农村集体建设用地制度的发展对策.pdf

P E A s A N TP R oB L E Mf 农民问题_文柴旭农村土地问题是“三农”问题中最突出的一项，特别是集体土地、建设用地的租赁、出让等方面不能与市场形成契合，导致管理等方面存在许多漏洞和弊端，不利于保障农村的集体权益，应完善管理制度，确保农村集体土地带来的利益能够更好地惠及全体农民，坚决保障民生。因此，文章系统性地介绍了农村集体土地建设用地制度概况，结合推动农村集体土地市场化的必要性，详细分析土地建设用地制度发展的有效对策，以供参考。关键词：农村集体土地：建设用地：制度问题土地是一种重要的资源和生产要素，其合理流动与否对城乡统筹发展至关重要。农村土地管理制度创新尤其是农村集体建设用地管理制度的改革与创新对促进城乡一体化发展、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会具有重要的理论和现实意义。随着市场经济的发展和城镇国有土地市场的建立，土地已从资源向资源、资产并重转变，其资产价值、市场价值日益凸显，集体建设用地流转规模和范围不断扩大，目前已经形成了集体建设用地隐性市场。我国农村是一个巨大的市场，对建设用地的需求逐步增加，但是在法律和政策方面没有提供相应的支持，无法满足农村经济社会发展的现实要求。此外，随着城市化进程的不断推进，城市的用地紧张和农村集体土地建设用地之间的矛盾也在不断加剧。在集体土地建设用地的市场化进程中，必须关注其制度的建立和落实，特别是在其审批过程中应尽可能精简、高效，推动农村地区经济发展水平持续提高。农村集体土地建设用地制度概述土地制度在农村是一项基础制度，农村土地制度改1 0 8 农经革在解决“三农”问题、推进农村经济社会发展中始终是一项根本任务。改革开放以来，我国社会主义市场经济迅速发展，经济实力不断增强，农业和农民生活水平得到了快速提高。但是，由于历史原因及城乡二元结构等因素影响，造成我国农地产权不明晰，导致一些地方出现集体资产流失、承包经营权流转难、征地补偿标准过低、征地管理粗放等一系列社会矛盾。近年来，各地相继开展了一系列农村土地制度改革工作，取得了一定成效，但同时还存在一些深层次矛盾。一是在推进过程中缺乏统筹协调机制。二是因政策不配套导致部分地区出现不同程度的流转低效现象。三是由于种种原因而造成某些农民利益受损或流失，影响农地使用效率，阻碍了经济增长方式的转变进程。按照我国“城乡统一建设用地市场”发展的要求，农村集体土地建设用地制度正在不断完善。在城市化进程的影响下，许多农村地区已经转变成城郊区域，其土地价值也有了明显的提升，在土地建设发展过程中可以更好地利用这些土地资源，带动农村地区的经济进步，由于其集体化的属性特征，所有经济效益都可以较好地反馈给农P E A s A N TP R oB L E Mf 农民问题民，使其成为推动农村发展的重要力量。推动农村集体土地市场化的必要性城市化的推进给农村地区的发展造成了很大的影响，消除其二元结构需要从城郊、农村地区入手，这也是城乡发展的必然之路。由于农村集体土地建设用地的属性较为特殊，不能直接提供给城市进行一体化发展建设所用，其土地的主体是农民集体，与国有土地的性质存在很大差异，在其入市时受到的限制也较多，部分地方政府还存在低买高卖、性质流转等情况侵占农民的集体权益。按照相关法规的要求，出让、租赁等形式获批，进一步丰富了农村的财产收入类型，农民也可以通过分红的方式获取经济报酬，是改善、调节农村经济的重要手段。近年来，小产权房已成为推动城镇化进程亟待解决的重要课题之一。小产权房就是集体土地上开发出来的商品房。国家禁止小产权房的建设与出售，但是小产权房建设能够给农民带来可观的收益，还能为低收入群体提供住房。地方政府在对待小产权房问题上存在着不确权、不发证、执法不严等问题，不利于房地产市场的调控和问题的解决。城乡统一建设用地市场制度确立以后，农民可自行决定是否用集体建设用地建房增加收入或搞其他投入。尽管专家们认为这种入市土地不可能用于建设商品房，但是笔者认为在准入条件开放之后，确认小产权房存量状态有利于解决争议和保持农村的安定与和谐。但是，违法占用耕地和基本农田或者质量问题严重的小产权房要通过拆除或改建等措施，更为重要的是，当小产权房存在的问题得到解决时，满足耕地保护与土地利用规划要求的农民集体对土地整理的积极性就会增强，更多的建设用地被开发出来，市场会通过交易实现土地价值均等化。从长远来看，对于一些城市来说，如果小产权房得不到合理、公正的处理，将会导致大量人失去就业岗位，影响社会的稳定与安全，甚至引起群体性事件的发生。推动农村集体土地建设用地制度发展的对策第一，明确土地范围。土地利用总体规划作为宏观调控的重要手段之一，发挥着至关重要的作用，直接影响社会经济的稳定发展，关系到农民生活水平和幸福指数。因此，必须高度重视土地利用规划工作，加大其编制与实施管理力度。农村集体土地建设用地的属性划分较为明确，即满足集体所有权的建设用地，在其入市时必须予以明确，保证确权到户。集体建设用地的权属审核与确认为国土资源部门，需要以单位的名义发布公告，确认无误后由地方政府审批并填写相应的档案，在确权到户的过程中，更好地确定集体建设用地的性质、用途、范围、规划等信息，使土地所有者可以参与后续的出让、租赁等。在确定集体土地的性质后，针对一些可以直接入市的土地资源可以选择与国有土地同价经营的方式参与城镇一体化建设，针对一些不符合不动产经营管理的则可以暂时作为未来发展规划用地，通过逐步增量的方式使这些建设用地流入市场。集体建设用地流转方式包括土地征收，取得建设用地的企业因破产、兼并等情况导致的土地使用权转移，以及随土地上的建筑物抵押这三种情况，现实中的流转则多以土地出租、转让、合作、入股等形式展开。第二，完善交易机制。为了更好地保证农村集体土地建设用地入市的规范性，严格遵照市场交易、调控的基本原则进行监管，需要对其交易机制予以严格管理。农村地区建设用地的征收、交易等过程中都需要向集体所有权者公开，防止由于市场信息流不对称造成的农村土地低价贱卖的问题。在土地挂牌招标过程中，应由村委会组织农民召开大会解释相关信息，涉及集体用地的统一出让、租赁等还需要投票表决，农民不同意入市交易的土地严禁随意侵占。集体土地建设用地在交易过程中必须严格按照国家的相关规定进行税务方面的核算与缴纳，对于税收管理工作的落实也提出了要求，在简化流程手续的同时保证合法合规，维护农村土地入市经营的基本权益，减少当地农村缺少用地指标的问题，缓解城市以及工业用地的需求，为农村住房建设开辟了资金渠道，推动新农村建设的快速发展。第三，加速土地流转。首先，加快土地流转是促进土地与其他生产要素优化组合、实现农业产业化、提高经济效益的必由之路。其次，加快土地流转是社会主义市场经济发展的必然要求，有利于农村劳动力向第二、三产业的转移。最后，加快土地流转是提高农民收入的有效手段之一。土地流转机制的建立与完善要以多数农户的诉求为基础，以平等价值为基础，以利于生产为原则，不能改变家庭承包经营的基本立场，将零散地块调整为各农户承包2 0 2 3 年第2 期l1 0 9_P E A s A N TP R oB L E Mf 农民问题_地块较为集中；在人地矛盾比较突出之处，按照协商一致和有偿互利原则化解人地矛盾；以普遍推行有偿承包为前提，按照自愿和有偿的原则，出台相关政策引导具有其他就业机会农户放弃承包农田；建立集体组织内转包，流转初级土地流转制度；它不同程度地弱化了土地小规模经营所带来的不利影响，普遍建立起土地使用权登记体系，为我国土地使用权交易市场发展打下基础，推动农用地市场化进程。第四，加强土地补偿。农村集体土地的征收过程中涉及对农民的征地补偿问题，这是影响农村土地入市的重要因素之一。首先，集体土地入市时需要按照其土地的用途、性质分类补偿，其中，建设用地、耕地的补偿存在区别，必须按照规定标准给予补偿。值得注意的是，在农村地区会涉及耕地转建设用地的情况，在补偿时要参照其原有的用途、性质的标准类型。其次，在土地征收时必须保证过程的透明性，所有农民都能够按照政府发布的补偿方案核对自己的补偿款金额，更有利于消除征收双方之间的矛盾性，有效控制利益差，充分尊重农民的基本权益。当农民对土地征收存在异议时，需要完善专门的申诉渠道，通过有效监督保障土地流转的合理性。第五，宅基地规范化。宅基地是指农民用户进行住宅建设的土地，按照国家规定，宅基地的面积、数量等都必须符合规范，但在实践中，在农村宅基地的管理中存在一定的乱象，不合理的宅基地流转会导致农村集体土地的流失问题。乡镇政府要重视做好农民的宅基地登记与管理工作，针对符合规定的宅基地颁发相应的登记证，其他宅基地需要参与集体用地的流转与交易，逐步完善并推动农村宅基地管理工作。由于农村地区的人口、房屋具有一定的流动性，宅基地的流转也会产生一些问题，包括地随房走、加盖商品l l O 农经性质房屋等问题，要求地方管理部门在工作中及时关注这方面的情况，按照宅基地、建设用地等方式分类管理，充分维护农村集体土地的权益。结语随着市场经济体制的逐步完善，在市场调节的基础上优化配置土地资源已经成为增强农业与农村竞争力的应有之义，是解决“三农”问题、提高农业效益、加快农村发展的迫切需要，是与国家及地方协同制定有关政策法规的客观要求。但是，由于当前城乡统筹中仍有不尽如人意的地方，导致某些区域土地利用行为发生扭曲，给农民增收造成阻碍。在我国目前经济快速发展的时期，为推进农业和农村现代化进程，必须进一步深化土地管理制度改革，建立和完善与市场经济相适应的土地要素配置机制，健全征地补偿安置及其他相关配套措施。集体建设用地制度改革旨在打破建设用地制度中城乡二元结构，使集体建设用地和国有建设用地“同地、同价、同权”，最终建立城乡统一建设用地市场以实现“两种产权、一个市场、权利平等”，促进农村改革，加快社会主义新农村建设，城乡经济社会一体化。农村集体土地建设用地的市场化发展己然成为必然趋势，可以更好地保证土地效益以不同的渠道和形式回馈农民，对于提升农村的建设水平、集体收入等都具有重要意义。为此，必须坚持统筹城乡协调发展，全面深化土地管理制度改革，创新农村土地利用方式和管理办法，健全完善相关配套政策，优化土地利用空间布局，强化规划对城乡建设和经济发展的导向作用，加强国土资源管理体制机制改革，提高国土资源利用效率和管理水平，构建和谐稳定的社会环境。(作者单位系北京通州投资发展有限公司)