值和社会价值，从法律层面将家庭照护行为视为一种具有生产性的社会行为13，并出台一系列政策来保障家庭照护者合法权益。社会认同往往表现为制度认同、政策认同，直接体现在津贴、待遇、工作认同等方面。我国关于家庭照护者经济价值和社会价值的研究还处于探索阶段，缺乏社会认同在政策上的体现，没有把家庭照护者作为重要利益相关者，将其价值贡献和应享有的合法权益纳入政策考量范畴。2.3 社区服务支持依托作用有限党的十九届五中全会指出，“实施积极应对人口老龄化国家战略，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合养老服务体系”。国家非常重视社区对家庭养老的依托作用，然而家庭照护者从社区获得的支持非常有限，社区并没有建立起支持家庭照护者的机制，也没有相应的政策设计，势必会导致社区资源浪费，无法发挥对家庭照护的支持依托作用。2.4 鼓励企业承担责任的支持政策缺失“男主外、女主内”和“女性持家”的传统观念，把女性照护者重新拉回家庭场域之中，工作与照护冲突不断加剧。企业作为用人主体，理应帮助家庭照护者平衡工作与照护的冲突，然而在追求经济利润的动机下，企业并没有足够动力帮助家庭照护者，政府也没有对企业的激励政策。访谈发现，普遍存在一种有假不敢休的尴尬现象。3 制定完善家庭照护者支持政策的思考建议3.1 立法保障家庭照护者权利首先，修订完善 老年人权益保障法，对家庭照护者身份、社会角色、照护责任和应享有的合法权益进行明确规定，提升家庭照护者社会地位。其次，对中央部委和地方政府出台的相关法律法规进行修订和调整，明确界定家庭照护者身份、社会角色、照护责任和应享有的合法权益，并与国家层面最高位阶法律保持同步，确保家庭照护者支持政策落实到位。最后，家庭照护者支持政策在实施过程中必然会涉及争议处理和权利救济问题14，如家庭照护者与照护服务机构之间可能发生争议，喘息服务和照护津贴可能会产生严重的“道德风险”，还有侵权损害赔偿问题等，亟需构建法定的争议处理机制和权利救济机制，为家庭照护者支持政策的顺利实施提供有效监督和保障。在人口老龄化视域下，政策设计要面向家庭照护者且向家庭照护者倾斜，以“家庭照护者视角”和“社会性别视角”来制定政策。家庭照护者不仅是“责任主体”，更是“权利主体”，不仅是相关政策执行者，更应该是相关政策受益者15。3.2 提高家庭照护者价值贡献的社会认同合理引导全社会尊重和认可家庭照护者价值贡献，是顺利推行家庭照护者支持政策的关键16。一方面，利用广播、电视、报纸、自媒体等多种手段，进行广泛宣传和报道，呼吁全社会关注家庭照护者，尊重和认可家庭照护者的经济价值和社会价值。将家庭照护者的照护行为纳入个人诚信评级；通过开展“家庭照护者关爱活动”，为家庭照护者提供关爱和支持；通过评选“家庭照护模范”或“家庭照护标兵”，对家庭照护者进行奖励，树立典型以提高家庭照护者的满足感、成就感。另一方面，呼吁社会团体、民间组织等社会力量加大对家庭照护者的支持，营造良好的社会氛围。除了表彰鼓励外，还应建立惩戒制度，对没有履行或没有很好履行照护职责的家庭照护者进行惩罚。3.3 制定依托社区的家庭照护服务支持政策一是依托社区照护中心和养老机构，为老年人提供短期入住服务，为家庭照护者提供喘息服务，使家庭照护者能够获得短暂休息、参加社会活动和拜访朋友等机会，从照护角色中暂时转换出来，减轻家庭照护者照护人口老龄化视域下家庭照护者支持政策研究姜腊卫生经济研究 圆园23 年 8 月第 40 卷第 8 期总第 436 期负担，同时老年人也可获得专业的照护服务17。二是依托专业医疗机构、社区养老机构等社会组织，开展家庭照护知识和技能培训，如进行口腔照护、床上擦浴、床上移动翻身、压疮照护、药物指导、心肺复苏等培训，充分挖掘家庭照护者潜能，提高照护和质量。深圳市开展“家庭护老者能力提升与关爱计划”“老年照护技能培训班”“失智老年人照护技能培训班”等活动，取得不错效果，可以在全国推广。三是依托社区开展家庭照护者心理干预与疏导服务18，缓解其紧张情绪，获得积极照护体验。访谈发现，很多社区采取工作人员上门“拉家常”方式与家庭照护者沟通交流，但专业社会工作者和心理咨询师等很少参与。因此，可以由社区组织专业人员（如社会工作者、心理咨询师等）通过定期家访、免费电话咨询等方式为家庭照护者提供心理干预与疏导服务，另外还可设计和开发个性化心理干预与疏导课程，帮助家庭照护者学习如何调整不良情绪。四是依托社区开展信息咨询服务，建设家庭照护者信息交流平台，将需要照护的老年人信息和家庭照护者信息互联互通，打破时间和空间约束，提供及时、高效和富有针对性的照护服务，实现智慧养老、智慧照护19。另外可以通过社区建立家庭照护者信息交流平台，通过QQ群、微信群、微博、线上直播等方式分享医疗、照护等信息，由专业人员负责解答家庭照护者的各种疑难问题。调研发现，J市享受长期护理保险待遇的家庭照护者都接受了照护培训，照护能力明显提高，照护服务更加专业、规范，照护质量亦显著提高。对没有长期护理保险给付的A市家庭照护者来说，由于没有专业培训，往往是在住院期间跟着医生、护士学习一些简单照护知识和技巧，在此后漫长的照护过程中，主要是自己慢慢摸索积累经验，其照护能力相对更弱，照护质量也相对较低。另外，A市家庭照护者缺少更多选择权，其照护压力和负担更重。因此，建议先将喘息服务、知识和技能培训服务等纳入长期护理保险体系，在此基础上将心理干预与疏导服务、信息咨询服务等逐步纳入，通过建立专项资金方式为家庭照护者提供保障。3.4 制定照护津贴等经济支持政策在针对家庭照护者的各种形式和水平的支持类型中，财政支持（报酬）是最常见也是最重要的支持类型。为家庭照护者提供照护津贴，将经济价值引入家庭照护中，弥补一部分因照护而减少收入的机会成本，承认家庭照护者的部分付出，有利于调动家庭照护者的积极性。对家庭照护者的照护津贴，主要面向生活贫困的失能老年人家庭，起到“救助”的作用20，防止道德风险等问题。调研发现，通过给予照护补贴，J市家庭照护者可以安心进行照护，而不必担心经济压力。因此，建议将家庭照护津贴纳入长期护理保险体系，作为一项常规基金支出项目。3.5 制定照护假期等工作支持政策企业虽然不直接参与照护服务供给，但作为帮助职工（家庭照护者）平衡工作和照护的重要主体，政府应通过税收优惠等政策鼓励企业为家庭照护者提供照护假期、弹性工作安排和就业指导。具体来说，积极探索独立的针对家庭照护者的“照护假期”，并以此取代探亲假期；将帮助职工尤其是女职工平衡工作和照护视为企业应履行的社会责任，为家庭照护者提供灵活工作时间、地点以及任务安排（如远程办公、视频会议等），有效减轻家庭照护者的照护压力；为家庭照护者提供合适的就业信息、职业介绍，组织职业技能培训，提高家庭照护者再就业能力，为那些有创业意愿的家庭照护者提供培训和小额免息贷款等政策扶持。总之，关注家庭照护者发展需求，保障其工作、学习、社会参与权利不因照护老年人而受到影响。参考文献1 全国老龄工作委员会办公室.三部门发布第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果EB/OL.（2016-10-09）2023-01-09.http:/ 中国失能老年人4年后将达4200万 老龄化趋势严峻EB/OL.（2016-10-27）2023-01-09.http:/ 高京，阴佳，孙强.长期护理保险定点机构发展困境与建议J.卫生经济研究，2022，39（12）：26-33.4 王莉，王冬.老人非正式照护与支持政策中国情境下的反思与重构J.人口与经济，2019（5）：66-77.5 MonikaLopezAnuarbe,Priya Kohli.Understanding malecaregiversemotional,financial,and physical burden in the United States J.,2019,7(2):1-18.6Karen 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