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论小额贷款公司发展的法律问题及对策

【内容摘要】小额贷款公司作为一种新兴事物，在登上我国金融舞台短短的几年间为我国低收入或贫困群体提供了很多有效的金融服务，但是在小额贷款公司发展的过程中，又碰到了诸如法律地位不明、监管主体不明等制约其发展壮大的法律问题，本文将剖析小额贷款公司发展的法律问题并提出处理这些问题的法律对策。
【关键词】小额贷款公司 非银行金融机构 小额公司法

一、 我国小额贷款公司的发展
（一）小额贷款公司的概念
小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司是为降低民间金融风险，弥补正规金融的不足而从民间金融向正规金融过渡的一种形式，是在我国产生的一种新兴事物。一般认为，小额贷款公司所经营的小额信贷是专向低收入阶层提供的小额度的，持续的信贷服务活动，以贫困或低收入群体为特定目标客户并提供适合这一阶层客户的金融产品服务。
（二）小额贷款公司在我国的发展历程
1994年，我国开始开展农村小额贷款信贷业务的试点工作，经过不懈地努力实践，在帮助农民增收促进农村经济发展等方面发挥了其他信贷方式无法替代的作用，为小额贷款公司的出现打下了铺垫。
2000年之后，我国的小额信贷以农村信用社小额农贷的模式开始大规模推广，在国内有不少非政府组织的小额信贷机构不断出现。
2005年5月，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会会同财政部、农业部、商务部、工商总局等正式决定在民间融资活跃的四川，贵州，内蒙，陕西，山西等五省进行民间小额贷款试点，组建“只贷不存”的小额贷款公司，尝试以
商业化、市场化的模式发展小额信贷业务，共成立了晋源泰、全力、大洋汇鑫、信昌、华地等7家小额贷款公司。小额贷款公司作为一种新生的事物开始登上历史舞台。但这七家小额贷款公司的设立尚存一个致命的缺陷，即由于人民银行实际上没有批准金融机构执照的权限，其推动的小额贷款公司并没有合法的地位。
2008年5月4日，这是小额贷款公司历史上跨时代的日子。中国人民银行会同中国银行监督委员会联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，给予小额贷款公司合法的地位，我国的小额贷款公司在这个时候才得以真正合法地走向我国的金融舞台，在此意见发布之后，各省市纷纷出台实施意见或暂行管理办法，积极展开小额贷款公司的推广工作，小额贷款公司如雨后春笋般出现在我国各个地区。

二、 小额贷款公司发展中的法律问题
2008年5月银监会和中国人民银行联合颁布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》的出台，明确了小额贷款公司的性质、准入、经营、退出及发展前景，是小额贷款公司的指导性规范文件，形成了一整套以《公司法》与《关于小额贷款公司试点的指导意见》为设立规范，参照《商业银行法》、《银行业监督管理法》和中国人民银行颁布的《小额贷款公司指导意见》进行监督管理，因此我国关于小额贷款公司的法律遍布在从宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规到地方性政府文件的各个层次之中。 参见曹姝姝：《小额贷款公司发展的法律缺失与立法意见》，载《2010年管理论丛与技术研究专刊》。
关于小额贷款公司的立法体系看似十分完备，但我们必须清醒的认识到，以《关于小额贷款公司试点的指导意见》这种法律位阶较低的部门规章为主导的立法体系，对“只贷不存”的小额贷款公司的法律定位、经营风险与司法实践来说，很难发挥法律特有的作用，为将来小额贷款公司运行发展过程中所可能遇到的困难埋下了隐患，因而小额贷款公司发展过程中可能存在诸多的法律问题。
（一）小额贷款公司的法律地位问题
小额贷款公司目前仍然处于探索阶段，没有一套真正意义的法律来界它的法律地位。首先小额贷款公司涉及贷款类业务，《公司法》并不调整此类对象，所以小额贷款依据《公司法》的说法是行不通的。作为小额贷款公司法律地位的最直接依据只能是银监会和中国人民银行联合颁布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》。从《关于小额贷款公司试点的指导意见》来看对其性质的界定，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司，是独立的企业法人。但小额贷款公司的设立是由省级政府主管部门审批，在当地工商行政管理部门登记，由当地公安机关、银监会派出机构和央行分支机构备案的企业法人，没有取得金融许可证，其业务运行的原则“只贷不存”，可以合法经营贷款业务，但不能吸收公众存款，这与我国《贷款通则》第二十一条之规定：“贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行办法的金融机构法人许可证或金融机构营业许可证，并经工商行政管理部门批准登记。”及其《商业银行法》第十一条之规定：“设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务。”相矛盾。这些矛盾直接导致了小额贷款公司法律地位的极不明确，既不像一般意义上的公司，又不像普通的金融机构，使其处于一个非常尴尬的境地。
（二）小额贷款公司的法律监管问题
既然小额贷款公司的法律地位处于模棱两可的尴尬境地，那么由此问题，必然衍生出另一个新的法律问题，即小额贷款公司的法律监管问题。
1． 监管主体不明
《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定：“凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或是相关部门）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县城范围内开展小额贷款公司试点。”这个规定可以看出，只贷不存的小额贷款公司由省政府制定省金融办或相关机构负责试点的监督管理工作，并承担试点失败可能出现的风险处置损失，而无需接受银监会的审慎监督。
但这样的话势必出现一些前后矛盾的问题：目前我国的银行业金融机构及其业务活动的监督管理机构都统一归属于中国银监会，而现在试点的小额贷款公司都是在当地工商行政管理部门登记注册的，应该由当地政府和中国人民银行的当地分支机构主导日常监管，这样本应该由银监会履行的责任只能让其他机构代行，势必造成各个主体职责的混乱。参见向玉兰：《小额贷款公司面临的法律问题及对策》，载《湖南财经高等专科学校学报》第124期。

监管主体的多样化实际上也会削弱监管力度，使风险处置责任的承担不能落到实处，同时各部门监管责任的不明确，容易出现互相推诿的现象，不利于及时发现解决小额贷款公司在试行阶段中可能出现的各种问题。
2.监管的法律规范不明
小额贷款公司“只存不贷”的特殊属性使其既不能归于商业银行一类，也不能归于以财政为后盾的政策性银行。这种尴尬的身份地位使其绝对不能由《商业银行法》来管辖。如若按照《关于小额贷款公司试点的指导意见》中对小额贷款公司的定位，把它定位成企业法人，那么就应该在《公司法》的调整范围之内。但《公司法》更多的是强调内部治理结构的调整，显然对于以从事人民币业务的小额贷款公司来说也并不合适。
（三）政府对于小额贷款公司的行政限制过多
我国小额贷款公司的发展中行政干预依然过多，许多从事小额贷款的机构并不是独立完善的市场主体，其资金、人力等都来自于政府，其具有较高的行政性在所难免。有些地方政府通过下红头文件、发行政命令等形式对金融机构下达贷款发放任务，影响信贷机构的独立性，违背了市场经济的规律。而非政府的小额贷款机构又没有合法的金融地位，大部分挂靠在当地政府的机构中。政府可以通过资金来源管制、经营区域管制和贷款利率管制等方式来控制小额贷款机构，这种模式对我国小额贷款公司的健康发展与完善是个极大的挑战与威胁。参见陈颖健：《小额贷款公司监管的法律思考》，载《金融与法》第165期。

1. 小额贷款公司资金来源的管制
《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定：“小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的百分之五十。”小额贷款公司严禁向内部或外部集资、吸收或变相吸收公众存款。对于小额贷款公司的资金来源进行严格限制，小额贷款公司只能运用自由资本及其银行贷款来解决问题，虽然这样有效的控制了风险，但是这一方面限制了小额贷款公司运用负债手段发挥杠杆作用的效应，导致资金来源的紧张，同时也提高了小额贷款公司的经营成本。
2. 经营区域的管制
山东省规定小额贷款公司不能跨县域开展业务。北京市在试点阶段，小额贷款公司的业务范围限定在注册所在区、县行政区划内发放贷款。限定经营区域，严重制约了小额贷款公司的发展规模。而规模化经营是小额贷款公司的生命线，是小额贷款公司能抵御更严重的风险，在更扎实的基础上分摊各项收入，最终才能实现盈利。参见徐伯熹、张中期：《关于在深圳发展商业可持续小额贷款机构的探讨》，载于学军主编《银行业发展与监管探索(II)—来做一线的报告》，中国金融出版社2007年版，第282页。

3. 贷款利率管制
贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限。下限按中国人民银行的有关规定执行，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。限制利率将最终阻碍小额信贷行业的健康发展。世界银行总结小额贷款利率有关经验得出结论：限制利率将最终损害小额贷款行业的健康发展。参见徐伯熹、张中期：《关于在深圳发展商业可持续小额贷款机构的探讨》，载于学军主编《银行业发展与监管探索(II)—来做一线的报告》，中国金融出版社2007年版，第282页。
而有研究表明，在中国不少公益性小额信贷组织实施的利率高于或远高于银行基准利率，多年的实践证明过高的市场利率并没有减弱民众对于小额信贷的旺盛需求。参见杜晓山等著：《中国公益性小额信贷》，社会科学文献出版社，2008年版，第39页。

（四）小额贷款公司的税法问题
小额贷款公司和其他的公司一样，都要承担企业所得税、营业税、土地使用税、城建税和印花税等多个税种。从我国小额贷款公司的运营情况来看，税赋过重是影响小额贷款公司可持续发展的重要障碍之一。就拿印花税来说，根据目前税法的规定，印花税按交易次数收取，由于小额贷款公司的特点之一就是贷款周期短、业务周转频率快，如按每个贷款合同金额的万分之零点五计征印花税，既显失公平又加重了贷款对象的融资成本。此外，从资金来源的构成看，捐赠资金还可能引起一些税收和财产权等方面的法律问题。捐赠资金是由个人或民间团体或社会其他组织无偿捐赠给小额贷款公司以解决其资金不足的问题。将这部分资金通过捐赠协议从捐赠人转到小额贷款公司的过程涉及不少税收问题：双方是否应该就捐赠协议缴纳印花税？捐赠资金是作为小额贷款公司的自由资金还是作为公司的收入入账？如果作为公司收入，按照我国现有法律的规定，企业接受捐赠的货币性资产，须并入当期应纳税所得依法缴纳企业所得税。那么，按规定缴纳所得税后，捐赠人能否就其捐赠金额享受慈善捐赠的免税优惠呢？这些问题如若处理不当，可能会产生产权制度安排上的缺陷，影响小额贷款公司的持续健康稳定地发展。
三、 解决小额贷款公司问题的法律对策
小额贷款公司发展过程中所遇到的诸多问题，如法律地位问题、法律监管问题、政府对于小额贷款公司行政限制过多的问题以及税法的问题，这些问题的出现必然会严重制约小额贷款公司的发展和普及，因此必须在法律层面设计合理有效的对策去解决这些阻碍小额贷款公司发展的问题。
（一） 立法建议
小额贷款公司的法律地位不明，是滋生了例如法律监管问题等各种问题的基础性问题，因此必须着重来解决小额贷款公司法律地位不明确的问题，明确它的法律地位。针对小额贷款公司发展过程中的问题，国家立法机构应该及时颁布《小额公司法》，用现实的制度框架来彻底解决小额贷款公司的诸多重大问题。
1. 《小额公司法》对小额贷款公司的法律定位
非银行金融机构，也称“其他金融机构”，是指未冠以“银行”名称，经营信托投资、融资租赁、证券承销与经纪、各类保险等金融业务的金融机构。非银行金融机构本质上仍然是金融机构，但由于各类非银行金融机构的将因业务范围不同，经营侧重点各异，所以对它们成立的资格条件要求也就有别，难以通过统一的立法加以规范，而往往采取单独立法的形式，实行分业管理。参见朱大旗著：《金融法》第二版，中国人民大学出版社，2007年版，第264页。
因此，《小额公司法》应将小额贷款公司定位为非银行金融机构即提供金融服务的有限责任公司或股份有限公司。
将小额贷款公司定位为非银行金融机构的原因是因为小额贷款公司的目标客户主要是农民，而在农村金融市场中已有的农业银行、农业发展银行、农村信用合作社以及其他拥有小额信贷业务的商业性银行中，与小额贷款公司相比，没有其特有的运营成本低、贴近农村普通农生活等天然优势，所以小额贷款公司应该是独立于银行金融机构的独立金融机构。同时，将小额贷款公司定位为金融机构的地位，也有利于监管机构按金融机构的统一标准实施监督管理。
《小额公司法》还需要明确规定设立小额贷款公司时的资格审查标准和审批程序，严格把关，审慎准入。必须始终坚持“衔接资金链条，应急救济”的功能定位，并遵守小额信贷的基本原则，即“小额、分散、为三农服务、为困难中小企业服务、保证贫困人口享受平等金融服务的权利”，防止小额贷款公司为了一味追逐利润而忘记其本身的社会责任。如果法律明确小额贷款公司的法律地位，投资者在进入该行业时会更谨慎，避免盲目进入的潜在风险。而且明确了小额贷款公司的定位问题，也就解决了其监管主体。
2. 《小额公司法》规定小额信贷公司的监管制度
《小额公司法》明确监管主体。目前，试点中的小额贷款公司的监管机构大致有三种：金融办负责监管，人民银行负责监管和银行业监督管理委员会负责监管。依据《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条第三款规定：“对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信贷投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。”因此，在《中华人民共和国银行业监督管理法》中已明确规定了小额贷款公司的监管主体，但在现实生活中却并没严格依法办事。而且由于小额贷款公司“只贷不存”的特点，无须实施审慎监督，由银监会监管不会给银监会带来太大额外负担，同时也避免了长期以来监管主体混乱，监管效率低下的问题。在《小额公司法》中有必要将小额贷款公司的监管主体明确定位为银监会。
3.《小额公司法》中应该明确政府行政干预的界限
针对政府行政干预小额贷款公司发展的问题，《小额公司法》中应该明确限制政府的不良干预。其一，应该放松政府对小额贷款公司资金来源的管制，逐渐将小额贷款公司由“只贷不存”转变“既贷又存”，按照市场经济规律办事，发挥负债手段发的杠杆作用的效应，减少交易成本;其二，放开经营区域，形成统一的大的市场，更好的发挥其效用；最后，放松对贷款利率管制。在中国不少公益性小额信贷组织实施的利率高于或远高于银行基准利率，这是极其不正常的状况，发开对贷款利率的管制，按市场规律办事，有利于提升民众对小额贷款的信心和依赖。
（二） 完善修改现有《税法》
小额贷款公司的经营特点导致了它的税赋比一般的公司要重，从而降低了公司的效益，影响了公司的持续经营能力。应该通过完善和修改现有的《税法》，将印花税、营业税和所得税等部分税收的优惠政策适用于小额贷款公司。一方面，可根据小额贷款公司的特殊性，减免印花税;另一方面，对个人及组织向小额贷款公司提供捐赠或优惠贷款所立的合同免印花税，规定对捐赠资金征收企业所得税，同时返还捐赠人就同一捐赠资金已缴纳的所得税。此外，降低企业税和所得税的税率，对营业税实施“先征后退”，并明确返还时间，使小额贷款公司能有更充足的资金来源。

【主要参考文献】
[1]吴慧萍.小额信贷的背景和趋势.西南金融，2007（3）.
[2] 徐伯熹、张中期.关于在深圳发展商业可持续小额贷款机构的探讨. 载于学军主编《银行业发展与监管探索(II)—来做一线的报告》.中国金融出版社,2007年版.
[3]朱晓山等著.中国公益性小额贷款.社会科学文献出版社，2008（1）.
[4]朱大旗著.金融法.中国人民大学出版社，2007年版.
[5]刘大洪著.经济法学.中国法制出版社，2007年版.
[6]姚志强.当前小额贷款公司运行面临的难点和建议.载《经济师》.2009年第9期.
[7]胡战勇、谢华模、谢文君.小额贷款公司的运作抽度缺陷与政策修正.载《武汉金融》.2008年第8期.