论行政诉讼中的“一行为一诉”规则.pdf

第 卷第 期 年 月新余学院学报 ，论行政诉讼中的“一行为一诉”规则 程馨，周博文（中南大学 法学院，湖南长沙 ；天津外国语大学“一带一路”天津战略研究院，天津 櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆）摘要：立案登记制改革后，大量行政争议涌入法院，迫使法官们在实践中不断探索可以指引行政审判的新规则。“一行为一诉”被视为重要的共识性规则之一，不仅契合行政诉讼“行为之诉”的审理模式，又可以纾解行政审判面临的审理难度高、案多人少的现实困境。但“一行为一诉”规则在具体适用中也逐渐暴露出一些问题：缺乏相关法律规定致使其合法性受到质疑；适用标准过于严格导致程序空转现象频发；规则例外情形不明，难以适应实践需要；审判理念僵化，违背诉讼经济原则。为了更好地发挥“一行为一诉”规则的功能与作用，应当增加“一行为一诉”相关条款，明确其合法性地位；统一规则适用标准，加强法官的释明与指导；明确规则适用的例外情形，积极回应行政实践；强化争议解决功能，树立一次性解决纠纷的审判理念。关键词：“一行为一诉”规则；“一案一诉”；行政诉讼；一次性解决纠纷中图分类号：文献标识码：文章编号：（）櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆櫆 收稿日期：基金项目：国家社会科学基金项目“深化机构与行政体制改革的法治化研究”（）。作者简介：程馨（），女，河南郑州人，中南大学 级宪法与行政法学专业硕士研究生。周博文（），男，天津人，研究员，博士，主要从事社会治理研究。行政诉讼立案登记制改革后，大量行政争议涌入法院，现有的 中华人民共和国行政诉讼法（以下简称 行政诉讼法）不能满足法院就行政行为进行审查时对法律规则的需求。通过在实践中的不断探索，法官们逐步形成了新的共识性规则，指引着行政审判实践的发展。年首次出现在地方裁判文书中的“一行为一诉”规则开始进入法官群体的视野。行政诉讼法 第 条第 项规定原告起诉需要有具体的诉讼请求。由于“具体”一词的模糊性，对这一要求进一步解释说明的需求催生了“一行为一诉”规则，其含义是指在一个行政诉讼程序中通常只能有一个被诉行政行为，有时也表述为“一案一诉”或者“一事一诉”，也有的称之为“一案一审”“一事一判”。这一规则对诉讼请求有更加明确的限制和要求，可以在立案受理阶段建立起一道“过滤机制”。“一行为一诉”规则有其当然的合理性与功能性，但也面临着一些现实问题和适用障碍。本文将从“一行为一诉”规则的概念出发，结合“一行为一诉”规则在具体适用中的困境及其成因，对这一规则进行一些分析与反思。一、“一行为一诉”规则的内涵界定与功能最高人民法院曾在“马生忠与宁夏回族自治区固原市人民政府等房屋拆迁补偿纠纷案”（最高法行终 号裁定书，下称马生忠案）对“一行为一诉”规则有详细的阐释与说明。现有对于“一行为一诉”规则的研究，多以“一行为”作为解读的切入点。除了被诉行政行为的个数，法官们在裁判文书中还会通过诉讼请求的个数、案件的类型、行政机关的个数等方面来解释这一规则的具体内涵。（一）“一行为一诉”规则的内涵界定马生忠案裁判文书中对“一行为一诉”规则的具体阐述，在该案之后多次被各级人民法院参照适用。新余学院学报 年“在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关做出的一个行政行为，或者两个及两个以上的行政机关做出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。”“一行为一诉”规则的内涵包含两个方面：被诉对象必须是“行政行为”的限定，行政行为“个数必须为一”的限定。除了马生忠案的详细解读，也有不少研究者在文章中对这一规则的含义进行探讨，主要都是围绕“一行为”这一核心展开，大多认为被诉行政行为的个数是“一行为一诉”规则的关键所在，但是对于“一诉”所指为何则存在不同的观点，实务中存在将行政诉讼中的“一行为一诉”与民事诉讼中的“一案一诉”相等同的错误认知。“行为”即指“行政行为”，是中国行政法中的基础概念，亦是 行政诉讼法 用于界定受案范围的核心概念。根据 行政诉讼法 规定，一个行为只有被认定为“具体行政行为”，才有可能被纳入行政诉讼的受案范围。为了满足行政诉讼解决纠纷的现实需要，在司法实践中出现了扩大“具体行政行为”外延的倾向，一些行政事实行为、双方行为乃至行政机关的不作为，只要不是抽象行政行为，都被纳入“具体行政行为”之中，得以进入行政诉讼 。“一行为一诉”规则中所称的“行为”，即是符合行政诉讼受案范围的“具体行政行为”。“一诉”所指为何，现有研究少有提及。“诉”指的究竟是诉讼标的、诉讼请求还是行政诉讼案件？假定“诉”指的是诉讼请求，当事人针对多个行政行为起诉时必然会存在多个诉讼请求，在此种前提下根本不存在“多行为一诉”的情形，此时“一行为一诉”似乎仅是对行政诉讼一般起诉规则的重审与宣告。亦有研究者通过诉讼标的与程序标的的区分，解读“一行为一诉”规则的法律基础，进而认为此处的“诉”所指为行政诉讼的“程序标的”。事实上，根据前述最高人民法院马生忠案裁判文书对这一规则的解释来看，“一诉”所蕴含的意思更接近“一个行政诉讼案件”，法官们一直坚持的规则更接近于“一行为一案”。从马生忠案的裁判说理部分来看，这里“在一个行政案件中”即是规则所称“一诉”。相比而言，“一行为一诉”表述为“一行为一案”似乎更为妥帖，也不容易造成适用时的误解。实务中有时称这一规则为“一案一诉”“一事一诉”，则与“一行为一诉”规则本身的内涵有较大的区别。一方面，在语义上，“案”或“事”本身所包含的内容更多，范围更广。一个行政诉讼案件往往不止一个行政行为，而究竟案件中哪一个具体行政行为是被诉行政行为，这是需要被厘清的。另一方面，“一行为一诉”规则更近似于站在法官的立场上，为了方便实务操作而对当事人的起诉提出的要求。而“一案一诉”与“一事一诉”则更贴近当事人或代理律师们对于行政诉讼的理解，他们往往习惯于将一个或多个行政行为引发的一系列争议都称为一个“案”或一件“事”。进一步而言，若将“一案”“一事”作为“一诉”的前提，会导致“一行为一诉”规则内涵难以界定，适用时出现混淆。（二）“一行为一诉”规则的功能国内行政诉讼以“行政行为合法性审查”为核心，具有浓厚的“行为之诉”色彩 。行政诉讼的整体框架始终围绕着行政行为展开，行政诉讼的审理对象是行政行为，而并非当事人的诉讼请求。确定案件的被诉行政行为，被视为行政诉讼的第一要务。在行政诉讼中，当事人的诉讼请求扮演着指明被诉行政行为的“方向标”，指引着法官锁定行政案件当中某个具体的行政行为，确定合法性审查的对象，并以此展开审理过程。“一行为一诉”规则对当事人诉讼请求的“具体化”要求设定了更为严格的标准，指明了某个特定行政行为的诉讼请求，让法官能够更迅速、更精准地辨明并锁定案件的被诉行政行为，围绕“行政行为合法性审查”这一审判中心高效推进诉讼程序，针对性解决争议事项。一方面，立案登记制改革后，大量群体性复杂纠纷一窝蜂地涌入法院，使行政案件的受案量大幅上升，案多人少的矛盾成为无法回避的现实。另一方面，越来越多复杂的行政争议不断考验着法官们的审判本领，不同的行政行为涉及的行政管理领域不同，行政法律关系不同，行为的主体、事实依据、法律根据、程序等方面都存在较大的差异 。不同行政行为之间的差异，使得法官们难以轻松应对在一个行政案件中审理多个被诉行政行为的挑战，审理时限被无限拉长。在这一背景之下，若能尽可能地降低一个行政案件的审理难度，缩短一个行政案件的审理时限，针对性解决争议，或许是有效提升行政案件办案效率的权宜之计。“一行为一诉”规则可以帮助法官们在立案受理阶段过滤掉复杂的“多行为一诉”案件，避免出现在一个案件当中审理多个行政行为合法性问题而造成审理难度进一步提升的局面。法官们因此得以锁定一个被诉行政行为，并对此展开全面性审查，聚焦争议焦点，更迅速地解决行政第 期程馨，周博文：论行政诉讼中的“一行为一诉”规则 争议。在整个诉讼过程中，“一行为一诉”都发挥着自己的优势与独特作用。在立案阶段，“一行为一诉”规则建立起一道“过滤机制”，符合起诉条件只包含一个行政行为的诉讼请求得以顺利进入实体审理阶段，而那些包含多个行政行为的大杂烩式诉讼请求则被还给了当事人。这样不仅可以避免管辖冲突的问题，也可以最大限度地防止当事人滥诉造成“诉讼爆炸”，同时也避免了“多行为一诉”情形下，将多个行政机关一次性拖入一个案件的诉讼进程中，影响正常行政秩序。在审理阶段，一个行政案件只审理一个行政行为的合法性问题，庭审过程的每个阶段都能够聚焦于一个被诉行政行为，审理的每个环节都更具有针对性，法官可以更加从容地做出最终的裁判结果，一定程度上的确提升了诉讼效率，节约了司法资源。二、“一行为一诉”规则适用的困境及其成因在马生忠案后，“一行为一诉”规则开始被各级法院熟练运用。最高人民法院对这一规则的运用与解读对下级法院的参照适用具有指导性意义。然而，从最高人民法院适用“一行为一诉”规则的裁判文书来看，“一行为一诉”规则在具体适用中也逐渐暴露出一些问题，这些问题成为困住“一行为一诉”规则有效发挥其功能的障碍。如缺乏相关的法律规定导致“一行为一诉”规则合法性受质疑；没有统一的操作指引使得法官们对于“一行为一诉”规则适用常采取较为严格的标准，造成程序空转现象频发；“一行为一诉”规则的例外情形尚不明确，难以回应丰富的行政实践；法官们长久以来过分关注行政行为的审判理念，缺乏对行政争议的足够关照，违背了诉讼经济原则，限制了行政诉讼化解行政争议功能的发挥，实质性化解行政争议的目的落空。（一）相关法律规定的缺失导致“一行为一诉”规则合法性受质疑 年，“一行为一诉”规则就已经出现在地方法院的裁判文书中，但直到 年最高人民法院才在马生忠案中赋予其“行政诉讼立案受理原则”地位。而 行政诉讼法 及其司法解释历经多次修改，仍未在其中见到“一行为一诉”规则的身影。没有明确的法律规定，这一规则面临着来自当事人和法官双方“名不正，言不顺”的诘难。最多的质疑来自当事人，理由多是“一行为一诉”规则缺乏相关的法律规定，如“行政诉讼法及司法解释当中没有载明 两个不同的行政行为，不可在一案中同时提起 的规定”（最高法行申 号裁定书），“二审法院提出一案一诉的基本原则没有法律和法理依据”（最高法行再 号裁定书），“法律没有规定一案一诉”（最高法行申 号裁定书），“一、二审法院以不符合一案一诉的基本原则为由驳回起诉错误，没有明确司法解释对行政诉讼一案一诉或者一案多诉做出规定”（最高法行申 号裁定书）。而即使是法官队伍内部，对于这一规则也有不同的认识。最高人民法院一法官曾在裁判文书中对这一规则持怀疑态度，“以违反 一案一诉 原则驳回当事人的诉讼请求这一做法没有法律根据”（最高法行申 号裁定书），有些法官则认为“一行为一诉”规则并非“强制性规定”（最高法行申 号裁定书）。“一行为一诉”规则合法性受到质疑的根本原因在于，“一行为一诉”是从长期的司法经验中衍生出来的概念，没有任何法律依据。而当事人的诉讼请求则是按照 行政诉讼法 第 条以及 最高人民法院关于适用 中华人民共和国行政诉讼法 的解释第 条的规定提出的。或许法官们认为制定法只是正当性的一个来源，“一行为一诉”规则虽然没有明确直接的制定法依据，但是能够在行政诉讼实务工作中长期自然生长足以说明“一行为一诉”规则具备正当性。但是这种正当性无法让“一行为一诉”取得如同“具体的诉讼请求”一般的合法性地位，也无法让“一行为一诉”规则取得如同“信赖利益保护”“比例原则”一般的“共识性原则”地位。与其他一些对特定类型案件具有指导意义的案例所衍生出的审理裁判规则不同，“一行为一诉”规则并非针对某一类具体的典型案件，而是被法官们无差别地运用在所有的行政案件中。对于这样一个在立案受理阶段被法官们反复适用，随时有可能成为阻挡当事人敲开法院大门的“正当理由”，有明确的法律规定确认其存在及其地位，是适用这一规则的必要前提。（二）“一行为一诉”规则适用标准过于严格，程序空转现象频发立案登记制改革后，大量的案件以裁定方式结案并未进入实体审理阶段，人民法院以裁定驳回起诉的方式结案的数量由过去的 攀升至 左右 ，程序空转现象日益加剧。从最高人民法院适用“一行为一诉”规则的裁判文书来看，相当数量的案件历经多次诉讼程序仍在原告起诉是否符合法定条件这一问题上打转，此种情形较多发生在土地征 新余学院学报 年收与补偿案件中。在“吴洪兵诉贺兰县政府、贺兰县常信乡政府行政赔偿案”（最高法行申 号裁定书）中，一审银川市中级人民法院以“将两级政府列为共同被告违反了 一行为一诉”为由驳回原告起诉。后该案经宁夏回族自治区高级人民法院两次发回重审，银川市中级人民法院第三次审理该案后仍然以“起诉违反了 一行为一诉 不符合起诉条件”驳回起诉。原告不服上诉，二审宁夏回族自治区高级人民法院驳回上诉、维持原裁定，原告遂向最高院申请再审。一个行政案件前后历经多个诉讼程序，当事人的诉求都未进入实体审理阶段，不仅增加了当事人的讼累，也造成司法资源的浪费，引发程序空转。就算一些多个诉讼请求包裹多个行政行为的起诉“侥幸”通过了立案受理程序，但在进入审理程序后却以违背“一行为一诉”规则而被驳回起诉，诉讼程序空转了一圈再次回到原点。由此可见，在缺乏统一适用标准的前提下，法官们为了便于程序操作，便于结案，对于“一行为一诉”规则的严格适用成为他们理性的选择。法官们的严格适用主要体现在规则适用的两个步骤之中：第一步，判断当事人的起诉是否符合“一行为一诉”规则；第二步，如果不符合应当如何处理。第一步，判断当事人的起诉是否符合“一行为一诉”规则时，有些法官将被诉行政行为的个数与诉讼请求的个数相等同，即只要当事人提出了多个诉讼请求，必然包含多个被诉行政行为，就不满足“一行为一诉”规则。这显然对起诉提出了更加严苛的要求，将“一行为一诉”规则对于“被诉行政行为个数”的限定，等同于对“诉讼请求个数”的限定（最高法行再 号裁定书）。第二步，若诉讼请求当中包含多个被诉行政行为，对于当事人的起诉应当如何处理关系到能否顺利推进诉讼程序。实务中有大量案件，法官没有进行释明而直接驳回当事人起诉，最高人民法院法官曾在多份裁判文书中指出，再审案件的一审或二审法院未按规定向原告进行诉讼请求的释明与指导（最高法行再 号裁定书、最高法行终 号裁定书、最高法行申 号裁定书、最高法行申 号裁定书、最高法行申 号裁定书、最高法行申 号裁定书、最高法行申 号裁定书等）。即使有法官会向当事人解释这一规则，也会采取较为严格的解释路径，不提及“合并审理”“共同诉讼”等例外情形。若当事人拒绝变更诉讼请求，拒绝明确唯一的被诉行政行为时，大部分法官仍然坚持驳回当事人起诉，要求针对诉讼请求中一个具体的行政行为另行起诉。只有少数法官认为，“法院不宜以起诉多个行政行为违背 一行为一诉 原则为由不予受理或驳回起诉，可根据案情分别对被诉行政行为是否符合起诉条件逐一进行审查，对于符合立案受理条件的被诉行政行为应当予以受理”（最高法行再 号裁定书、最高法行申 号裁定书）。“一行为一诉”规则缺少统一的适用标准，疲于应对案多人少这一无法回避的现实的法官们当然会对“一行为一诉”规则采取较为严格的解释和较为严苛的适用标准。是否解释“一行为一诉”规则的内涵，是否表明“一行为一诉”规则的法律依据，是否指出“一行为一诉”规则的例外情形，是否对当事人的诉讼请求进行释明与指导，成为法官们可以自由裁量的选择事项。法官们在行政审判实践中的裁判思路不统一，是审判理念不统一的表征，更是“一行为一诉”规则缺乏统一适用标准的真实写照。（三）“一行为一诉”规则例外情形不明，难以适应实践需要马生忠案提到了“一行为一诉”规则的例外情形，除“复议维持共同被告”外，“关联事实”“诉讼经济”等模糊表述，难以成为指引司法实践的例外情形。随后，最高人民法院在多个指导案例中对这一规则的例外有更丰富的解释。如在“姬玉琴与河南省沁阳市人民政府房屋拆迁案”（最高法行申 号裁定书）中，对何为“关联事实”这一例外，以行政诉讼的合并审理制度为例做了解释；在“纪玉海与宁夏回族自治区贺兰县政府行政赔偿案”（最高法行申 号裁定书）中，以“两个处理决定存在紧密关联”例外地接纳了原告对多行为的起诉，然而各级法院的法官们对于后续案例中所展现的例外鲜有关注。在涉及多阶段行政行为或者多阶段行政程序的行政诉讼中，经常存在数个行政程序或行政环节共同作用、对行政相对人产生影响的法律适用效果 ，若当事人确实无法锁定造成自己利益受损的究竟是哪个特定的行政行为时，要求当事人针对多个被诉行政行为逐个起诉、逐个立案、逐个审理的结果，很可能是耗费大量时间和精力却最终难以化解行政争议。以最为典型的征地拆迁案件为例，征地拆迁是一个包含多阶段行政行为的行政活动，当事人为了能够通过一次诉讼完成完整的救济过程，往往选择将征地过程中的所有行为一并起诉至法院。在“西第 期程馨，周博文：论行政诉讼中的“一行为一诉”规则 安市邑区新时代快捷酒店、耿周宁诉陕西省西安市邑区人民政府等房屋行政征收补偿案”（最高法行申 号裁定书）中，原告只是将拆迁行为与赔偿请求一并起诉至法院，仍然被法官以“分开起诉更有利于权利救济”为由驳回了起诉。面对行政协议案件时，“一行为一诉”规则仍然试图将行政协议纠纷拆解为一个又一个行政行为引发的传统行政争议，传统单向度审查习惯和思路完全无法适应行政协议的双向争议关系，势必会造成历经多轮诉讼均未针对实质问题及时审理，未能实质化解矛盾，造成诉讼程序空转，浪费司法资源的后果 。无论是马生忠案提到的“关联事实”“诉讼经济”，还是后续指导案例中对“一行为一诉”规则例外情形的进一步解读，都是较为抽象的表述，实务中的现实可行性、可操作性仍然存在诸多不确定性。法官们在缺少明确的例外情形指引性规定下不敢轻易地尝试对起诉多个行政行为的案件合并审理，造成相关“多行为一诉”的司法实践案例的匮乏，同样造成法官们审判类似案件经验的匮乏。例外情形的明晰并非是对于原则的削弱，反而能加强对原则的确信。明确“一行为一诉”规则的具体例外情形，有助于“一行为一诉”规则更好地发挥其功能，也有助于这一规则积极地回应行政实践的需要。（四）审判理念僵化，违背诉讼经济原则“一行为一诉”规则所建立的“过滤机制”未必可以节约诉讼成本。这一规则所构建的屏障只是一次又一次地把当事人的诉讼请求拦在法院的门外，历经多年，多轮诉讼程序，还只是在当事人的起诉是否符合起诉条件这一问题上打转，有限的诉讼资源被反复地浪费，却始终难以触及案件的核心问题。在“胡凤桃等 人诉湖南省衡阳市人民政府、湖南衡阳松木经济开发区管理委员会行政强制拆除及行政赔偿案”（最高法行再 号裁定书）中，原告第一次起诉是在 年 月，而最终获得最高人民法院“指令湖南省衡阳市中级人民法院继续审理本案”的裁定是在 年 月，为了获得一次实体审判的机会就花费了原告近年的时间，当事人为获得救济所要付出的成本与代价大大增加。“一行为一诉”规则的确可以避免拉长一个行政案件的审理周期，聚焦一个被诉行政行为方便法官针对性地做出裁判结果，但对于彼此关联的行政行为，却仍然要求当事人逐一起诉，一次诉讼程序就可以一并解决的问题，被人为地分割为多个案件、多个诉讼。将同一行政争议中相互关联的行政行为彼此分割独立审查，相较于整体式审查，这种人为的割裂式审查，必然会存在重叠内容，如果两次诉讼程序对于同一行政行为的认定存在不同意见，则需要花费更多的时间和精力再次达成一致评价。行政诉讼制度随时面临“一事多诉”“一人多诉”，带来诉讼成本增加的负担，也伴随着诉讼效率被拉低的风险，违背诉讼经济原则，最终造成多次诉讼也无法化解争议的局面。法官们对行政行为天然地给予更多关注，致使当事人真正的诉讼目的和诉讼请求一度遭受冷遇，给权利救济带来一定的负面效应，限制行政诉讼化解行政争议功能的发挥。“一行为一诉”规则过分强调行政行为的存在价值与意义，同样忽略了化解行政争议的重要课题。“一行为一诉”规则被反复适用的背后，折射出中国行政诉讼浓厚的“行为之诉”色彩。在以往以撤销诉讼为核心的行政诉讼中，这种以行政行为为中心的合法性审查模式与审查思维基本可以顺利解决行政争议，回应当事人的诉求，司法资源可以得到有效利用。随着行政活动的多阶段性和程序性逐步成为现代行政的重要特点，以单一行政行为为基础构建的行政诉讼制度以及行政审判法官们以被诉行政行为合法性为轴心的惯性审查模式需要主动调整，以适应这一转变。三、“一行为一诉”规则适用的完善策略为了更好地发挥“一行为一诉”规则的独特优势，应当完善这一规则在具体适用中的要求，统一适用思路与标准，更好地指引行政审判实践。一方面，明确“一行为一诉”规则的合法性，消除来自当事人和法官的合法性之问；提供更具可操作性的思路指引，明晰法官的释明义务与职责，更好地帮助当事人调整自己的诉讼请求以符合“一行为一诉”规则的起诉要求，顺利推进诉讼程序。另一方面，面对丰富多变的行政实践，需要明确“一行为一诉”规则适用的例外情形，为典型“多行为一诉”案件建立特殊审查模式；法官们也需要调整审判理念，转换审判重心，关注行政争议的化解和当事人诉求的回应，努力实现纠纷的一次性解决。（一）增加“一行为一诉”相关条款，明确合法性地位为弥合法律文本与审判实践之间的缝隙，回应法官与当事人的双重质疑，首先需要为“一行为一诉”规则的合法性正名，确立“一行为一诉”作为行政诉讼立案受理与审理阶段的一般性规则，清晰界定这一规则的具体内涵，避免法官在适用过程中由于 新余学院学报 年对规则的误解造成适用偏差。第一，明确“一行为一诉”规则作为立案受理基本原则，同时表明作为行政诉讼基本原则的“一行为一诉”存在例外情形，符合一定条件时允许当事人针对多个行政行为一并起诉，妥善处理“一行为一诉”规则与合并审理制度、共同诉讼制度之间的关系。在将来 行政诉讼法 修改时，可 应将“一行为一诉”规则作为“起诉与受理”一章的第 条：“一行为一诉是行政诉讼的基本原则”，彰显其行政诉讼基本原则之地位，消除当事人和法官对于“一行为一诉”规则的质疑。在该条第二款可 应规定：“一并起诉多个行政行为有利于实质性化解行政争议，或符合本法有关合并审理制度、共同诉讼制度的规定，可以一并起诉。”赋予法官一定的自由裁量权，可以根据案件实际情况选择是否在一个案件当中审理多个行政行为。案多人少早已成为中国法院系统的共识性困境，在这一背景下对合并审理制度的充分运用可以作为程序扩容的方式，也有利于一揽子化解行政争议。在判断是否将多个被诉行政行为合并审理时，应当考虑多个被诉行政行为是否可以适用同一诉讼程序，受诉法院是否对多个被诉行政行为拥有管辖权，还要区分是“诉”的合并还是“诉讼请求”的合并等。第二，清晰界定“一行为一诉”规则的具体内涵。在第六章“起诉与受理”第 条明确界定“一行为一诉”规则的具体内涵：“公民、法人或者其他组织在一个行政案件中所提出的诉讼请求，一般只能指向一个行政机关做出的一个行政行为，或者两个及两个以上的行政机关做出的同一个行政行为。”厘清“一行为一诉”规则的具体内涵，防止因过分严格适用“一行为一诉”规则造成限制诉权的情况发生。对“一行为一诉”规则内涵的清晰界定，可以修正法官和当事人认为“一行为一诉”就是“一案一诉”或“一事一诉”的错误认知，统一二者对“一行为一诉”规则的理解与认识，更好地引导法官帮助当事人厘清案件具体的诉讼请求，归纳案件争议焦点，顺利推进诉讼程序，提高行政诉讼效率 。（二）统一“一行为一诉”规则适用标准，加强法官的释明与指导最高人民法院可以结合相关典型案例，出台一份关于“一行为一诉”规则的指导细则，为“一行为一诉”规则的具体适用建立一套完备的审查思路与审查程序，以便法官们在具体运用这一规则时逐渐统一思路，引导当事人完成对被诉行政行为的精准锁定。第一，建立“一行为一诉”规则统一审查程序。审查程序主要分为两个步骤：一是判断当事人的起诉是否符合“一行为一诉”规则，二是对不符合“一行为一诉”规则的起诉应当如何处理。第一步，对于是否符合“一行为一诉”规则的判断，必须结合 行政诉讼法 第 条“有具体的诉讼请求”展开，根据具体案情与当事人提出的诉讼请求进行识别，需要注意的是不能将“一行为一诉”规则对于“被诉行政行为个数”的限定，等同于对“诉讼请求个数”的限定，进而限制当事人所能提出的诉讼请求的个数。第二步，若当事人的起诉的确不符合“一行为一诉”规则，法官应当首先审查是否存在可以一并起诉的例外情形；若不存在，法官也应当向当事人详细释明“一行为一诉”规则并要求当事人明确诉讼请求。若当事人拒绝明确或变更诉讼请求，在多个被诉行政行为存在关联事实时或是基于诉讼经济的考量，法官们可以对多个行政行为是否符合起诉条件逐一审查，引导当事人合理确定诉讼请求。对于关联事实，法官可以从主观和客观两个维度来把握：多个被诉行政行为之间是否存在为了实现一个共同的行政目标等主观联系，是否存在程序或实体上的客观联系，另外还需要考量多个行为之间是否存在效果和效力上的联结。第二，加强法官在立案受理阶段的释明与指导。当法官们能够熟练地运用“一行为一诉”规则时，加强对于当事人的释明与指导有助于顺利推进诉讼程序的展开。若收到的诉状中包含了多个诉讼请求，涉及多个被诉行政行为时，法官不能直接以“违反 一行为一诉 规则”为由做出不予受理的决定，不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状 。应当尽可能地引导行政相对人确定正确的被告和具体的诉讼请求，选择合适的行政行为。在主动进行释明与指导时，应当向当事人详细说明“一行为一诉”规则的内涵及其适用要求，包括适用例外等。需要注意的是，法官不能替代当事人选择诉讼请求，法官只能基于当事人已经提出的诉讼请求来进行释明与指导，由当事人自己决定将哪一行政行为确定为起诉对象，而绝不能将法官自己认为最合适的诉讼请求强加给当事人，即使当事人的诉讼请求可能是不合适的。（三）明确“一行为一诉”规则适用的例外情形，积极回应行政实践梳理现有法律规范中“一行为一诉”规则适用的例外情形，可为法官们在审理特殊类型“多行为一第 期程馨，周博文：论行政诉讼中的“一行为一诉”规则 诉”案件时放弃使用“一行为一诉”这一基本规则提供法律规范依据。在面对土地征收与补偿诉讼、行政协议诉讼等典型“多行为一诉”案件时，适当突破“一行为一诉”规则的限制，结合合并审理制度、共同诉讼制度，尝试确立特殊案件类型下“多行为一诉”的审理模式和审理规则。第一，梳理法律规范中“一行为一诉”规则适用的例外情形。行政诉讼法 第 条中明确规定了“复议维持共同被告”制度，法官们对于这类案件的合并审理没有太多裁量权，实务中几乎没有争议。另外，还有一些其他的法律文件明确规定了“一行为一诉”规则适用的例外情形。如：最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定 第 条第 款“原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”，最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定 第 条“行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告”，都构成了“一行为一诉”规则适用的例外情形，可以作为“一行为一诉”规则例外的法律规范依据。通过梳理整合现有法律规范中既有的“一行为一诉”规则例外情形，更好地指引法官们面对复杂多变的行政实践，逐步在行政诉讼的审判工作中形成规范效应。第二，建立典型的“多行为一诉”案件特殊审查模式。针对多阶段行政行为、多程序行政行为等传统多行为案件，如土地征收补偿案件，基于“关联事实”可以将前置行政行为与关联行政行为所引发的争议一并纳入审理范围，以违法性继承等相关理论为切入点，打破“一行为一诉”规则对此类案件中前置行政行为、关联行政行为一并审查设置的制度框架，对整体的行政活动予以回应，尽可能避免出现连环诉讼。对于兼具行政性与协议性的行政协议所产生的行政争议，往往涉及前端与后端多个行政行为的共同作用，法官们应当放弃以往对于传统行政行为单向的审查进路，以双向的行政协议法律关系为抓手，以争议的一次性解决为基本原则，充分考察行政主体与当事人双方在行政协议订立和履约过程中的行为，为当事人提供更加便利、更加高效、更加全面的救济，建立起行政协议争议案件审理新思路。（四）强化争议解决功能，树立一次性解决纠纷的审判理念“一行为一诉”作为行政诉讼立案受理阶段的基本规则，反映了现有的行政诉讼体制对于行政行为的过度关注，当事人和他们的诉讼请求被边缘化，化解行政争议的功能价值被忽略。在现有的制度框架内，充分提升行政诉讼解决行政争议的功能，需要加强对于行政争议本身的关注，积极回应当事人和他们的诉讼请求，让行政诉讼真正发挥其权利救济功能。法官群体需要调整面对复杂“多行为一诉”案件的恐惧心理，改变对于单个行政行为合法性过度关注的审判模式，真正关注行政争议的整体性化解，树立起一次性解决纠纷的审判理念，在“一行为一诉”适用的例外情形中尽可能地把相关的纠纷一次性地解决，避免以重复的诉讼程序加以审理，以降低费用与时间成本 。第一，加强对行政争议的整体性关注。法官们不仅要关注如何处理行政行为的合法性问题，更要关注如何解决行政争议。要跳出对行政行为的过度关注，加强对于行政争议本身的关注，从整体上把握行政争议。目前，多阶段行政行为、多阶段行政程序正成为政府履行职能的常态化方式，不应把为了实现一个行政目标所做的多个行政行为视为多个独立的存在，而应该把他们看作一个争议，对产生争议的行政行为进行整体性审查 。同时，审理过程中即使不能使行政诉讼完全围绕化解行政争议的目标展开，也至少应避免审判过程仅仅围绕行政行为合法性审查进行。应当着重围绕当事人的诉求，注重化解纠纷、解决争议，借助合法性审查完成对于当事人的权利救济，有效回应当事人的诉讼请求。第二，通过一次性解决纠纷的审判理念实现诉讼经济。纠纷解决的一次性和迅速性要求行政诉讼的审理过程应当尽可能高效地一次性解决当事人之间的纠纷，防止反复争讼不休，实现诉讼经济。从一次性化解纠纷与争议的目的出发，充分发挥行政诉讼化解行政争议的功能与作用，一次性回应当事人的诉求，树立一次性解决纠纷的审判理念。这需要法官们更加注重对当事人诉讼请求的有效回应，更加注重对于行政纠纷、行政争议的实体化解，避免人为地将本可以在一次诉讼程序中完成的行政纠纷化解任务分割成多个案件、多起诉讼、多次审理。树立一次性解决纠纷的审判理念同样需要法官们鼓起勇气，敢于突破“一行为一诉”规则的限制与束缚，经受住复杂的“多行为一诉”案件对于法官队伍审判能力的考验，在不断磨炼中练就高水准、专业化的审判能力和素质。四、结语“一行为一诉”规则是法官们对于现实的妥协，新余学院学报 年也是法官们不得不做出的理性选择。除了反映出负责行政审判的法官们能力有限，存在本领恐慌外，这一规则也折射出行政诉讼在化解争议方面的能力尚显不足。充分发挥行政诉讼解决行政争议的功能，不仅需要跳出对行政行为的过度关注，更为重要的是从整体把握行政争议，避免通过行政行为的单一视角窥视行政争议的全貌。对于“一行为一诉”规则的反思与突破，或许是改变这一现状必须要深思熟虑的问题之一。参考文献：李纬华，易旺“一行为一诉”原则的适用 人民司法，（）：何海波 行政诉讼法 北京：法律出版社，：朱可安 行政诉讼中“一行为一诉”规则的证成与适用：马生忠与固原市人民政府等房屋拆迁补偿纠纷案评析 行政法学研究，（）：闫尔宝 司法解释放弃定义具体行政行为的策略检讨 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