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论预算定额及工料机信息价作为工程造价结算计价依据的缺陷和隐患黄海涛1黄文巧2（1.中建海峡建设发展有限公司，福建福州 350015；2.福州市财政投资评审中心，福建福州 350002）【摘要】工程造价结算难，问题出在施工合同计价条款，把预算定额转化为工程工料机消耗量的“结算定额”，把工料机信息价当作工程消耗量的价格，由此构成工程造价结算的计价依据。然而，预算定额是编制工程预算的参考计价工具，其工料机消耗量是实验数据；工料机信息价是某地区建筑市场价格的平均指导价，并不是具体工程项目价格。合同约定某某预算定额和工料机信息价作为工程造价结算的计价依据，忽视了具体工程的适用性和差异性。再加上预算定额和工料机信息价的不足和缺陷，放大了量与价乘数效应的计价偏差，引发工程造价结算工作纠纷。此类施工合同只能算是框架合同或是预约协议，尚需双方商谈，逐项约定工程项目清单结算价格，这样才符合现行民法典合同法则和工程造价结算的计价规范。预算定额和工料机信息价因不具有结算价格的要素和属性，作为具体工程造价结算的计价依据，存在诸多缺陷和隐患。【关键词】预算定额 工程造价结算 计价依据【中图分类号】TU723.3【文献标识码】A【文章编号】1008-2166（2023）04-051-04【DOI】10.19730/ki.1008-2166.2023-04-051Defects and Hidden Dangers of Using Budget Quotas and InformationPrices as the Basis for Engineering Cost SettlementHuang Haitao1,Huang Wenqiao2(1.CSCEC Strait Construction and Development Co.Ltd.,Fuzhou 350015,China;2.Fuzhou Financial Investment Evaluation Center,Fuzhou 350002,China)【Abstract】The project cost settlement is difficult,the problem is in the construction contract pricing terms,the budget quotainto the engineering material machine consumption settlement quota,the material machine information price as the price ofthe project consumption,constitute the project cost settlement pricing basis.However,the budget quota is the referencevaluation tool for the preparation of the project budget,the quantity machine consumption is the experimental data,thequantity machine information price is the average guide price of the construction market price in a region,but not the price ofthe specific project.The contract agreed that certain budget quota and material machine information price as the pricingbasis of project cost settlement,ignoring the applicability and difference of specific projects.In addition to the budget quotaand the shortage and defect of the information price of the machine,magnify the quantity and price multiplier effect of thevaluation deviation,causing the project cost settlement disputes.This kind of construction contract can only be regarded as aframework contract or an appointment agreement,which needs to be negotiated by both parties and the settlement price ofproject list is agreed item by item.Only in this way can it conform to the current Civil Code contract law and the pricingstandard of project cost settlement.Therefore,the budget quota and the information price of the machine does not have theelements and attributes of the settlement price,and can not be used as the pricing basis of the specific project costsettlement.【Key words】Budget quota;Engineering cost settlement;Pricing basis作者简介：黄海涛（1991），男，福建福州人，会计师，主要从事建筑工程经济审计工作。黄文巧（1963），男，福建福州人，高级工程师，主要从事建筑工程经济审计研究工作。收稿日期：2023 年 2 月Engineering Cost ManagementValuation and Measurement51工程造价管理/2023 年第 4 期一、引言建筑工程造价定额计价是计划经济时代的产物，有它的时代性和时效性。2003年，建筑工程改定额计价为清单计价，是适应市场经济的发展要求。然而，经过10多年探索，定额计价依然存在，与清单计价如影相随。建筑工程造价工作仍存在以预算定额为主，参考定额、信息价的状态，以致工程造价结算工作矛盾重重，纠纷不断。现时建筑工程造价管理要求为清单计价，施工合同形式虽为清单计价，但约定的工程造价结算计价条款仍把预算定额和工料机信息价作为工程结算的计价依据，成为清单计价的基础。预算定额和工料机信息价并不具有工程造价结算价格的要素属性，导致清单计价实施受阻，工程造价结算工作常常陷入困境。二、当前施工合同的计价约定当前的工程施工合同，计价条款大多是以政府部门发布的某某预算定额、某某期刊信息价为工程造价结算依据。如某工程施工合同的结算条款约定为“本工程为固定单价合同，计量以工程施工图纸和现场签证；计价以2017版某省建筑工程预算定额、2017版某省市政工程预算定额、2017年某地建设工程造价管理信息发布的工料机信息价和市场询价认定”即便是招标投标项目，也是在工程招标控制价的基础上招个造价下浮率，作为中标项目结算价格。而招标控制价的形成，也是以某某预算定额、某某期刊信息价编制的。所以招投标项目的结算计价，仍是以某某预算定额、某某期刊信息价为依据组价计算，而不是清单计价结算。还有BT、PPP和EPC等投资建设施工项目，是以概、预算为限额控制目标的建设模式，工程造价结算也是建立在概、预算定额和工料机信息价为计价基础的承包方式上。如此通过工程施工承包合同的约定，预算定额转化为工程工料机消耗量的“结算定额”，工料机信息价当作工程消耗量的价格，以此量、价构成工程项目的清单价格，成为了工程造价结算的计价依据。三、工程造价结算的依据根据财政部、原建设部印发的 建设工程价款结算暂行办法（财建 2004 369号）、原建设部2013年发布的 建设工程施工合同（示范文本）和 建设工程工程量清单计价规范，明确工程结算的依据主要是：工程施工合同、补充协议书、投标文件、变更签证、工程签证及确认的工程量、竣工图纸及资料、国家有关法规和计价文件等，并没有把各地造价部门发布的预算定额和工料机信息价列为工程造价结算的依据。也就是说，预算定额和工料机信息价并不构成工程造价结算的法定依据。四、预算定额和工料机信息价的作用和适用范围查阅某省的预算定额说明，“定额是分项工程所需的人工费以及材料、施工机械台班消耗量标准；是编制和确定工程施工图预算、工程量清单、招标控制价、施工合同价、工程结算、调解处理工程造价纠纷、鉴定工程造价的依据；是编制投资估算、设计概算的基础；是编制投标报价、企业定额和其他投资性质工程计价的参考。”“定额是按照正常的施工条件、常用的施工方法和工艺、合理的施工工期、合格的工程进行编制的。招标投标人在考虑工程承发包价格时应当结合项目实际的施工环境条件、施工方法、施工工期、工程规模、具体定额子目差异性等因素”。也就是说，预算定额是作为编制工程预算的参考工具，辅助造价人员预算编制工作，可以减轻工作量，统一造价编制规范，便于工程经济分析。造价人员使用预算定额时，要注意预算定额的适用性和差异性，选择合适定额子目，分析信息价区值，合理采用或调整。造价人员也可以不用预算定额，根据工程性质、特点和建筑市场状况，以及自己的工作经验，结合建筑市场价格行情，划分计价清单，选择适用的编制方法，编制工程预算。若其编制的工程预算吻合市场价，起到控制施工成本的作用，则体现了造价人员较高的能力水平。计价与计量52同样，各地造价部门发布的工料机信息价，是反映某地区某段时间的工料机价格平均水平，一般分有综合价和品牌价，且说明是指导价，仅供参考的，有上下幅度(一般正负20%)价格浮动。也就是说，工料机信息价的内容是一个价格区间值，有无数个价格点位值。使用时，需要根据工程项目具体情况斟酌选择某个点位值，或结合调查建筑市场价格，商定具体项目清单价格。可见，预算定额和工料机信息价是为预算编制服务的，在施工合同签约前，仅作为商业谈判一种衡量尺度的参考，并不是具体工程造价结算的价格。五、预算定额作为结算定额缺陷和隐患施工合同计价条款把预算定额作为工程造价结算的计价依据，貌似张冠李戴了，预算定额的性质和用途发生了变化。预算定额的固有缺陷，成为了当下工程造价结算难的根源。（1）现行使用的预算定额，在施工技术飞速发展的今天，其内容是过时的、落后的、不完整的，已不能真实地反映实际施工工艺的耗费了，定额也已不再是平均先进水平了。从工程招标投标情况看，一般中标价在预算定额编制的控制价下浮10个点，中标单位总承包商将工程转包分包人再下浮1020个点，分包商又抽利10个点包给工人班组施工。实际的工程施工成本只是预算定额价格水平的7折左右。（2）预算定额是早于项目施工期编制的，基于早期当时的施工技术和编制人员的能力。然而，近年国力的发展，科技水平的提高，工程施工技术突飞猛进，建筑施工新工艺、新材料、新设备更新升级，预算定额的内容不太符合现时建筑施工要求，价格偏离市场，子目欠缺，以致有些工程造价结算无适用定额子目。（3）随着时间的推移、社会的变化发展、施工技术的更新，预算定额的说明涵义发生变迁，有了不同的解读，不同的使用人员有不同的理解，导致预算定额的争议，影响了工程造价结算工作。（4）预算根据施工部位、施工技术、施工方法等因素划分定额项目，再根据施工尺寸、机械设备型号功率等因素划分定额子目。而工程施工合同的计价条款一般没有约定具体工程项目套用定额的项目、子目，竣工工程造价结算时，如何选择定额的项目、子目，就成为编审各方争议和扯皮的问题。比如，某部分工程是套用建筑工程预算定额，还是套用市政工程预算定额？建筑工程预算定额没有的子目，能否套用市政工程预算定额的子目？施工场地的土方运输，既分水平运输和垂直运输，也分汽车运输和翻斗车运输，而汽车运输又按功率5t、8t、15t、20t等划分多个子目定额，结算时如何选择？（5）由于编制理念、包含内容、计价方法、质量要求不一致，因此各类预算定额的价格水平有差异。预算定额子目内容与工程现场施工状况不完全吻合，计算的价格高低差异较大。合同双方应根据施工作业状况和建筑市场环境商议确定价格，不能由造价审核人员代为选定。（6）预算定额子目消耗量是一个在特定模式条件下的模拟水平，不代表也不针对任何一个具体项目的具体消耗。一项施工实体，有众多的定额子目，需要根据建设双方约定的施工方案来选择。由于预算定额存在差异性、过时性、不确定性，与施工工艺存在偏离，与市场价格存在偏差，各方对定额内含理解不一，因此不符合签订工程合同所要求表达含义明晰、计价明确的定义。（7）预算定额工料机消耗量是实验数据，工料机信息价是建筑市场的指导价，均有一定的幅度差。工程施工合同把预算定额和工料机信息价作为工程造价结算价格，忽视了具体工程的适用性、差异性和特定性。量与价的乘数效应，更是放大了工程项目价格的偏差，影响了工程造价结算工作和施工合同的履行。现实工作中，造价审核人员办理工程造价结算时，有时会忽视施工合同主体表达的意愿，将预算定额、工料机信息价的效力，视为合同协议、投标文件和甲乙双方的经济签证的效力之上，似乎享有定额解读权和价格裁定权。定额计价约定不明晰，不同的子目，计算数值不同，造价审核人员代为选定结算价格，其行为不符合造价工程师职业资格制度Engineering Cost ManagementValuation and Measurement53工程造价管理/2023 年第 4 期规定和合同法则。造价审核人员只有计算、评议和建议的职责，没有定价权。而预算定额和工料机信息价的不当使用，滋生了造价审核人员不当的解读权、定价权和裁量权。预算定额已成了某些人交换利益或牟取暴利的工具。六、工程造价结算的规范要求2013年原建设部发布的 建设工程工程量清单计价规范 明确规定建设工程发承包必须采用工程量清单计价，工程量清单应采用综合单位计价，可采用固定单价合同或固定总价合同。根据 民法典 合同篇第四百七十条“合同内容一般包括下列条款：当事人的姓名或者名称和住所；标的；数量；质量；价款或者报酬；”第五百一十条“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；”数量、价格没约定的合同，属于预约合同或框架协议，需要后期二次协议补充。可见，数量、质量、价款等是合同内容的实质性要素，需要明确清晰的定义。没有结算价格，或结算价格未确定，工程施工固定价格合同是不成立的。预算定额是一种计价方法，不是某项工程价格。工程施工合同约定某某预算定额和某某信息价作为工程造价结算的计价依据，将预算定额转化为“结算定额”，未能形成具体项目清单的结算价格。预算定额和工料机信息价是编制工程预算的计量计价参考工具，其值并不唯一确定。若要作为工程造价结算价格，合同主体双方尚需要对每个工程部位比照预算定额，进行工程项目子目选择、工料机套价、计算分析、建筑市场调研等，逐项约定项目清单结算价格，这样才符合现行工程结算规范。而当前的工程施工承包合同缺少这种价格形成结果，只能算是框架合同或是预约协议。七、结语预算定额和工料机信息价是编制工程预算的参考计价工具，不具有工程量清单结算价格的要素和属性，其作为具体工程结算的有效计价依据，存在诸多缺陷和隐患。施工合同约定预算定额和工料机信息价作为工程造价计价条款的，将预算定额转化为“结算定额”，并未能形成工程结算价格，不符合民法典合同价格法则。此类施工合同，只能算是框架合同或是预约协议，有待合同主体双方具体商谈，逐项约定项目清单结算价格。合同签订的目的是“锁定收益、防范风险、减少争议”。当前施工合同约定某预算定额和工料机信息价作为工程结算的计价条款，不但不能锁定工程收益，实现合同目的，反而放大工程结算的计价偏差，引发工程结算纷争和扯皮。因此，回归预算定额本位，夯实合同结算计价条款，是缓解当前工程造价工作困境的关键。务必注意工程施工承发包合同签订时，对于BT、PPP和EPC等以概、预算为限额控制目标的投资建设承包模式项目，不能笼统地把某预算定额和工料机信息价作为工程结算的计价依据，简单地写进施工承包合同的计价条款，防止合同计价条款多种解读，多种选择，埋下工程结算工作纷争隐患。【参考文献】1住房和城乡建设部.建设工程工程量清单计价规范：GB 5050-2013S.北京：中国计划出版社，2013.2住房和城乡建设部.建设工程施工合同（示范文本）：GF-2013-0201S.2013.3财政部，建设部.建设工程价款结算暂行办法：财建 2004 369 号Z.4中华人民共和国民法典Z.5张红标，颜斌，陈南玲，等.关于新时期政府定额定位与作用的探讨J.工程造价管理 2020（3）：77-85.6刘余勤，姚定坤.工程定额改革刍议J.工程造价管理，2020（3）：86-92.7孙晓东.深化工程造价改革 推进工程造价计价体系高质量发展J.工程造价管理，2021（4）：15-18.8张红标，刘建明.建设工程造价管理中政府定额管理研究综述J.工程造价管理，2022（5）：21-28.计价与计量54