绩效管理视角下高校科研经费“包干制”实施探析.pdf

第3 4卷第3 期Vol.34No.3教育财会研究STUDIES OF FINANCE AND ACCOUNTING IN EDUCATION2023年6 月June.2023绩效管理视角下高校科研经费“包干制”实施探析汪晶（电子科技大学审计处，四川成都6 1 1 7 3 1)摘要随着国家科研管理体制的改革发展和深入，为进一步深化科研领域的“放管服”改革，国家和各地区陆续开始在基础研究类、人才类、自由探索类等科研项目中推行经费“包干制”，切实减轻科研人员负担，同时对绩效管理变革也提出了新的要求。文章梳理了我国财政科研项目绩效管理和包干制实施的政策要求，分析了基于绩效管理的高校科研经费“包干制”管理特点，提出了基于绩效管理的高校科研经费“包干制”实施方法、三角模型和SWot绩效分析法，旨在提高高校科研经费包干制落地实施效果，促进高校财务治理。关键词绩效管理；高校；科研；包干制2018年国务院出台关于全面实施预算绩效管理的意见，指出将创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3 一5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，提高预算管理水平和政策实施效果。同时，随着国家科研管理体制的改革发展和深入，为解决财政性科研项目经费管理和使用中的痛点、难点，进一步深化科研领域的“放管服”改革，国家和各地区陆续开始在基础研究类、人才类、自由探索类等科研项目中推行经费“包干制”，赋予科研承担单位和项目团队更大的人财物自主权、技术路线决策权，切实减轻科研人员负担，调动科研人员积极性，提升财政资金的使用绩效，提升科研领域活力和科研事业水平。一、我国财政科研项目绩效管理和包干制实施政策要求（一）国家政策层面2016年中共中央、国务院下发关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见（中办发【2 0 1 6 5 0 号），指出项目承担单位要加强审核把关，强化资金使用绩效评价，保障资金使用安全规范有效。2 0 1 8 年国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知（国发【2 0 1 8 2 5 号），明确提出要强化科研项目绩效评价，推动项目管理从重数量、重过程向重质量、重结果转变，实行科研项目绩效分类评价和严格依据任务书开展综合绩效评价，加强绩效评价的结果应用。2 0 2 1 年国务院办公厅发布了关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见（国办发【2 0 2 1】3 2 号，以下简称3 2 号文），要求改进科研绩效管理、健全科研绩效管理机收稿日期20230323作者简介汪晶，电子科技大学审计处副处长、高级会计师，教育部首期高端会计人才，研究方向：高校财务管理。基金项目本文系四川省财政厅2 0 2 1 年会计科研项目“科研项目经费包干制高校财务管理实施路径研究”（2 0 2 1 一SCKJKT一0 1 5）阶段性成果。60制，项目管理部门要进一步强化绩效导向，从重过程向重结果转变，加强分类绩效评价，对自由探索型、任务导向型等不同类型科研项目，健全差异化的绩效评价指标体系；强化绩效评价结果运用，将绩效评价结果作为项目调整、后续支持的重要依据；项目承担单位要切实加强绩效管理，引导科研资源向优秀人才和团队倾斜，提高科研经费使用效益。从以上政策可以看出，关于科研项目绩效评价的要求越来越明确，项目主管部门和项目承担单位的责任也越来越清晰，加强科研项目绩效评价既重要又迫切。2019年政府工作报告首次提出了科研经费“包干制”，项目“包干制”即确定经费总额，无需再编制具体设备费、材料费、差旅费、会议费、劳务费等明细费用科目预算，科研人员在科研过程中可根据实际项目研究需求使用经费，即由项目负责人自主管理使用经费，但是所有支出项目应符合项目委托方的规定和项目承担单位的财务管理规定，让科研人员把精力从繁琐的管理体系中解放出来，让科研人员把更多的精力投入到科研当中，释放创新活力。国家自然科学基金委员会2 0 1 9 年在国家杰出青年科学基金启动了项目经费使用“包干制”试点。(二）地方规范性文件近年来各地区财政和科研管理部门就科研项目绩效管理和包干制实施都制定了相关的文件，尤其32号文件下发以来，各地改革完善省级财政科研经费管理的政策纷纷先后落地，包干制实施范围进一步扩大，科研项目绩效管理要求进一步压实。以四川省为例，根据四川省科技厅公开信息，为加强科技项目绩效管理的制度建设，2 0 1 9 年印发了四川省深化科研项目评审改革实施方案（川办发【2 0 1 9 6 1 号），明确提出将科研项目绩效评价作为重要内容，提出了完善科研项目绩效评价标准、严格依据任务书开展绩效评价、实行科研项目分类绩效评价等三方面要求。推动绩效管理与预算管理同频共振，一是认真编制绩效目标，发布的省级科技计划项目申报指南时，每个专项都明确了绩效目标任务；二是开展事前绩效评价，组织专家进行项目评审，对拟支持经费超过1 0 0 万元的项目，进行预算评审，对项目绩效目标和任务不完善的不予立项；三是开展绩效监控管理，对各预算单位整体支出和1 0 0 万元以上项目开展省级预算执行动态监控、绩效跟踪监控管理工作，并根据监控情况，对需要调整的项目及时进行调整。2020年1 2 月，四川省科学技术厅、四川省财政厅印发关于开展科研项目经费“包干制”试点工作的通知，试点范围针对2 0 2 0 年及2 0 2 1 年度立项的四川省科技计划应用基础研究自由探索类项目、中央引导地方科技专项自由探索型项目，7 所高校纳人试点单位，2 0 2 3 年试点范围进一步扩大。二、基于绩效管理的高校科研经费“包干制”管理特点高校作为人才培养、科学研究的高地，教学与科研并重，积聚着科学研究的巨大潜力，为重大的综合性课题研究、跨学科研究以及创新学科和基础学科的研究发展提供了条件，科学研究成果不仅影响学术和科研质量，也影响着政治、经济和社会多个方面，尤其是当前面临西方“卡脖子”问题，如何充分发挥高校科研人才的作用，充分调动科研人员积极性，加快技术研究和创新，加快成果转化，就显得尤为重要，高校科研经费“包干制”的实施也正基于这一重要现实环境和背景。根据教育部公布的高等学校科学和技术发展规划，“十一五”期间，高校承担了50%以上的“9 7 3 计划”和重大科学研究计划项目，承担国家自然科学基金面上项目年均保持在8 0%以上；高校获得国家自然科学奖、技术发明奖、科技进步奖的数量占总数的6 5%。“十二五”期间，高校科技经费总额达到5 9 3 6 亿元，较“十一五”时期增长约7 8%，依托高校建设的国家重点实验室占总数的60%，科技成果直接交易额超过1 9 6 亿元。科研经费“包干制”强调了绩效导向，从重过程转变为重结果，从总体上来看，基于绩效管理的高校科研经费“包干制”管理具有以下几个特点：（一)指导思想是以人为本、遵循科研规律“包干制”中赋予了经费负责人技术路线、经费使用的最大限度自主权，不再需要单独编制明细项目预算，以解放科研人员，把科研人员从繁重的非科研工作中解脱出来，专心做研究，充分体现了对科研人员的尊重和信任；“包干制”中对绩效支出由项目61表1 部分地区财政科研项目包干制试点实施要求地区试点文件北京市财政科研项目经费“包干制”试北京点工作方案关于深人推进省基础与应用基础研究广东基金项目经费使用“负面清单十包干制”改革试点工作的通知关于深人推进浙江省自然科学基金浙江“负面清单十包干制”改革工作的通知关于在科技计划项目中试行经费使用湖北“包干制”管理的通知湖南省科研项目经费“包干制”试点实湖南施方案的通知四川省财政科研项目经费“包干制”试四川点方案资料来源：根据相关地区政府机构网站公开信息整理负责人根据实际科研需要和相关薪酬标准自主确定，以调动科研人员积极性和创造性为出发点，让科研人员充满获得感，更是以人为本，充分肯定和激励科研人员的价值。（二）核心目标是推动创造高校科研成果的学术和应用价值传统的预算制科研经费管理与激发科技创造、前沿探索创新存在着一定的不适应之处，“包干制”的实施首先对鼓励科学研究自由探索创新发展起到了积极的引导作用，不单纯追求项目经费使用的预算相符性、不用停留在收支平衡层面讨论科研经费使用效果，以科研结果为导向，更突出地强调高校科学研究的学术和应用价值，通过设定更有实际意义的绩效目标，衡量科学研究的实施情况，推动科研人员在科学研究中创造价值，勇闯科研“无人区”，打造科技创新高地。同时也为项目主管部门评议项目时为引导科技资源的优质分配提供信息。62实施范围北京市自然科学基金专项、北京市科技新星计划专项、支持独立法人研发机构的科技专项广东省基础与应用基础研究基金浙江省自然科学基金重大项目、浙江省杰出青年科学基金项目湖北省科技计划体系中的自然科学基金项目、科技人才类项目、软科学研究项目和依托湖北实验室开展的省级科研项目湖南省自科基金类（不含联合基金）、湖湘青年科技创新人才和科技领军人才类项目四川省自然科学基金重点项目和面上项目、青年科学基金项目、杰出青年科学基金项目，四川省科技创新人才项目、四川省科技创新创业苗子工程项目(重点项目）（三）实施的难点是综合绩效评价科研经费“包干制”从重过程转变为重结果，因此根据不同的项目类别，建立差异化的绩效评价指标，提高科研经费使用效益，就显得尤为重要。这里的绩效评价，要区分于一般的预算绩效评价，是一种综合绩效评价，它具有以下特点：一是以产出指标为核心，关注任务书和考核目标完成情况，更关注成果；二是以成本指标为辅，经费开支只需按规定统筹使用，同时也应遵循厉行节约的原则，并接受广泛监督；三是以指标评价结果为导向，要引导科研资源的优质分配。三、基于绩效管理的高校科研经费“包干制”实施方法（一）项目主管部门的实施要求从当前国家和各地区科研项目包干制实施的制度管理要求来看，可以归纳为“承诺制十负面清单制负面清单管理绩效评价要求是有是有是有是有是有是有使命管理十绩效评价机制”三层递进式管理。首先在项目立项时，项目负责人一般需要签订经费包干使用的承诺书，承诺将弘扬科学家精神，遵守科研诚信和科研伦理规范，项目经费全部用于与本项目研究工作相关的支出，项目负责人对经费使用的合规性、真实性和相关性承担法律责任。其次项目主管部门一般会发布管理的负面清单，一般主要包括禁止列支项目不相关支出、虚假支出、个人家庭支出、截留挪用等多个方面，这相当于给项目经费使用划出了明确的红线，负面清单管理一定程度上意味着“法无禁止即可为”，可以提高经费使用管理政策透明度，从长期来看，能为科研人员提供宽松的研究环境和空间，有利于激励创新。第三，项目管理部门会要求按照项目任务书的约定内容，在项目实施期末进行分类综合绩效评价，简化或不分别开展单独的财务验收和技术验收，评价和验收结果作为依托单位、科研人员获得后续支持和考核奖惩的重要依据，对取得重大科学发现、创新性技术成果、良好社会经济效益等绩效显著的项目或团队可择优给予滚动支持，对已勤勉尽责、依法合规的项目负责人，经评议免除其因科研不确定性原因等所导致的相关责任等。（二）高校实施的具体方法项目主管部门已经给出了三层次的“包干制”实施管理要求，高校作为项目依托和承担单位，严格按照管理要求实施，要求项目负责人对照检查，适度开展管理监督，似乎就已经能够完成“包干制”的落地实施，已经“接住了”。但在实际工作过程中，没有良好的信用管理体系和科研诚信监督管理体系做支撑，没有科学有效的绩效目标设定和结果考核机制，没有有效的监督管理体系做保障，“包干制”很难真正“接好了”。项目主管部门步调大小有差异，各个高校步调更有紧松之分，以包干后的项目组人员绩效比例为例，有些学校完全放开无比例，有些口头指导比例,有些拍脑袋划了一个比例,无标准答案并不意味答案的随意性，也不意味着答案质量无优劣，为了更科学有序地推进“包干制”实施，笔者认为高校可以借鉴政府战略管理的三角模型，构建绩效管理下高校科研项目“包干制”实施的三角模型。1.三角模型的提出政府战略管理三角模型由美国学者马克穆尔提出，他认为政府战略管理的核心目标是创造公共价值。为了实现此核心目标，需要三大要素：第一，使命管理，界定公共部门的角色和职能定位；第二，政治管理，管理好外部政策环境，获取政治支持，巩固合法性；第三，运行管理，整合内部资源，大胆进行组织创新。高校“包干制”实施的核心目标也是创造价值，实施过程中高校作为政策的实施部门同样需要明确职责和进行管理革新，因此笔者提出绩效管理下高校科研项目“包干制”实施的三角模型，其核心目标是创造学术和科研成果价值，为了实现这个核心目标，同样需要三个要素，使命管理、制度管理、运行管理。制度管理2.使命管理我国高校是高层次人才培养的主阵地，是基础研究的主力军和原始创新的主战场，担负着服务国家创新发展、实现中华民族伟大复兴征程中的重要历史使命。2 0 1 4年习近平总书记在上海考察时就已经讲到，“推进科技创新，首先要把方向搞清楚，否则花了很多钱，投入很多资源，最后也难以取得好的成效”，“我们要瞄准世界科技前沿领域和顶尖水平，在科技资源上快速布局，力争在基础科学领域作出大的创新，在关键核心技术核心领域取得大的突破”。习近平总书记在二十大报告中也强调，完善科技创新体系，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。这是高校、高校科研人员、高校相关管理部门共同的使命，但在过去的一段时间里，片面追求指标、追求科研总量、追求科研论文和奖励、追求科研经费的规模和预算决算一致性，让我们忽视了初心使命，因此包干制下使命管理的核心是要统一思想和认识，聚焦发展和创新性，改造传统的科研组织范式，构建履行科研价值创造使命的有组织科研新63创造学术和应用价值运行管理四、高校“包干制”科研项目绩效管理的指标体系构建形态。3.制度管理从国家实施科研“放管服”工作以来，科研管理政策层出不穷，“包干制”推出后，从各地区到各项目主管部门都出台了相应管理政策，但都特别强调了作为依托单位的主体责任，要求依托单位要健全和完善与包干制实施相适应的经费使用、核算报销、信息公开、绩效评价等配套管理制度，加强对经费使用的管理监督，建立风险防控机制。从各个高校的实际情况来看，基本都围绕上级有关包干制的要求单独出台了包干制项目的管理办法，一些高校为了加强风险防控划定了绩效的最高线，还有一些学校为了进一步加强支出控制仍然对直接费用和间接费用进行了区分。笔者看来，包干制运行实施下的制度管理最关键的是要因地制宜，结合各高校的管理实际情况来调整政策尺度的松紧，对财务管理基础良好，内部控制相对有序的高校，包干制的制度完全可以放开，不划线不设槛，包干制的实施制度只作为高校制度的一个完善和激励部分；对财务管理基础相对薄弱，内部控制风险杂乱的高校，包干制的制度不可以盲目一步完全放开，可以划出指导线辅助线，同时设立跟踪线，以包干制的制度实施来推动高校财务和内控制度的完善。4.运行管理高校“包干制”的实施离不开项目负责人、科研部门、财务部门以及人力资源部门、监督管理部门等的统筹协调和配合，需要健全工作服务机制，推行一站式服务，让科研人员少跑腿，并积极协调解决项目实施中出现的新情况新问题，强化责任和诚信意识。科研项目管理部门要改进科研项目管理流程，财务部门要改进科研项目资金的管理，人事部门要完善有利于创新的人才评价激励机制、绩效工资分配方式，各部门要共同研究探索建立科研财务诚信体系，强化科研项目的绩效评价。项目负责人要树立潜心学术、淡化名利、严守学术规范的职业观念，配合管理部门做好项目实施中的各项工作。运行管理中的关键是各相关部门和人员要厘清职责，各司其责，统筹兼顾。64绩效管理的指标体系对应绩效目标以及绩效评价的目标值，绩效目标的准确性和科学性决定了绩效评价结果的水平和质量，目前科研项目的绩效目标都是由项目负责人自行提出，又由于科研的不确定性,其绩效目标的科学性、价值性都难以准确衡量。从指导思想来看，2 0 1 3 年财政部预算司发布了预算绩效评价共性指标体系框架（财预【2 0 1 3】5 3号），对项目支出绩效评价共性指标分成三级指标框架，一级指标按照投入、过程、产出、效果四个方面设置，二级指标按照项目立项、资金落实、业务管理、财务管理、项目产出、项目效益设置，三级指标根据项目、财务、效益等又设置了具体的指标。但实际从管理上看，“包干制”本来就鼓励自由探索创新，从重过程转向重结果，适用于分类、差异化评价指标体系，虽然强调绩效管理但并不适合在考核中设置过多的条框，更应精简目标和强化导向。笔者建议在以结果为导向的“包干制”项目绩效评价中引入swot分析方法，对项目组织实施的Strengths（优势），Weaknesses（劣势），Opportunities（机会）和Threats(威胁)进行综合评价分析。(一)Strengths(优势)优势可以从价值和潜力两个方面去判定。一方面,项目研究和其成果是否具有一定的学术价值和应用价值，比如取得一定的科学发现、提出原创理论和方法、突破或解决科学问题、取得一定的创新型技术成果、具备转化的可能、产生了一定的经济社会效益等。另一方面，项目研究成果在相关领域是否处于认同或同步、进步地位，技术和成果具有持续研发或匹配市场的潜力，具有学科交叉应用的潜力，项目在培养人才中有明显效果。(二)Weaknesses(劣势)劣势可以从限制和障碍两个方面去考虑。一方面,项目研究的成果是否受到特殊行业应用、转化的政策或市场限制，是否因成本增长因素受到资金投人量限制等，是否存在项目依托单位管理制度或要求限制；另一方面，项目研究是否设备平台老化、关键技术短缺，是否存在团队内部管理障碍等。(三)Opportunities(机会)机会可以从宏观和微观两个方面来考虑。一方面，项目研究的方向和成果是否符合国家宏观战略需求，是否属于国家、地区的重点扶持方向，是否具有活跃的或可期的应用市场或产业需求；另一方面，项目的研究方向和成果是否符合高校本身的科研战略定位和规划。(四)Threats(威胁)威胁主要考虑项目研究成果是否在国际国内或同行领域处于差异较小或很快可以替换或代，项目研究的成果是否存在技术上或管理上的漏洞，经费使用上的异常关注等。Swot分析法有利于“包干制”项目负责人对项目成果情况、前景、可持续力有一个清晰的认识，是对项目成果的全面、综合分析，是一种态势分析，避免了过渡化复杂化指标分析，也有利于项目主管单位根据分析评价结果制定是否在下一阶段的项目委托中就项目方向或团队实行SO（增长型战略），即支持战略。五、基于绩效管理的高校科研经费“包干制”的管理提升路径我国财政绩效管理本就还处在不断完善的过程中，科研经费“包干制”的实施同样也是在试点和扩大实施过程中，高校改革完善提升大学治理能力同样在路上，“包干制”下要提高绩效管理的水平，还需要有足够的协同能力和配套建设。（一）建设踏厉有为的科研事业环境科研能力是推动国家进步的重要力量，科技创新更是国家发展的引擎力量，高校要做有组织的科研，要通过完善体制机制，建设有利于科学家自由探索、创新创造、诚信廉洁、积极有为的科研事业环境，尊重科学研究规律，充分调动科研人员积极性，突出成果导向，促进“包干制”项目研究高质量发展，资金管理提质增效。（二）加强领导和健全管理机制绩效管理通常自上而下发起，“包干制”政策发布实施以来，高校基本都按照上级主管部门的要求制定了相关政策，明确了绩效评价要求，但因为缺乏重视和有效的机制，绩效目标设定和评价具有一定随意性。建立一套行之有效的绩效考评机制，充分发挥绩效管理的“指挥棒”，对形成人财物的良性机制，推动发展有着至关重要的作用。因此，需要各级部门、高校统一思想认识，提高绩效管理的价值认同，加强组织管理，明确绩效管理工作思路，既不能“越位”也不能“缺位”。（三）构建协同机制形成管理合力从高校内部来看，项目管理和绩效管理之间衔接度不高，各职能部门和科研人员的权责并未完全清晰，部门与项目之间并无项目绩效信息的有效沟通，再加上技术和学术领域职能部门存在认知短板，也显得很难并给出积极的意见和建议，需要推进业财融合，强化责任意识，积极协同配合接好政策，主动变革。从外部看，需要各级机关和部门协同建立多位一体高效的监督检查机制，对无过错科研人员免于问责，对违规违纪行为严肃处理，并避免多头检查，提高监管效率。参考文献1国务院办公厅.关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见 Z.国办发【2 0 2 1 3 2 号.2朱美丽.基于公共价值的全面预算绩效管理研究 M.北京：社会科学文献出版社，2 0 2 0.3高阵雨，张永平，刘益宏等.科研项目经费使用“包干制”政策研究：基于国家杰出青年科学基金试点工作总结【J/OL.研究与发展管理，https:/doi.org/10.13581/ki.rdm.20211066.4郭蕾，张香平，张丽婧.自然科学基金项目经费包干经费包干制管理探析J.中国科学基金，2 0 2 3（0 2）：3 1 3-318.5黄永林，李茂峰.我国高校科研经费管理政策与制度存在的主要问题及其对策建议 J.教育与经济，2 0 1 3(3):38.65