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唤醒那些沉睡的制度

在现实生活中，制度是一个写在纸上的东西，讲在嘴上、写在墙上的规矩。如何让写在纸上，挂在墙上的制度真正活起来并发挥作用，却是一个制度发挥领导作用遇到的大问题。在实践中，制度极易流于形式、沦为空谈，最后化为乌有。因为制度本身是人定的，如果没有人的自觉，在权力异常强大，民众权利得不到保障时，制度的作用也得不到发挥。
这些年来，社会生活的各个方面、各个领域甚至各行各业，其制度化建设、法制化建设、规范化建设取得了长足的进步。但是，为什么有些制度并不能“制”得住呢？以反腐倡廉建设为例，可以说监督约束各级官员的制度，已经达到了几乎是全方位的程度，中国特色的法律体系已经基本形成。但是， “前腐后继”的怪现状一再上演。反腐已多年，中纪委官近来承认，反腐与腐败正处于“相持阶段”。
我们有制度，有些制度似乎“睡着了”。因此，要想制度发挥正常作用，就必须唤醒那些“沉睡”的制度，并且 。
让制度“活”起来
让制度真正活起来是指制度真正履行自身的功能，执行制度严格按规定程序，不能掺杂领导者个人的因素，无论什么人在制度面前必须平等，严格执行制度，维护制度。怎样让制度活起来，怎样才富有生命力？要在社会实践中和领导主体（领导者和人民）自身的行为中去寻找力量。
第一，让人民参与制度和政策的制定。人民是社会发展的主体，是创造历史的根本动力。制度或政策在形成过程中，如果没有人民的参与，只是少数人制定制度，无论制定制度的人多么高尚，能力多么强，都不可避免会出现局限性。
一是利益的局限性，参与者总会从自己的利益立场出发，考虑自身利益的最大化，而多数没有参与制度制定的人的利益受损；
二是知识能力的局限性，公共政策和制度的制定，需要有广泛的知识，而每个参与制定制度的人都受到自身知识和能力的限制，制定的制度缺陷就不可避免；
三是受到信息的局限，政策的需求信息来自社会民众或团体。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的。只有让人民参与进来，才能最大限度地避免上述局限性。
第二，让领导在制度框架里活动。领导活动必须在制度框架内，受到制度的约束，是防止腐败蔓延的治本之策。领导的活动必须接受法律、人民和舆论的监督，否则，“领导活动”就会越界犯规。不受制度约束的权力必然产生异化，所谓权力异化就是公共权力不再是为人民谋取福利的工具，而成了为谋私利的手段。大量事例表明，不受制约和监督的领导活动和权力运行，无论动机多么高尚，口号多么响亮，多么想为人民谋利益，私欲都可能以公共利益和人民的名义膨胀，权力不可能永不出轨，腐败不可能永不滋生。
第三，全方位监督制度的执行。制度的执行是制度活起来的根本，没有执行的制度就是死制度。制度的效用取决于制度的执行，制度的价值在于贯彻执行，制度要活起来，也必须执行起来。制度活不起来的很多问题，出在执行过程中：
一是没有细化管理、流程管理，导致责任不清、制度失效。制度是有，但是，一旦工作中出了问题，由于上下游职责分工不明确，责任也就难以分清楚，追究起来就会把责任推给客观环境，从而导致制度起不到激励先进和鞭策落后的作用；
二是为了小集团利益而敷衍制度。“上有政策，下有对策”，导致制度执行不力。
三是以领导的好恶代替制度。制度是定了，本本就放在那里，大会小会都要讲一定要按制度办事。可一到具体做事时，一些领导就会将制度抛至脑后，以自己的好恶，甚至以自己的一念去做决定。这会导致员工不以制度为准绳，而是把领导的喜好作为自己行动的准则，不管领导所言是否正确，不管是否符合制度。换一任领导就换一套思路，下属就要跟着领导的思路变，什么制度和制度执行就流于虚置；
四是人情观大于制度的严肃性，处理事情以关系为导向而不是以成就为导向。
让制度“聪明”起来
只是让制度活起来还不够，还必须让制度“聪明”起来。
“傻”的制度是起不到领导作用的，不聪明的制度或者愚笨的制度只能起误导作用。
所谓制度的智商是指制度的设计和运行过程中，能否在规范人们行为中体现出公平、公正的宗旨，富有正义精神和对社会发展的预见性、前瞻性的理念和品性，是关注多数人的福祉还是少数人的利益，是以成就为取向的还是以个人偏见和恩怨为取向。
制度的智商比人的智商更重要，因为社会的发展繁荣最终要靠组织起来的人的合力来推动，而这种组织起来的纽带就是制度。因此，人的智商最终要体现在制度上，而不是单个个人的智商的叠加。制度也有智商，制度的智商是人的智商的折射。
18世纪末期，一些私人船主承包了从英国开往澳洲大规模运送犯人去工作的船只。英国政府采取的办法是按照上船的犯人人数支付船主费用。而当时那些运送犯人的船只大多是一些破旧的货船改装的，船上设备简陋，没有什么医疗药品，更没有医生。船主为了牟取暴利，尽可能地多装人，船上条件十分恶劣。
3年以后，英国政府发现：运往澳洲的犯人在船上的死亡率达12%，其中最严重的一艘船上424个犯人死了158人，死亡率高达37%，英国政府花费了大笔资金，却没达到大批移民的目的。英国政府想了很多办法，如每一艘船上都派一名政府官员监督，再派一名医生负责犯人的医疗卫生，同时对犯人在船上的生活标准做了硬性规定。但是，死亡率不仅没有降下来，有些船上的监督官员和医生竟然也不明不白地死了。
原来，一些船主为了贪图暴利，贿赂官员，如果官员不肯同流合污就被扔到大洋里喂鱼了。政府又采取新办法，把船主都召集起来开展教育培训，教育他们要珍惜生命，要理解去澳洲开发是为了英国的长久大计，不能把金钱看得比生命都重要。但是，情况依然没有好转，死亡率一直居高不下。
一位英国议员认为，那些私人船主钻了制度的空子。制度的缺陷在于政府给船主报酬是根据上船的人数来计算的。他提出从改变制度开始：政府以到澳洲上岸的人数为准计算报酬，不论你在英国上船时装多少人，到了澳洲上岸的时候再清点人数来支付报酬。自此以后，船上主动请医生跟船，在船上准备药品，改善生活，尽可能让每一个上船的人都健康地到达澳洲，结果，死亡率降到了1%以下。有些载有几百人的船只，经过几个月的航行竟然没有一人死亡。
这就是制度的力量，准确地说是聪明的制度的力量。靠人性的自觉、靠说服教育、靠他人的监督都解决不了的问题，靠完善的制度却完美地解决了。
这个案例被研究了数百年，今天仍给人们极大的启发。许多领导行为需要完善而“聪明”的制度来实施，这样不但可以节约费用，减少边际效用，达到事半功倍的效果，而且可以有效遏止人性的弱点，使“腐败现象”失去滋生的温床。
这就是制度的智商，它根本上还是人的智商在制度层面的体现。要设计出聪明的制度，还是要靠人，要看人怎么去设计制度，为了什么而设计制度。中国人的聪明要用在设计出聪明的制度并共同遵守。
判断一项制度聪明与否、智商高低的标准，是在社会实践中，而不是在少数人的好恶中。在于人民的福祉是否得以实现；在于鼓励人们向善的同时能遏制罪恶与丑陋的行为；在于是否体现人人平等而没有特权；在于是否鼓励人们为实现自己利益的同时也是在为大家的利益而忙碌的品性，等等。
聪明的制度能激发人们创造的活力，鼓励人们开拓进取的积极性，鼓励人们节约社会运行成本，提高生产效率，降低内耗，鼓励向善的社会行为，遏止破坏社会公共道德和损人利己的恶行，等等。愚笨的制度正好相反：鼓励恶人而压制好人，鼓励偷懒而遏制勤劳，客观上鼓励恶行而压抑善举。
建设完善的制度体系
要让制度公正起来，必须建设完善的制度体系。制度是一个完整的体系，而不是单个的制度，是一个若干有关的制度按照一定的秩序和内部联系组合成的相互联系的有特定功能的系统和整体。
体系完整的制度，其功能才能正常的发挥，若制度体系不配套或不完善，顶层制度的设计理念与运作方式所体现的宗旨和低层制度不吻合，或者制度顶层、中层和基层都处于相互抵牾的状况，那么，制度的功能就不能很好地发挥。
经济基础和上层建筑不配套，生产力和生产关系不适应，整个系统就一定处于功能失调，系统紊乱的状态，发展和进步就无从谈起。因此，制度要相对比较完善才能起到真正的领导作用，当然，绝对的完善是不可能的，因为社会的发展和进步是无止境的，制度的完善也就是无止境的。目前，我们的制度还存在许多不完善的地方，如市场经济制度，民主政治制度等等，还有待于进一步完善。
对于中国的现代化建设来说，一个相对完善的中国特色社会主义制度体系是中国发展的制度保障，如邓小平所说，制度带有根本性、稳定性和长期性。中国特色社会主义制度体系具有完整性、逻辑性、系统性等特征。科学构建中国特色社会主义制度体系的结构和内容，需要在以下几个方面有所作为。
第一，丰富制度体系的内容，使其更具完整性。制度体系的内容并不限于政治、经济领域。中国特色社会主义事业涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四个领域，与此相对应，制度体系应包括经济制度、政治制度、文化制度、社会制度。
第二，理顺内部要素的关系，使其更具逻辑性。中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义制度的组成部分，但是，它与经济制度、政治制度之间不是一种并列关系，而是一种交互关系。法律体系中内含了政治、经济制度，也内含了文化、社会制度，但是，它既不是制度的全部内容，其内容也不限于制度。
第三，完善制度体系的层次，使其更具系统性。制度体系的层次性，表明组成体系的诸要素的种种差异包括结合方式上的差异，从而使系统组织在地位与作用、结构与功能上表现出等级秩序性，形成具有质的差异的系统等级，层次概念就反映这种有质的不同系统等级或系统中的等级差异性。制度体系，从层次上讲，包括根本制度、基本制度、具体制度和实施机制。
和谐社会建设，要求在坚持权利公平、制度公平、机会公平、教育公平的基础上，建立一个完善的社会公平保障体系。就目前的情况来说，要着重从以下几个方面完善制度体系：
第一，完善民主权利保障制度。民主权利是公民基本权利的重要组成部分，随着经济社会的发展，人们更加关注自身民主权利的保障。要坚持以人为本，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民享有广泛的民主权利，充分体现和发挥人民群众的主人翁地位和作用，确保人民群众当家作主。
第二，健全各种法律制度。加强法制建设，是推进依法治国，建设社会主义法治国家的重要内容。国家政治生活的开展，人民民主权利的行使，社会经济的健康发展，都需要健全的法制来保障。必须维护社会主义法制的统一和尊严，树立社会主义法制的权威，加速构建与社会主义市场经济体制相适应的法律法规体系，切实维护市场主体的平等地位，规范市场主体的经济行为，保障市场主体的公平竞争。
第三，完善司法体制机制。要以司法公正为目标，从人民群众反映最突出、制约司法公正的关键环节入手，按照司法为民的要求，深入推进司法体制和工作机制改革。要抓好各项改革措施的落实，真正建立起公正、高效、权威的社会主义司法制度，充分发挥司法维护公平正义的重要作用，为全面建设小康社会创造和谐稳定的社会环境和公正高效的法制环境，为在全社会实现公平和正义提供法制保障。
第四，健全公共财政制度。公共财政的基本职能是提供公共产品和公共服务，满足社会公共需要，它是政府有效提供公共服务的经济基础。要建立统一、公开、公正、高效的公共财政制度，把更多的财政资金投向教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施等公共服务领域，进一步优化资源配置，调节收入分配，缓解社会矛盾。
第五，改革收入分配制度。要不断完善鼓励创造社会财富又维护社会公平的制度体系，高度重视分配差距拉大和困难群众的生产、生活问题等，着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入，努力缓解地区之间和社会成员之间收入分配差距扩大的趋势。
第六，健全社会保障制度。社会保障制度是构建和谐社会的基础，是社会稳定的重要“安全阀”。要适应社会发展的客观趋势，逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使社会救助、社会福利、社会保险等方面都有稳定、可信的规则，切实保障所有社会成员能够分享到改革发展的成果。
总之，当务之急是，要坚持把最广大人民的根本利益作为制定和贯彻党的路线方针政策的基本着眼点，正确反映和兼顾不同地区、不同部门、不同阶层群众的利益，在促进发展的同时，把维护社会公平正义放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。

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