山西黄河流域生态保护和高质量发展治理机制创新.pdf

第 5期总第 20期三晋基层治理Grassroots Governance In Sanjin2023年10月Oct.2023No.5Sum 20山西黄河流域生态保护和高质量发展治理机制创新吴蔚（山西省社会科学院，太原030032）摘要 黄河流域生态保护和高质量发展是党中央从中华民族和中华文明永续发展的高度作出的重大战略决策，山西作为黄河流域的重要省份之一，构建完善的生态保护和高质量发展治理机制意义重大。近年来，山西多措并举，全力守护黄河母亲河，在促进黄河流域生态保护和高质量发展方面取得明显成效。但同时也要看到，山西在创新生态保护和高质量发展治理机制方面仍面临着生态环境脆弱、产业结构不优、公共服务不均、区域合作不深等挑战。为此，需要通过创新生态文明体制机制、创新产业发展体制机制、构建公共服务共享机制、健全区域联动发展机制、夯实要素支撑体制机制等举措，构建完善的生态保护和高质量发展治理机制，助力推动山西黄河流域生态保护和高质量发展。关键词 黄河流域；生态保护；高质量发展；治理机制中图分类号 F124.5 文献标识码 A 文章编号 2096-8442（2023）05-0107-06黄河流域生态保护和高质量发展是党中央从中华民族和中华文明永续发展的高度作出的重大战略决策，山西作为黄河流域的重要省份之一，发挥着保障国家能源安全、粮食安全、拱卫京津冀和黄河生态安全的重要作用。习近平总书记视察山西运城时再次强调了黄河流域生态保护和高质量发展的重大意义，并对径流省市提出了严格要求，要坚持把黄河流域生态作为谋划发展、推动高质量发展的基准线。山西要实现黄河流域生态保护和高质量发展的协同共促，最根本的是创新治理机制，激发内生动力，在生态、产业、民生等方面实现全方位突破，为黄河流域其他省市提供可借鉴、可复制、可推广的发展模式。一、山西黄河流域生态保护和高质量发展取得的成效近年来，山西在促进黄河流域生态保护和高质量发展方面持续探索，建立健全流域联动发展机制，推动重大工程实施，取得明显成效。（一）生态环境质量不断改善近年来，山西坚决落实黄河流域生态保护和高质量发展战略，多措并举打好黄河流域生态保护治理攻坚战，建设黄河流域生态保护和高质量发展重要实验区，黄河流域整体生态环境不断改善。一是水资源利用监管逐步加强。山西紧紧围绕黄河水源涵养、水土保持、污染防治、生态功能提升等迫切需要，启动“山西黄河流域生态环收稿日期 2023-09-20 基金项目 山西省哲学社会科学专项课题（2022YD010）。作者简介 吴蔚（1991-），女，山西晋中人，山西省社会科学院研究四部助理研究员，主要研究方向为环境经济与民生社会发展。107境保护条例”编制工作，新修订了 山西省河道管理条例，出台了 山西黄河流域深度节水控水实施方案，不断强化用水总量强度控制，全面促进水资源的合理高效利用。二是跨省域联防联控不断强化。山西聚焦矿山生态修复、水污染防治等重点领域等，不断完善生态修复和区域环境联防联控机制，并与陕西建立两省间经常性会商协商、部门衔接落实等机制，合力推进晋陕大峡谷、汾渭平原等生态环境保护。同时，持续探索跨省流域横向生态保护补偿机制，以桑干河补水为契机，开展了市场化、多元化的生态补偿机制和试点研究工作。三是生态环境持续好转。以造林绿化、水生态治理、矿山修复等为重点的重点生态修复工程持续推进，绿色正在成为“美丽山西”底色。截至 2023 年 8 月，100 万亩未成林地封山育林项目启动实施，人工造林规模完成 341.77 万亩，连续三年位居全国第一，“一泓清水入黄河”工程累计开工项目 158 个，已完工 35 个，为确保2025 年黄河流域国考断面稳定达到三类及以上水质打下了坚实基础1。（二）产业发展动能持续增强党的二十大报告提出，建设现代化产业体系2。山西及时进行了规划和部署，加快构建体现山西特色优势的现代化产业体系。一是产业转型有所突破。山西把制造业振兴作为产业转型的主攻方向，确定特钢材料、高端装备制造等重点产业链并进行扶持，以产业链“链长制”为抓手，加快打造一批千亿级产业链。二是新兴产业快速发展。山西积极打造战略性新兴产业集群，通过专业化培育、精细化管理、立体化服务，引导中小企业走创新型、专精特新、专精特新“小巨人”的梯度发展之路。截至 2023 年 6 月，山西已累计评价认定省级专精特新中小企业 2113 户，省级专精特新“小巨人”企业 363 户，国家级专精特新“小巨人”企业 139户3。三是科技创新能力稳步提升。山西着眼提升科技创新供给能力和效率，推进新技术在产业领域充分应用。印发重点行业百项关键共性技术、百项技术创新项目导向目录和计划，围绕产业链布局创新链，梯次推动制造业创新中心、企业技术中心、新型研发机构等创新载体建设，新能源汽车、氢能等重点产业链实现了省级以上技术中心全覆盖，为推动黄河流域高质量发展注入强劲动力。（三）公共服务水平有效提升山西始终坚持人民至上，全力推动民生工作，着力解决群众“急难愁盼”问题，黄河流域基本公共服务水平实现有效提升。2023 年前 8 月，山西民生支出 3032.6 亿元，占全省一般公共预算支出的78.5%，同比增长8.8%，增支246.3亿元，兜牢兜实了基层民生保障底线4。一是教育基础逐步夯实。山西加强教育基础设施建设，新改扩建公办幼儿园和公办义务教育寄宿制学校，推动人口20万以上的9个县建设特殊教育学校。二是养老服务加速提质。山西实施“城镇社区幸福养老提速工程”，不断完善居家社区养老服务体系，提升老年人养老服务可及性、便利性，“一刻钟”居家养老服务圈基本构建，打通了养老服务“最后一米”，让老年人在家门口享受专业化、多元化的养老服务。三是医疗卫生水平提升。山西与黄河流域其他省市建立医疗联动机制，运城市医保系统和三门峡市的定点医院医保系统联网，两地看病实现同比例、即时结算，先于全国实现跨省医保异地结算；成立了晋陕豫黄河金三角医院联盟，积极引进外部优质医疗资源，提升医疗卫生服务水平。（四）区域联动合作逐步拓展作为中部内陆省份，在新的区域经济格局下，山西提出构建内陆地区对外开放新高地的目标，并制定了“东融南承西联北拓”的开放发展战略，全面推进了跨省区域联动发展。一是区域政策沟通体系逐步完善。山西积极与周边省区建立了区域协作发展和政策沟通机制，开辟新市场、对接新资源，形成多层次、多领域、多形式的合作模式，实现共赢发展。二是口岸交流合作不断加强。山西加速推进口岸跨区域合作机制，全面实施海关通关一体化改革，建立并完善国际贸易“单一窗口”机制，投资贸易便利化水平不断提高。三是跨区交通枢纽更加便利。通过完善多式联运，发挥中鼎物流园、方略保税物流中心、山西兰花保税物流中心、太重（天津港）重件码头等作用，推进中欧班列常态化开行，突破了山西“不沿海、不沿边”的短板，对外合作交流空间进一步拓宽5。二、山西黄河流域生态保护和高质量发展治理机制创新面临的挑战推动黄河流域生态保护和高质量发展，是山108西落实重大国家战略的具体行动，是建设人与自然和谐共生的必然要求。从目前来看，山西仍是黄河流域发展基础最薄弱、生态环境最脆弱、结构性矛盾最突出的地区之一，创新生态保护和高质量发展协同共促的治理机制仍面临着诸多问题与挑战。（一）生态环境脆弱加剧资源供求矛盾从自然因素看，由于黄土高原独有的自然地理特征，山西黄河流域生态本底脆弱，自然恢复能力较弱，黄河流域水土流失面积最高时达到6.76 万平方公里，年入黄河泥沙量 3.66 亿吨，是黄河泥沙的主要来源地6。近年来，山西持续推进黄河流域水土流失综合治理，2018 年至 2022年，沿黄 19 县（市）新增水土流失综合治理面积2300 多平方公里，水土保持率由 53.8%提高到56%，但仍低于全国平均值 72.26%7。从人为因素来看，随着工业化和城镇化的快速推进，地表水、地下水超采严重，太原、临汾、运城、大同、朔州等黄河径流区有较多的地下水超采区，山西大部分河流生态基流难以保障，岩溶大泉流量不断减少甚至断流。此外，山西黄河流域矿产资源开发强度大、模式粗放，因采煤造成的采空区直接侵占破坏生态空间和生态廊道，资源开发和土地利用的矛盾显得更加突出。（二）产业结构不优束缚绿色发展步伐目前，山西黄河流域产业结构偏重的现状仍未发生实质性改变，经济发展过程中的非期望产出居高不下，这成为制约流域区生态保护和高质量发展的根本原因。随着全国污染防治和生态保护工作的推进，以及全国经济发展动能的转换，钢铁、焦化、冶金等产业均面临去产能、升级改造、错峰生产等要求，给资源型经济的转型带来了新的挑战。与此同时，山西黄河流域绿色产业尚未成熟，绿色生产方式仍未全面形成，绿色发展的体制机制还不健全，因而难以弥补由于传统产业增长乏力对工业经济带来的不利影响。（三）公共服务不均影响民生社会改善山西黄河流域基本公共服务均等化问题依然严峻：劳动力资源供给和需求之间的矛盾仍然未能得到有效的缓解；教育在城乡、区域、校际之间发展极不均衡；人均卫生总费用低于其他省区，且差距呈不断扩大趋势；社会保障总体水平相对较低，人民福利和主观幸福感的提高也较为有限；社会治理协同创新和公众参与不到位，基层社会治理仍然任重道远。以上这些都对山西黄河流域公共服务共建共享机制的完善提出了挑战。（四）区域合作不深降低资源配置效率与黄河流域先进省市区域合作发展的进程相比，山西跨省区域联动发展仍缺乏高效的合作推进和协同开发机制，尤其是与沿黄其他省区之间的区域协作不足，没有完整完善的议事和决策机制，功能性、权威性的组织机构缺乏，既增加了合作的行政成本，也降低了合作的效率，影响了沿黄流域资源的整体优化利用和配置效率，也使区域合作一体化进程更加缓慢。三、山西黄河流域生态保护和高质量发展治理机制创新的推进重点习近平总书记强调，要“更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性，抓紧开展顶层设计，加强重大问题研究，着力创新体制机制，推动黄河流域生态保护和高质量发展迈出新的更大步伐”8。构建完善的黄河流域生态保护和高质量发展治理机制，是保障山西生态安全、推动人与自然和谐共生的重要举措。因此，必须以协同性、一体化思路，重点推进生态文明体制机制、产业发展体制机制、公共服务共享机制、区域联动发展机制和要素支撑体制机制，确保山西黄河流域生态保护和高质量发展扎实推进。（一）完善生态文明体制机制完善生态文明体制机制，要加强黄河流域社会、经济、自然的整体布局和协调统一，发展要以保护自然为基础，与环境的承载能力相协调，合理利用一切自然资源、保护生命支持系统，不仅实现经济的增长，更追求质量的提高，从而达到社会经济自然复合生态系统高度统一。第一，建立健全节水控水体制机制。要充分发挥相关流域管理机构作用，实现事权明晰、运作规范、权威高效的流域管理；严格实行区域用水总量控制和取水许可限批政策，加强用水计量统计和计划用水监督管理；优化水资源评价方法，充分考虑水资源分布特点和资源禀赋，在科学划定不同水资源开发利用分区的基础上开展水资源承载能力评价；建立基于大数据的全省水109资源监测预警机制，对地下水位、水量进行全天候的实时动态监测，并根据自然条件的变化适时发布预警信息；将用水总量和万元地区生产总值用水量降幅纳入区域经济转型综合评价体系，使节水真正成为水资源开发、利用、保护、配置的前提条件，从根本上释放全流域节水潜力、提升全流域用水效率。第二，完善生态环保管控机制。要健全国土空间规划和用途管控制度，创新黄河流域生态环境空间治理模式，细化空间分类分区管治，着力提高生态环境基础数据的精细化、系统化水平，逐步构建山西黄河流域开发控制与综合管理体系。同时，进一步完善自然资源资产产权制度和用途管制制度，加快完善统一的确权登记系统，对黄河流域河流、森林、草原、湿地等自然生态空间进行确权登记，界定各类自然资源资产的产权主体。第三，健全生态保护市场化机制。要健全排污权交易制度，推进黄河流域省份间的跨区域交易，推动排污权交易地方立法；完善碳排放权交易相关制度，强化排放权交易平台高效运作，加强碳排放配额管理，进一步推进碳汇造林和碳减排指标有偿使用交易；深化全民所有自然资源资产有偿使用制度改革，更多引入竞争机制进行配置；建立健全重要矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率激励约束机制，切实增强可持续发展的动力活力；采取鼓励发展节能环保产业的体制机制和政策措施，鼓励各类投资进入环保市场。第四，完善生态环境保护投融资制度。建立多元化的环境保护投融资体系，使公司企业环保资金、社会环保资金逐步成为环境污染治理资金来源之一。在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度，完善节能低碳、生态环保项目的担保机制，加大风险补偿力度。同时，鼓励银行开发绿色债券、绿色信贷、碳中和结构性存款等金融产品，支持设立绿色发展基金，实行市场化运作。（二）创新产业发展体制机制随着新发展格局的逐步构建，新旧动能的顺利转化成为山西黄河流域生态保护和高质量发展的基本要求。创新产业高质量发展体制机制，能够促进黄河流域经济发展模式由过去的资源型经济转变为创新型经济，经济发展动能由要素驱动向创新驱动转变，推动山西黄河流域沿线产业在市场价值链中持续向上攀升。第一，健全能源产业转型升级促进机制。要推动煤炭开采技术先进化、开采方式绿色化、开采场景智能化，实现煤炭清洁生产和高效利用。同时，抓紧“能源革命综合改革试点”的重大契机，充分发挥山西黄河流域煤炭、电力、天然气等资源优势，加快煤炭绿色开发利用基地、电力外送基地、非常规天然气基地、现代煤化工示范基地建设，全力打造世界一流的煤基科技创新成果转化基地。在不断优化调整能源结构中，推动能源产业绿色转型，推进山西由“能源基地”向“新型综合能源基地”转变。第二，建立现代化产业合力发展机制。一要在建设有色金属深加工和现代装备制造业基地的基础上，积极培育战略性新兴产业，构建具有比较优势、体现区域特色的现代产业体系。二要大力发展生产性服务业，推动科技服务、数字信息、高端商务、现代金融、现代会展等产业向专业化方向发展、向价值链高端延伸。三要深入挖掘山西黄河流域地理人文资源优势，推动文化、旅游、康养的深度合作，加快现代服务业、先进制造业和现代农业的深度融合，进一步实现多产业高端融合发展。第三，优化科技资源配置机制。要突出科技创新对产业的带动作用，各级政府要加强对科技创新资源的统筹配置，引导企业、科研院所、高等院校、社会组织加强科学探索和技术攻关，加快建设山西黄河流域重点实验室，切实增强应用基础研究和自主创新能力。同时，要突出关键共性技术、现代工程技术的创新，提升区域科技支撑能力，推动创新链、产业链、要素链、制度链、供应链多链聚合、有效耦合，促进区域协同创新发展。第四，完善产业创新服务机制。一要以做大做强创新平台主体为抓手，实施山西黄河流域创新平台提质增量工程、创新合作深化覆盖工程、创新项目扩规拓展工程，在流域范围内建设省级及以上企业技术中心。二要按照“国际化、专业化、资本化”的理念，建设有全国示范意义的龙头110标杆孵化器，并且以价值创新为导向、以龙头企业为引擎、以全链集成为核心，加快形成“众创空间孵化器加速器科技园区”的科技企业孵化育成体系。三要建立健全支持创新的包容审慎监管体制，破除阻碍创新的制度因素，聚合山西黄河流域科研创新力量，积极营造充满活力的创新环境。同时，要深化科技“放管服效”改革，让科研管理更加科学合理。（三）构建公共服务共享机制共享是高质量发展的根本目的，黄河流域高质量发展需要建立起公共服务体系一体化共享治理机制，均衡配置各地区之间的公共服务，不断缩小区域差距，改变“东强西弱”的格局，在黄河流域内部推动实现更加充分、更加均衡的发展，让全流域人民共享发展成果。第一，建立教育就业合作共享机制。一方面，要着眼基础教育，开展与黄河流域各省区优质教育资源的合作共享，促进教育均衡、平等发展，进一步加快教育现代化进程；深化职业技能人才培养，推动山西黄河流域产教融合基地建设；支持高等教育协同发展，推动太原理工大学、山西大学、中北大学等高校与流域内其他优质高校全面合作，构建一流学科联合体，共建“双一流”大学。另一方面，要促进建立黄河流域各省区人力资源交流协作联盟，整合各地就业服务资源，建立健全就业服务合作机制、就业信息互通共享机制，不断提升就业服务水平，推动公共就业服务的一体化和均等化，共同解决各省区面临的“就业结构性矛盾”。第二，构建医疗社保协同发展机制。加强与黄河流域各省区在基本公共卫生服务领域的专业合作，健全区域重大疫情、突发公共卫生事件联防联控和应急救援机制。并以山西“136”兴医工程为载体，建立区域间卫生人才培养交流长效机制，提升临床专科建设水平。同时，推进社会保障服务标准衔接统一，完善住院费用及医保费用的异地结算制度，建立养老服务补贴异地结算机制，推进工伤保险相关政策逐步统一，促进社会保障服务均等化、普惠化、便捷化。第三，完善文化体育共享机制。一要建立黄河流域公共文化资源库，推动博物馆、美术馆、公共图书馆、文化馆（站）等公共文化设施跨区域联动共享。二要强化流域内以黄河为载体的文化事业交流，推动优秀文艺作品联合创作、演出，联合开发影视剧、动漫游戏、数字出版物等文化精品，实现群众文艺展演互动共演、全民艺术普及互促共推、公共文化服务平台互建共联。三要建立健全流域内市县联合办赛机制，以太原国际马拉松赛、环太原国际公路自行车赛和汾河龙舟公开赛为引领，打造更多的全民健身品牌赛事。（四）健全区域联动发展机制推进黄河流域生态保护和高质量发展需要凝聚强大合力，不仅需要省域内协调可持续，还需要探索跨省域合作机制，畅通产品市场的流通渠道，消除区域之间货物及服务交易的地方性贸易壁垒，使资源要素在区域内得到优化配置，逐步实现黄河流域全域性、统筹性与协调性发展。第一，建立区域间立法协同机制。充分发挥地方立法对黄河流域各省区协同发展的引领作用，深入加强重点区域、重点领域跨区域立法研究，共同制定行为准则。要实行立法工作联席会议制度，加强地方立法规划、年度立法计划和具体立法项目协作，优先考虑选择经济社会发展迫切需要、社会已有普遍共识、执法条件和执法力量基础较好以及适合法律调整和规范的立法项目。还要构建统一的黄河流域生态环境立法体系，为黄河流域高质量合作发展提供法规支撑和保障。第二，完善区域间政策联动机制。加强与黄河流域其他省份的政策协同，在招商引资、土地管理、投资融资等重点领域，注重制度规则和重大政策的沟通协调，并进一步加强政策执行的协同性，强化环境联防联控、食品安全监管、知识产权保护等领域的执法联动，避免政策执行过程中的相互矛盾、相互排斥。第三，推进区域市场一体化发展机制。一要以创优营商环境和推进“放管服”改革为抓手，深化黄河流域一体化市场建设，不断在战略规划、发展模式、治理手段等方面创新协同联动的新发展机制。二要共同推进数字化发展，构建跨区域政务服务网，强化公共数据交换共享，围绕电子商务、多式联运、供应链创新、物流金融和食品安全等领域，促进市场监管体系和跨区域市场监管协调机制创新。三要以资源配置型平台企业为111抓手，打造集交易、金融、物流、信息服务功能于一体的电子商务综合服务平台，助力打造黄河流域一体化大市场。第四，实行区域间标准一体化发展制度。加强与黄河流域各省区在标准领域的合作，联合开展先进标准研制，加快推进标准互认，实现重点标准目录、具体标准制定、标准实施监管三协同，建立层次分明、结构合理的区域协同标准体系。同时，积极争取在山西设立更多的全国专业标准化技术委员会，围绕重点领域研制先进标准，发挥标准化对产业发展的引领指导作用。（五）夯实要素支撑体制机制黄河流域生态保护和高质量发展是一项复杂的系统工程，要在创新改革上发力，破除资本、土地、人才等资源和要素的体制机制障碍，为黄河流域生态保护和高质量发展提供要素支撑和保障。第一，完善财政金融体制机制。一要设立山西黄河流域保护与治理基金，统筹各方面资金集中力量办大事，并探索建立国家回购社会出资生态治理成果制度。二要支持黄河流域各市县深化财政体制改革，加快完善预算绩效管理制度办法，加快推进教育、科技、交通领域财政事权和支出责任划分改革。三要灵活运用各类金融工具，积极创新金融产品，丰富中小微企业金融产品和服务体系，提升金融服务实体经济能力，为黄河流域生态保护和高质量发展提供多层次、多元化、个性化的金融支持。四要完善黄河流域区金融风险联合防控机制，加大风险监测力度，提升风险化解能力。第二，健全城乡土地集约利用制度。要支持黄河流域各市县加快土地要素市场化配置综合改革，提高资源要素配置效能和节约集约利用水平；建立健全城镇低效用地再开发激励约束机制和存量建设用地退出机制，梳理流域范围内低效用地，引导盘活利用，促进功能更新，提升用地效能；优化农村土地资源配置，鼓励黄河流域内市县农村土地产权流转交易纳入省级农村土地产权流转交易平台管理，积极探索宅基地三权分置、有偿退出、有偿使用，盘活农村闲置宅基地和农房，激活农村土地资源要素，促进城乡融合发展；根据环境承载能力，进一步完善沿黄区域性中心城市的功能结构，推进市际交界地区融合发展，形成有利于产业协同和资源共享的微观城镇集群。第三，完善人才发展体制机制。黄河流域各省要消除流动障碍，打破户籍、地域、身份、学历、所有制、人事关系等制约，构建人才自主选择、合理流动、有效配置的新体制。如改革现行机关事业企业单位间人才流动的行政管理制度，实行顺向流动市场配置办理、横向流动单位协商办理、逆向流动科学调控；完善事企流动制度，鼓励高校、科研院所人才在履行好岗位职责的前提下，到企业从事科技成果转化、技术攻关和多点教学等兼职工作。还要坚持刚柔相济，创新引才育才用才方式，弹性使用、软性管理、个性服务，引进人才为经济社会发展提供服务和支持。特别是黄河流域各市县要围绕自身需求，聚焦重点产业领域，加快引进和培养产业链条中缺失的高端人才、创新团队。参 考 文 献1 程国媛.以高品质生态环境支撑高质量发展 N.山西日报，2023-09-15（01）.2 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告 N.人民日报，2022-10-26（01）.3 山西省小企业发展促进局.提振中小企业信心 激活转型发展动能 助推全省市场主体加速提升 N.山西日报，2023-06-27（08）.4 山西省2023年1-8月份一般公共预算收支情况 EB/OL.http：/ 8_9338689.shtml.5 胡文秀，刘振霞.山西参与“一带一路”建设的优势、问题与路径 J.前进，2019（03）：21-26.6 柳飞.黄土地上披“绿被”表里山河展新颜我省水保生态建设高质量发展纪实 N.山西农民报，2022-12-13（05）.7 何勇，刘鑫炎，付明丽.山绿水清 产业发展 N.人民日报，2023-09-08（07）.8 习近平在河南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时强调 共同抓好大保护协同推进大治理 让黄河成为造福人民的幸福河 N.人民日报，2019-09-20（01）.责任编辑董军112