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中国经贸美国生物经济发展战略的新动向、影响及我国对策 余 振 秦 宁内容摘要:近年来,生命科学已成为前沿科研的关键领域,生物技术也逐渐深度融入医药、农业、能源、材料、化工等行业形成新兴的生物经济产业。为抢占生物经济发展制高点,美国拜登政府采用“全政府”运行机制,聚焦生物技术、生物制造和生物安全三大板块,兼顾“自强性”“专门性”“弱他性”三类政策工具,并辅之以“意识形态”和“价值观”手段,实施生物经济发展战略。在中美战略竞争和生物经济发展全球化的背景下,美国生物经济发展战略将对我国生物经济相关企业以及产业的发展造成风险挑战,一定程度上阻碍我国融入全球生物经济网络的步伐。对此,我国可以从优化政策规划、培育壮大企业、创新发展产业、探索中美合作路径以及布局全球“朋友圈”五个方面加以应对,实现自身生物经济高质量发展。关 键 词:生物经济 发展战略 新动向 当前,生物技术不断向医药、能源、农业、化工、材料等领域渗透。尤其是 2020 年新冠肺炎疫情的全球性暴发,使生物经济的战略地位凸显,全球多国纷纷出台关于该领域的发展规划,生物经济或将成为未来大国竞争的重点领域。2022 年 5 月,国家发展改革委出台“十四五”生物经济发展规划,明确指出发展生物经济是顺应全球生物技术加速演进趋势的重要方向,也是前瞻布局培育壮大生物产业的重要举措,还是加强国家生物安全风险防控的重要保障。党的二十大报告也强调生物技术和生物安全在现代化产业体系和国家安全体系中的重要性。2022 年 9 月,美国白宫发布关于推进生物技术和生物制造创新以实现可持续、安全和有保障的美国生物经济的行政命令(Executive Order on Advancing Biotechnology and Biomanufacturing Innovation for a Sustainable,Safe,and Secure American Bioeconomy,简称“生物法案”),表明拜登政府开始正式规划生物经济发展战略。为维护其在全球生物经济产业的霸权地位,美国极有可能将对其他国家的战略竞争拓展至生物经济领域。因此,我国需要未雨绸缪,有必要厘清美国生物经济发展战略的最新动向和基本内容,评估和研判其对我国的具体影响,并进一步探讨我国的应对策略。一、美国生物经济产业的发展现状2020 年新冠肺炎疫情暴发后,世界各国意识到生命科学和生物技术的重要性,从事新冠肺炎药物研制和疫苗研发的生物经济相关企业获得了大量投资,生物经济的热度逐渐攀升。作为世界强国,美国拥有生物医药、生物技术等领域的领先优势,其生物经济及相关产业的发展具有以下特点:第一,产业规模持续扩大。随着生物科学基础研究取得突破性创新和生物技术加速演进,美国生物经济蓬勃发展,重点产业规模不断扩大。美国国家科学、工程和医学研究院(National Academies of Sciences,Engineering,and Medicine,NASEM)发布的保卫生物经济 2020报告显示,2016 年美国生物经济总规模已达到 9592 亿美元,约占美国 GDP21国际贸易2023 年第 7 期课题信息本文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中美经贸合作重大问题研究”(18JZD034)的阶段性成果。作者信息余振,武汉大学美国加拿大经济研究所所长、教授;秦宁,武汉大学美国加拿大经济研究所研究助理。通讯作者:余振,电子邮箱:Yuzhenwhu 。作者感谢匿名审稿专家们的宝贵意见和建议,当然文责自负。中国经贸的 5.1%,已经超过建筑业的占比,与信息行业的占比相当。根据美国生物技术创新组织(Biotechnol-ogy Innovation Organization,BIO)和国家生物科学协会理事会(Council of State Bioscience Associations,CSBA)发布的最新数据,2021 年,生物科学产业按总产出衡量对美国的经济影响约达 2.9 万亿美元,生物科学行业中的 12.7 万家美国企业雇佣了 210 万名员工,该行业的就业比 2018 年增长了 11%。从细分领域来看,在具备生物科学研究领先优势和后疫情时代医药需求激增的背景下,美国生物科技和生物医药产业进一步壮大,逐渐成为美国生物经济的支柱产业。据美国市场调研机构 IBIS World 统计,2023 年美国生物科技行业按收入衡量的市场规模将达到 1931 亿美元,预计同比增长 1.6%,2018 年至2023 年的年均增长率约为 2.6%。此外,从美股数据来看,截至2023 年第一季度,美股生物医药企业共有1219 家,其中生物科技和制药板块的企业数量最多,分别达到 499 家和 306 家,占比为 41%和 25%。第二,产业区域布局呈现集群化。以生物科技、生物医药为代表的生物经济产业具有前期投入大、回报周期长、风险系数高、产品附加值高等特点,其发展需要先进技术、高精尖人才、大量资本、生产能力以及销售渠道,集聚效应明显。从 20 世纪下半叶起,美国开始以具备生物科学研究优势的顶尖高校为产业引擎,在高校附近设立由政府牵头的公共实验室,由美国国立卫生研究院提供大额资金补助,吸引了顶级研究机构、种子基金、孵化器、加速器入驻,形成了完整的产业生态。在这种发展模式下,形成了波士顿地区、旧金山硅谷湾区、纽约地区、生物健康首都地区、圣地亚哥地区等十大生物制药集群,实现覆盖基础研究、应用研究、临床试验、生产制造、销售服务的全链条协同,推动龙头企业和创新企业互动协调,成为美国生物经济发展的重要动力。第三,产业发展与资本市场支持密切相关。2020 年至 2021 年,高涨的新冠肺炎疫苗研发需求和持续的生物科学领域创新突破推动资本迅速流入生物科技和生物医药市场,生物经济相关行业迎来了“短暂的春天”。2022 年以来,受生物医药企业预期价值兑现不确定性的影响,资本支持逐渐减弱,生物医药企业募资和上市速度趋缓。2023 年第一季度,美股共有 8 家医药企业上市,同比下降 33.3%,数量仅占到上市公司总量的 18.2%,其中,生物科技公司有 5 家,制药公司、医疗服务公司、医疗器材公司各有 1 家。第四,部分产业的制造环节对外依赖度较高。自 20 世纪中末期开始,美国开始进行生物医药制造业转移,首先迁往波多黎各和欧洲等地,随后又转移至我国以及印度等发展中国家。根据美国白宫于2021 年 6 月发布的报告建立弹性供应链,振兴美国制造业,促进基础广泛增长(Building Resilient Supply Chains,Revitalizing American Manufacturing,and Fostering Broad-Based Growth),截至 2021 年 3月,在美国食品药品监督管理局(U.S.Food and Drug Administration,FDA)的注册列表里,52%的成品制剂(finished dosage forms,FDF)生产设施、73%的活性药物成分(active pharmaceutical ingredient,API)生产设施、63%的仿制药(generic drug)生产设施、87%的用于制造仿制药的 API 生产设施均分布于美国境外。除美国以外,欧盟、中国和印度是上述四类原材料及产品生产设施的主要分布地区。此外,美国卫生与公众服务部针对 120 种小分子药物和疫苗等产品的分析发现,本土 API 生产机构仅能制造其中 60 种产品;对于其中的 50 种产品,70%用于制造这 50 种产品的 API 分布于中国和印度等亚洲国家。可见,美国在生物制药原材料 API 制造、成品制剂生产等环节无法达到完全自主可控的程度,对欧洲、中国以及印度的依赖度较高。二、美国生物经济发展战略的新动向基于国内生物经济发展现状,美国开始勾勒国家生物经济蓝图,推出生物经济发展战略。在生物31国际贸易2023 年第 7 期该地区包括马里兰州、弗吉尼亚州以及华盛顿哥伦比亚特区。中国经贸技术方面,美国政府从研发投资、技术应用试点、人才培养、数据系统等全面布局,力图以技术创新抢占生物经济制高点;在生物安全方面,美国政府针对生物经济潜在风险建立高效透明的风险管理体系,辅之以“价值观同盟”,维护美国核心利益和国家安全;在生物产业方面,美国政府重点关注生物技术产业布局和集群效应,同时强调拓展生物技术落地所需要的市场机会;在生物资源方面,美国政府积极利用农业等传统资源优势,形成生物圈协同发展模式。随着全局性规划和实施计划的公布,美国生物经济发展战略呈现出以下新动向:(一)运行机制采取“全政府”组织模式“全政府”模式的重要特征是全面性和整体性,既包含政府,也包括社会,还可以涵盖盟友和伙伴国政府。这种模式可以在一定程度上缓解美国公共部门日益严重的碎片化问题,强化政府整合、协调能力,适用于对生物经济这类研究投入大、学科交叉性强、产业覆盖面广的领域作出战略规划。“全政府”模式的基础在于“全”或“尽可能全”,即相关的所有层级政府及相关部门都尽可能参与其中,但其成败的关键却在于“协调”,即政府要素之间有效率地协作,从而最大限度地实现战略目标。拜登政府意图采取国内国外双管齐下的策略,通过加强行政体系内部合作、府会合作、内外合作等途径,全面凝聚战略共识,发挥各自优势,实现美国占据生物经济发展领先地位的最终目标。早在 2012 年,美国白宫发布的国家生物经济蓝图就明确规定了各联邦行政部门和机构所负责的生物科学研究领域。2019 年美国农业部和能源部联合发布了利用可再生生物质材料开发生物燃料和生物电力等生物产品的实施框架。但这些战略规划仅局限于个别联邦行政部门之间的合作,缺乏整体性合作战略规划,实施难度较大。对此,拜登政府开始探索构建“全政府”的生物经济发展战略体系。第一,出台总领性战略规划,达成总统办事机构和内阁各部以及国会的战略共识。2022 年 9 月出台的生物法案首句就强调以“全政府”方式推动生物技术和生物制造发展,要求总统国家安全事务助理(Assistant to the President for National Security Affairs,APNSA)、总统经济政策助理(Assistant to the Presi-dent for Economic Policy,APEP)和科学技术政策办公室(Office of Science and Technology Policy,OSTP)主任共同协商行政部门需要采取的行为,并规定卫生与公众服务部、能源部、农业部、商务部、国家科学基金会(National Science Foundation,NSF)分别负责健康、气候变化与能源、粮食与农业创新、供应链弹性、跨领域科学进步五大社会目标。在明确目标后,拜登政府宣布美国行政部门和机构将提供超过 20 亿美元的资金,共同推进“国家生物技术与生物制造倡议(National Biotechnology and Biomanufac-turing Initiative)”的实施。与此同时,美国国会也高度重视美国生物经济发展。2021 年 4 月,国会提出了2021 年生物经济研究和发展法案,而后该法案被纳入2022 年芯片和科学法案,其起草和推进的2023 财年国防授权法案也包括生物技术、生物制造等方面的投资。这表明国会对生物经济的未来潜力持积极态度,未来府会在生物经济领域可能会有更多合作。第二,注重“全政府”模式的内部协调,形成由总统办事机构牵头、由内阁各部执行的实施结构。在生物经济数据储存、生物制造生态体系构建、生物技术和生物制造劳动力培养、生物经济测度等议题上,相关行政部门和机构共同协作,发挥各自的职能作用和资源优势。以构建生物制造生态体系为例,APNSA 和 APEP 两大总统办事机构人员发挥引导和协调作用,商务部、国防部、能源部、NSF 分别负责执行加强生物制造供应链安全、开发生物技术基础设施、扩大工业生物制造产能、加速生物能源相关产品开发、实施区域创新引擎计划等具体任务,协同建立完整的生物制造生态体系。第三,除政府之外,还动员企业、民众等社会主体,共同构筑“全政府”模式的运行支撑。据响应性政治中心(Centre for Responsive Politics)统计,2020 年大选时拜登获得的生命科学领域政治捐款是2016 年大选时特朗普获得该领域捐款的 3.3 倍。根据 2021 年 1 月美国哈里斯民意调查,62%的受访者41国际贸易2023 年第 7 期中国经贸对制药行业持正面看法,远高于 2020 年同期的32%,这也是制药行业声誉水平的峰值。由于近两年美国通货膨胀压力增大和新冠肺炎疫情危机减弱,这一数值有所下降,但仍高于 2020 年及之前的水平。可见,美国生物经济发展战略得到了社会层面的认可,其“全政府”模式的运行获得了“全社会”的支持。(二)制定和实施“自强性”“专门性”“弱他性”政策工具奥巴马政府和特朗普政府对生物经济更多为“原则性”的政策指导,而拜登政府则更偏向于“战略实践性”,不断丰富政策工具,通过签署法案、举办峰会、启动倡议、创新工作机制、单边制裁等具体举措实现美国在生物经济领域的对内“自强”和对外压制。第一,采取“自强性”政策工具,提高自身生物技术和生物制造的绝对实力。2022 年 9 月,拜登政府正式签署生物法案,明确提出生物技术和生物制造在人类健康、气候变化、粮食安全、供应链安全等议题中的重要作用,同时强调必须降低生物技术进步相关的生物风险,确保生物技术和生物制造创新符合美国原则和价值观。随后,美国白宫举办生物技术和生物制造峰会,宣布正式启动价值 20 亿美元的“国家生物技术与生物制造倡议”,美国国防部、卫生部、能源部、农业部、国家科学基金会等近十个部门参与该倡议的实施工作,旨在强化美国国内生物制造的供应链安全,确保美国在生物技术革命中占据制高点(见表 1)。2023 年 3 月,拜登政府推出生物法案“续集”推进美国生物技术和生物制造的新明确目标和优先事项(New Bold Goals and Priorities to Advance American Biotechnology and Biomanufactur-ing),涵盖了 21 个主题和 49 个具体目标,包括生物基产品开发和通过合成生物学、生物制造、工程化生物等方式扩大细胞疗法规模以及进行基因组测序等内容,推进本土生物技术和生物制造发展。表 1 美国生物技术和生物制造倡议规划表目标负责部门或机构具体事项投资额(亿美元)利用生物技术强化供应链卫生与公众服务部扩大生物制造在活性药物成分、抗生素、药品关键原材料的作用0.4国防部支持国防供应链中生物基材料的先进开发,并加快转化成产品2.7扩大国内生物制造国防部建设国内生物工业制造基础设施10国防部增强上述基础设施的生物安全和网络安全态势2农业部支持独立、创新和可持续的美国化肥生产5促进美国各地生物创新国家科学基金会资助全美区域创新引擎的竞赛农业部木材创新开发1.25能源部推进生物技术、生物产品和生物材料领域的创新研究工作1.78将生物产品推向市场能源部将生物质转化为燃料和化学品、改进生物基塑料的生产回收的研发1能源部降低生物技术和生物制造规模扩大的风险,实现生物精炼厂的商业化0.6农业部生物基产品市场的开发和扩展0.1培养生物技术人员农业部培养下一代研究和教育专业人员0.68推进生物经济的测量和标准商务部开发生物经济测量技术、标准、数据0.14生物安全创新能源部预测、评估、检测生物经济风险0.2生物数据共享国家科学基金会开展新生物科学数据中心竞赛0.2 资料来源:美国白宫发布的国家生物技术和生物制造倡议,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-relea-ses/2022/09/14/fact-sheet-the-united-states-announces-new-investments-and-resources-to-advance-president-bidens-national-bi-otechnology-and-biomanufacturing-initiative/。51国际贸易2023 年第 7 期中国经贸 第二,设立“专门性”生物经济管理机制,提高生物经济全面发展的质量与效率。2022 年 12 月,拜登政府根据2022 财年国防授权法案第 1091 条成立了新兴生物技术国家安全委员会(National Secu-rity Commission on Emerging Biotechnology),要求该委员会评估美国在生物技术、生物制造领域的国际竞争力,审查新兴生物技术对美国国家安全的潜在威胁,并向国会国防委员会提交调查结果和最终报告。此外,2023 年 2 月,美国司法部和商务部宣布共同成立一个“颠覆性技术打击部队”(Disruptive Technology Strike Force)工作机制,用于打击非法出口敏感技术行为和强化出口管制的行政执法,其中包括生物技术、生物制造领域,并将中国、伊朗、俄罗斯和朝鲜列为此行政执法的重要对象。第三,兼顾“弱他性”政策工具,打压他国的生物经济核心企业。拜登政府不断扩大各项审查范围,将出口管制和外国投资国家安全审查结合,未来还有可能构建生物经济领域出口管制和外国投资审查联动机制。2021 年 12 月,美国商务部产业安全局(Bureau of Industry and Security,BIS)以中国正利用新兴生物技术开发军事应用为由将中国军事医学科学院等 25家中国实体列入“实体清单”,限制美国技术向这些实体的输出。拜登政府 2022 年 9 月签署的生物法案要求 美 国 外 国 投 资 委 员 会(Committee on Foreign Investment in the United States,CFIUS)评估交易时要将“生物技术和生物制造”列为待考虑的国家安全因素,未来涉及这两方面的外国投资国家安全审查力度将加大。(三)聚焦生物技术、生物制造和生物安全相较于奥巴马政府和特朗普政府对生物经济“总体性”的关注,拜登政府将战略重心落到生物技术、生物制造、生物安全三个方面,同时结合当前合成生物学、基因编辑、细胞治疗等前沿生物技术的重大突破,进一步明确了美国生物经济未来的重点发展方向。第一,在生物技术方面,美国集中力量专攻国内合成生物技术的创新、开发及应用。合成生物学是分子和细胞生物学、生物化学、进化系统学、工程学等多领域交叉融合的学科,以基因测序、基因编辑和基因合成作为三大底层技术,已经广泛应用于天然产物合成、医学、能源、工业等多领域,有利于降低生产制造对资源和环境的依赖,同时也使得生物技术应用于传统农业、传统能源产业等成为可能,是生物经济赋能气候变化应对、粮食安全、人类健康、供应链韧性和交叉领域创新五大目标的技术支撑。2021 年美国创新与竞争法案就将生物技术、医疗技术、基因组学和合成生物学列为十大关键技术重点领域。2023 年 3 月发布的推进美国生物技术和生物制造的新明确目标和优先事项提出多项合成生物学相关的目标,包括美国在 5 年内要对 100 万种微生物的基因组进行测序并了解至少80%的新发现基因的功能;在 20 年内要实现新基因序列、新陈代谢和功能的发现速度较目前所有类型生物体的发现速度快 100 倍等。第二,在生物制造方面,美国更重视提高关键产品供应链韧性和生物制造劳动力培养。2022 年拜登政府签署的生物法案进一步明确了生物经济的内涵,即源自生物技术和生物制造的经济活动。2023年3 月推出的推进美国生物技术和生物制造的新明确目标和优先事项提到,美国应在5 年内实现至少25%的小分子药物的 API 本土生产,保障关键药物的供应链安全。2023 年 6 月,拜登政府发布加强、扩大和多元化美国的生物技术和生物制造劳动力的新行动计划(New Action Plan to Bolster,Expand,and Diversify Americas Biotechnology and Biomanufac-turing Workforce),宣布未来将加强政府部门和高校的合作,建立生物制造劳动力的培养和认证机制。第三,在生物安全方面,美国正专注于生物数据基础设施和安全联盟建设。美国的2022 年国家安全战略将“生物防御”列为全球性挑战,强调要降低生物技术和生物科学研发相关的风险,强化国际生物安全的准则和实践,将生物经济和生物数据提升至国家安全的高度。在 2022 年生物法案中,拜登政府认可生物数据对于生物技术创新和生物产品开发的重要程度,还主张建立“生物经济数据倡议”。原美国国土安全部负责科学技术的副部长塔拉奥图尔(Tara OToole)建议美国政府建立一个联61国际贸易2023 年第 7 期中国经贸合分布式的数据结构,识别和连接尽可能多的生物数据,并组建相关委员会以便为生物数据基础设施提供全面指导和设立相关标准。(四)以“意识形态”和“价值观”手段构建全球生物经济盟友体系2020 年新冠肺炎疫情的全球大流行严重冲击了美国产业链供应链,凸显了生物医药等生物经济行业供应链的脆弱性,使得美国政府加紧制定提高国内供应链韧性的政策。由于实现生物制造业回流美国和再工业化的目标在短期内难以实现,拜登政府以构建供应链联盟、采取“友邦外包”和“近岸外包”的举措,追求短期内供应链的相对安全和长期内供应链的绝对安全。美国以“意识形态”和“价值观”相同为联盟标准,意图构建以西方价值观为核心的意图构建以西方价值观为核心的生物经济盟友体系。2022 年 9 月拜登政府签署的生物法案指出,要以符合美国原则和价值观的方式加强生物技术研发合作,促进安全可靠的生物技术和生物制造研究。2023 年4 月美韩同盟 70 周年之际韩国总统尹锡悦访问美国,双方宣布联盟重点是深化国防和安全关系,未来将通过签订美国国家实验室和韩国研究所之间的谅解备忘录、支持双方通过基础设施发展、劳动力培养等措施扩大生物技术合作。美国智库新美国安全中心(Center for a New American Security,CNAS)发布的报告照亮道路:制定跨大西洋技术战略(Lighting the Path:Framing a Transatlantic Technology Strategy)认为美欧应建立生物安全风险管理的持续性对话机制,共同制定生物技术相关的规范和标准。虽然当前还未形成生物经济领域的“民主”供应链联盟,但由于生物经济发展战略在美国国家安全中的核心地位以及生物经济核心产业链供应链的全球化趋势,未来美国很可能会塑造服务于美国利益的生物经济产业供应链联盟,实现内外合作,保障供应链安全。三、美国生物经济发展战略对我国的影响美国生物经济发展战略兼具“全面性”和“重点性”,明确了多个细分领域的具体目标,同时聚焦生物技术、生物制造和生物安全,以“全政府”的运行机制保障该战略的实践性。虽然该战略暂未明确提及我国,但在中美战略竞争和生物制造全球化的背景下,其将对我国生物经济发展产生不可忽视的影响。(一)短期内,我国生物经济企业的先进技术及高端设备进口行为和跨国并购行为将受到限制拜登政府签署法案、加大生物经济领域投资力度等“自强性”政策工具难以立即奏效,而加强在生物技术和生物制造领域的出口管制和外资安全审查力度将在短期内限制我国生物经济企业的进口行为和跨国并购行为。首先,对生物技术和高端设备实行出口管制,制约我国生物制造企业的生产能力。当前,我国已在部分中低端生物医疗研发、检验等器械设备制造领域实现国产化,但在高端医疗器械制造方面仍依赖进口,其中 80%的进口产品源于欧美市场。例如,由于未掌握生物过程技术,我国还不具备独立生产制药环节中不可或缺的“生物反应器”的能力,需要从美国和德国进口该研发设备。未来美国政府可能会通过新兴生物技术国家安全委员会、“颠覆性技术打击部队”等机制针对我国对美依赖度较高的生物技术和高端设备进行出口管制,加大我国本土生物经济制造企业所需的上游技术和高端设备的断供风险,从而制约这些企业在生物制药原材料、成品制剂等产品上的制造能力。同时,美国通过加强对生物技术和生物制造外资企业的审查力度,阻碍我国大型生物经济企业赴美并购。拜登政府要求 CFIUS 将“生物技术和生物制造”纳入国际交易的监管范围,这将加大我国生物企业收购美国企业的难度,延长审查时间,导致收购计划滞后或受阻。2022 年 9 月,由于美方的监管原因,凯莱英终止收购美国 Snapdragon 公司股权,失去获得 Snapdragon 在创新 API 生产中的技术和扩大海外生产布局的机会。这也是生物医药行业第一起被 CFIUS 监管阻拦的跨境收购案。2023 年 3 月,中国生物制药的全资子公司 invoX 成功收购在美上市的 F-star 制药公司,但此次收购耗时近一年,由71国际贸易2023 年第 7 期中国经贸于 CFIUS 以“国家安全风险”为由进行审查并推迟审核批准时间,两家公司被迫五次延长收购日期。在美国日益严格的外资安全审查制度之下,我国大型生物经济企业赴美并购必将经历多轮审查和谈判,并购成本和难度将大幅增加,从而降低这些企业跨境并购的意愿,阻碍中美生物经济企业的兼并交易。(二)中期内,我国生物经济关键行业将面临需求收缩、产能转移等重大风险挑战随着“自强性”“专门性”“弱他性”三类政策工具的同步实施以及“全政府”组织模式的有序运行,美国生物经济发展战略将可能在中期内提升本土生物制造能力,助力实现生物经济领域的“再工业化”,打造完整的生物行业产业链。因此,在拜登政府产业扶持政策的持续影响下,我国 API 行业和 CXO 行业将面临外部需求收缩、产能转移等风险挑战。首先,可能形成美国对我国 API 产品的“进口替代”,我国 API 行业将面临外部需求收缩的风险。2022 年 9 月美国白宫推出价值 20 亿美元的“国家生物技术与生物制造倡议”,其中中短期内可运作的资金主要流向 API 和生物基材料等领域,用于扩大本土的 API 制造产能和开发生物基材料。根据中国医药保健品进出口商会的数据,我国 API 产能在全球占比为 30%,是全球最大的 API 生产国和出口国,且美国稳居我国 API 出口的第二大市场,2022年美国市场出口额占我国 API 出口总额的 10.39%。此外,据统计,2022 年上半年,A 股医药上市企业海外收入占比较高的细分领域为 API、化学制剂、医疗研发外包等,美国生物经济发展战略的中期影响也集中体现在这些领域。因此,一旦扶持本土API 制造行业的资金和项目得以落地,美国很可能形成对我国 API 行业的“进口替代”,打压我国部分生物制造原材料的出口需求端。同时,挤压我国医药合同外包服务(contract X organization,CXO)行业在美国的市场规模,使得CXO 行业面临产能转移的风险挑战。CXO 行业按产业链环节分工可分为研发临床外包(contract research organization,CRO)、生产外包(contract manufacture organization,CMO)、研发生产外包(contract develop-ment and manufacturing organization,CDMO)和销售外包(contract sales organization,CSO)。美国白宫称,美国已经将包括生物医药、生物农业相关的多项产业外包,导致其过度依赖外国的材料和生物产品。而我国 CXO 行业的部分企业即是美国生物领域外包的重要承接方,外包业务涉及研发、生产、销售等全产业链。我国药明生物、凯莱英、博腾制药、九洲药业等知名 CXO 企业在北美市场的总营收占比连续几年达到 50%以上,在北美医药产业链中占据重要地位。美国生物经济发展战略的核心目标之一在于扩大本土生物制造产能,降低供应链各个环节的对外依赖程度,提高生物经济产业链供应链韧性。虽然短期内美国难以通过资金补贴、供应链联盟构建等举措提高本土生物制造能力,但在中长期很有可能打造完善的生物制造体系,实现研发、生产、销售等全链条本土化,压缩我国 CXO 企业在美国的市场空间,迫使我国 CXO 企业进行产能转移。2022年起,我国药明康德、药明生物等大型 CXO 企业已经或计划在新加坡设立研发和生产基地,未来 CXO企业向亚洲、欧洲等地转移产能的步伐将逐渐加快。(三)长期内,我国生物经济生态环境的建设和融入全球生物经济网络的步伐有可能被遏制从长期来看,美国有可能将生物经济发展战略从国内布局推向区域乃至全球网络,借助“意识形态”和“价值观”手段建立以美国为中心的生物经济联盟体系。拜登政府的生物经济发展战略已经从国内行政部门合作和府会合作拓展到国际盟友合作,还在美韩、美欧等双边和多边框架下提及生物经济领域的合作与联盟,未来有可能进一步将该战略纳入“印太经济框架”“四方安全对话”“美英澳三边安全伙伴关系”“美欧贸易和技术委员会”“五眼联盟”等区域联盟机制,从而形成长期性的经济盟友体系。根据美国的战略重心及盟国的共同利益,该盟友体系更有可能聚焦生物经济关键产业链供应链和生物数据安全领域,打造类似于“美国半导体联盟”(Semiconductors in America Coalition,SIAC)、“芯片四方联盟”(Chip 4 Alliance)、“矿产安全伙伴关系”(Minerals Security Partnership,MSP)、“亚太经济合81国际贸易2023 年第 7 期中国经贸作组织跨境隐私保护规则”(APEC Global Cross-Bor-der Privacy Rules,APEC CBPR)系统等排华的生物经济联盟,核心生物技术、关键原料药、数据要素等仅限在联盟内部自由流动,打造技术、原材料和数据跨境流动规则的“小院高墙”,加大我国生物产业关键供应链的全球性断链和生物数据跨境流动风险,破坏我国生物经济的生态体系建设,甚至可能将我国挤出全球生物经济网络。四、我国的应对策略面对美国生物经济发展战略,我国既要审慎应对,也要着眼自身,提前布局,抵抗风险。具体而言,我国可以从优化政策规划、培育壮大企业、创新发展产业、探索中美合作路径以及布局全球“朋友圈”等方面积极应对美国生物经济发展战略带来的风险挑战,实现我国生物经济的高质量发展。(一)统筹“全面性”“系统性”与“可持续性”,完善我国生物经济战略规划拜登政府的生物经济发展战略注重“全政府”和“全社会”的联动参与,还明确战略目标及其时限,执行潜力较大。我国可以基于现有的发展规划,适当借鉴美国做法,完善战略设计。第一,明确长期的战略目标。可在“十四五”生物经济发展规划的基础上,适当延长规划时间,结合我国生物经济发展实际明确更长期的具体目标,为政府部门、相关企业的长期规划提供参考。第二,针对重要细分领域制定独立的政策规划。我国已经发布医药工业、医疗装备、现代能源、农业现代化等生物经济相关领域的规划,未来还可以就合成生物技术、生物安全基础设施等重要内容出台更为具体的政策,促进更多生物经济细分领域的发展。第三,要推动政府各部门的战略协同。将生物经济细分领域和政府部门职能匹配,鼓励各部门交叉合作,定期共同撰写全球生物经济发展研究报告,提供多视角的不同观点,实现跨领域、跨学科的生物经济高效发展。(二)预估中美在生物经济领域的脱钩风险,自主培育壮大我国生物经济龙头企业在美国生物经济发展战略的影响下,我国生物经济相关企业有可能面临需求收缩、投资受限、技术断供等风险挑战。对此,我国应增强本土企业实力,同时调整以北美市场为主的全球商业布局。第一,建立生物经济关键产品、技术与企业图谱。调研生物经济关键产品研发现状,绘制核心生物技术结构图、生物技术应用领域图、企业布局图,建立较完整的产品与企业图谱,确保企业以市场与产品为导向进行研发。第二,发挥行业龙头企业示范带头作用。聚焦合成生物技术、基因测序、细胞疗法等关键领域,鼓励拥有自主知识产权与核心产品的龙头企业集聚更多综合能力强的相关产业链“链主企业”,同时引领中小企业,成立创新共同体,实现不同层级企业的共同发展和相互协同。第三,积极寻找和开发本土企业出海的新兴市场。同东南亚、中亚、欧洲等地区的政府共同协商生物经济企业上市、投资、监管政策,创造双边生物经济企业国际合作的利好环境,鼓励本土企业赴国外建设研发中心、生产基地和销售网络。(三)依托本土传统优势,实现生物制药、生物农业、生物能源等关键产业的创新发展虽然美国生物经济发展战略可能会对我国生物经济相关企业和行业的发展带来风险挑战,但我国也应充分利用生物医药、生物农业和生物能源等产业在制造基础、政策扶持、资源禀赋上的现有优势,进一步推动这些产业的创新发展。第一,实现生物制药、技术应用等方面弯道超车。哈佛大学发表的中美技术争锋(The Great Tech Rivalry:China vs the US)研究报告指出,我国的生物制药市场份额、生物制药产能、API 生产均位居全球前列。在此基础上,我国应继续巩固生产制造基础,同时通过收购生物技术企业、设立国外研发中心、加深产学研合作等方式提高制造环节的技术含量,扩大生物技术的产业化应用规模。第二,推动生物农业产业乘势而为。在“十四五”生物经济发展规划将“发展面向农业现代化的生物农业”列为重点发展领域的背景下,北京、上海、湖北、河南、黑龙江等地均发布了有关生物农业技术、农业现代化等领域的政策文件,为有关经济主体提供生态补贴、绿色补贴、91国际贸易2023 年第 7 期中国经贸项目基金支持、减税降费等利好举措。相关企业应密切关注这类政策文件,充分利用其中的有力举措,与政府部门有效互动,推动生物农业的创新发展。第三,完善生物能源产业链供应链。我国以秸秆为代表的农业资源丰富,拥有生物质能产业链上游的原材料优势。我国应依托这一资源优势,建立农林生物质能原料生产基地,推动生物质能相关基础设施建设,促进产业规模化,加快完善生物质能产业链。(四)立足双边利益交汇点,探索中美生物经济合作新路径当前,中美在生物技术、生物制造、生物数据等关键领域的双边合作难以在官方层面得以实现,但我国仍可以聚焦双边利益交汇的非敏感领域,开拓中美生物经济的民间合作渠道。第一,推动中美友好省州和友好城市的生物经济合作。基于中美双边已建立的近 300 对友好省州和友好城市,继续发挥中美省州市“贸易投资合作联合工作组”的积极作用,就中美双方存在共同利益的生物经济领域签署合作意愿书,促进中美生物产业园、生物科技的合作交流。第二,鼓励中美高校、研究机构共同开展生物技术的基础研究。大力开展生物工程、合成生物学、环境科学等专业的中美合作办学、联合招生等项目,推动签订中美高校间关于生物经济相关学科的合作协议、学生交流协议以及合作备忘录等,促进中美学者在基础生命科学研究领域的学术交流和科研合作。第三,定期举办中美双边的论坛和研讨会。发挥中国人民对外友好协会和美国“友华”的国际协会的引导协调作用,定期举办中美农业圆桌论坛、中美生物医药高峰论坛、华人生物学家协会中美双年会等,为中美在生物医药、生物农业等领域的交流合作提供优质平台。(五)未雨绸缪,针对美国可能构建的排华联盟提前布局生物经济领域的全球“朋友圈”为破解拜登政府意图打造的生物经济领域排华联盟,我国可以推动更大范围、更高水平的对外开放,拓展生物经济“朋友圈”以对冲其负面影响。第一,拓展创新药和传统药在东南亚、中亚、拉美市场的产业布局。以印度为代表的东南亚国家、中亚国家和拉美国家对我国生产的 API 等关键医药原材料需求量较大,我国可以鼓励制药企业在这些新兴市场进行股权投资、收购兼并、设立海外生产中心,扩大海外市场布局,抵消美国医药产品“进口替代”、出口管制所带来的负面影响。第二,深化同欧洲国家关于生物多样性与可持续发展的合作。我国与欧洲国家在生物多样性、环境与气候合作等方面存在广泛的共同利益,也有一定的合作基础,可以率先就这些领域展开双边和多边合作,为后续的生物制造、生物技术合作奠定