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107检察建议权的理论重述及实效化路径展开检察建议权的理论重述及实效化路径展开李*【内容摘要】长期以来检察建议作为检察监督权行使的重要方式，将其作为权力形态论证不足。有关检察建议的立法分散，检察建议权行使缺乏足够的法律依据，公权力属性存在争议。权力内部的结构性缺陷，影响司法实践并呈现为监督刚性不足、监督程序形式化、监督文书不规范等问题，规范检察建议权行使具有现实紧迫性。需要形成“制度一本质一实证一规范”研究范式，明确检察建议的公权力属性，秉持从地方立法到国家立法，再到统一的法律监督法的立法模式。同时需要通过优化办案程序、建构分层递进式监督路径、引入第三方咨询、评估机制、扩大公开宣告和听证、借助大数据赋能等多条规范化路径来实现检察建议的提质增效。【关键词】检察建议法律监督检察权一、问题的提出从2 0 1 8 年1 0 月最高检发布史上“一号检察建议”，到2 0 2 2 年“八号检察建议”的制发，检察一体化的优势体现愈发明显，检察建议效能也今非昔比。尤其随着检察机关企业合规改革试点工作的持续推进，以及2 0 2 1 年中共中央下发关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见，检察建议作为法律监督重要手段，在维护司法公正、预防违法犯罪、参与社会治理等方面起着不可替代的作用。但是需要注意的是，自2 0 0 9 年最高检首次发布人民检察院检察建议工作规定（以下简称规定）以来，近十年期间检察建议未得到足够重视，无论是学术界还是实务界，有关检察建议的研究真正兴盛于2 0 1 8 年人民检察院组织法的修订，随之而来的便是同年最高检对规定进行修订后重新颁布，进一步从制度层面规范、统一了检察建议工作。从法律及高检院内部规范性文件内容来看，检察建议是检察机关展行法律监督权的一种外在表现形式，这一表述将检察建议视为一种权力运作的手段，在这种背景下检察建议的手段性和目的性研究大于系统性、理论性研究，检察建议的研究范式更多是单纯围绕“再审检察建议”本文系研究阐释党的第十九届四中全会精神国家社科基金重大项目“健全社会公平正义法治保障制度研究”（项目编号：2 0 ZDA032）的阶段性研究成果。李柯，华东政法大学博士研究生，上海市金山区人民检察院检察官。2 0 2 0 年最高检开始在上海市金山区人民检察院等六家基层院试点企业合规改革工作，该院首创“范式+简式”合规模式，其中简式合规就是对于整改要求较低的小微企业，适用“简式”合规程序，以检察建议的方式代替企业合规计划，督促其整改落实，效果明显。参见林中明：整改重规范堵漏见实效，载检察日报2 0 2 1 年4 月1 3 日，第2 版。人民检察院组织法第2 1 条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定。”规定第2 条规定：“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。”108青少年犯罪问题2023年第3 期“民事检察建议”“公益诉讼检察建议”“社会治理检察建议”以及实证分析研究展开，聚焦的主要是“检察建议的刚性提升”问题。当然上述研究范式的形成归根结底在于检察建议的立法特点，从检察建议的适用范围来看其经历了从一般监督权到社会综合治理，再到审判监督、公益诉讼监督、纠正违法监督的完善，其内容的扩充具有明显的时间规律。在我国，检察建议起源于检察机关的一般监督权。从新中国成立初期，检察监督体系就是充分借鉴了苏联检察监督的模式，但是检察机关所享有的一般监督权在中苏两个国家命运并不相同。在1 9 5 4 年的人民检察院组织法中，检察建议并未直接予以规定，后来1 9 5 4 年底最高人民检察院总结出台关于各地人民检察院试行一般监督的情况和意见，其中就涉及了一般监督的程序和做法，不仅指出了检察机关享有调查核实权，也指出了检察机关一般监督的形式主要有检察建议、纠违、抗议书等。后来1 9 7 9年检察院组织法得以修改，删除了检察机关一般监督权，检察建议仍然未能在该法中予以明确。但是从司法实践来看，检察建议在社会治理中并不缺席。1 9 8 1 年中央首次提出社会治安综合治理的方针后，检察机关就将检察建议与综治工作紧密结合。1 9 9 1 年全国人大常委会首次以法律的形式通过了关于加强社会治安综合治理的决定，明确指出各单位协调配合强化社会治安综合治理的重要性。同年最高检作出了落实该规定的通知，明确提出充分发挥检察建议作用，堵漏建制，努力扩大办案的社会效果。2001年最高检通过关于刑事抗诉工作的若干意见人民检察院民事行政抗诉案件办案规则两个规定，扩展了检察建议的适用范围，即对于诉讼活动的监督除了传统的抗诉监督以外，还增加了再审检察建议、纠正违法的检察建议以及民事检察中可以向有关单位提出检察建议。民事诉讼法和行政诉讼法分别在2 0 1 2 年、2 0 1 4 年修改时增列了再审检察建议，在原有的抗诉监督方式基础上增加了再审检察建议的方式。对于公益诉讼的检察建议，首次出现在2 0 1 5 年最高人民检察院出台的检察机关提起公益诉讼改革试点方案中，明确检察机关可以对行政机关提出诉前检察建议，对于民事公益诉讼则是以督促或支持起诉的方式为主，后2 0 1 7 年民事诉讼法和行政诉讼法予以修改，公益诉讼被写入这两部法律。在检察职能得到充分拓展情况下，2 0 1 8 年修改的人民检察院组织法明确将检察建议作为法律监督权行使的方式之一。2 0 1 9 年最高检重新修订颁布了规定，正式明确了检察建议的五种形式。上述检察建议立法进程集中暴露出以下两个问题。一是以内部规范性文件和司法解释为主，逐步纳人立法的模式，立法上的不周延和分散，导致检察建议始终处于法律依据不足的被动局面。从检察建议发展初期直到最后的统一完善，可以看出无论是何种类型的检察建议其最早均是出现在最高检的内部规范性文件和司法解释当中，未能上升到法律层面。就民事行政再审检察建议来说，其最开始就是由最高检内部规范性文件所规定，直到十年后才最终写人了民事诉讼法和行政诉讼法。但是需要注意的是，作为社会治理型的检察建议至今缺乏明确法律加以规定，虽然效用较大实则“师出无名”。另外刑事再审检察建议虽然实践中早已大量运用，2 0 1 4 年最高检颁布的人民检察院复查刑事申诉案件规定中，就早已明确指出刑事申诉检察部门在复查生效判决、裁定过程中发现确有错误的，可以向同级人民法院提出再审检察建议。后来虽然在规定中有所明确，但是刑事诉讼法仍然未将其列人。二是截至2 0 2 2 年4 月2 0 日，以“检察建议”为篇名通过知网检索，学术期刊及学位论文数据库共有5 9 8 篇，其中涉及系统性理论研究且具有代表性的文章屈指可数，如杨书文：检察建议基本问题研究，载人民检察2 0 0 5 年第9 期；万毅：权力的边界：检察建议的实证分析，载东方法学2 0 0 8 年第1 期；韩成军：检察建议的本质属性及法律规制，载河南大学学报（社会科学版）2 0 1 4 年第5 期；陈德全、马荣春：检察建议：性能、现状与发展方向，载海峡法学2 0 2 0年第2 期；李立景：协同赋权：新时代中国检察建议的范式转型与重构，载湖南社会科学2 0 2 0 年第3 期。109检察建议权的理论重述及实效化路径展开检察机关内部规范性文件效力层级低，导致检察建议权威性不足，实效性不够。如前所述，刑事再审检察建议、社会治理检察建议由于缺乏明确的法律依据，由此制度上的短板造成了检察建议权威性的缺失，加之检察建议本身就是一种“柔性监督”，带有协商的因素，约束力有限，接收方不采纳建议，也不必然产生相应的法律后果，因此检察建议在实践中刚性不足一直饱受诉病。虽然2 0 1 8 年人民检察院组织法增加了检察建议的内容，且要求有关单位应将落实情况回复。但这是一种笼统的立法规定，且实践中由于人民检察院组织法是检察机关内部法律规范，因此也存在其适用对象应当为检察机关自身的争议。正是由于检察建议立法的不足以及对检察建议权力属性研究的不充分，导致检察建议存在结构性、内生性的问题，这些最根本的问题需要理论上积极回应，有必要加深对检察建议系统性的研究，尤其是作为权力属性的研究，同时对检察建议权运行的实际样态进行分析，能够找准司法痛点，不然“只见树木不见森林”式的研究无益于当下检察建议权的健康发展。二、基于学理的权力内在解读（一）检察建议公权力属性之判断检察建议要想提升刚性，必须重视其权力属性的解读，长期以来，检察建议是否具有公权力属性学术界一直存有争议，有必要对其权力属性进行理论重述，以正本清源。一种观点认为，检察建议权不具有公权力性质，它是建议权的一种，应当视为一种民主权利而非权力，不应以检察机关内部规范给第三人设义务。一种观点认为，在司法实践中检察建议是事实检察行为，并以检察权作为后盾，具有公权力的性质，具备正当的法理基础,具有指导或者建议的功能，属于“柔性法律监督”的一种。一种观点将检察建议功能区分为法律监督职能和社会综合治理职能，针对性地提出了具有法律监督性质的检察建议属于权力的一种，具有社会综合治理职能的检察建议属于社会组织权利的一种，是社会主体民主状态下普遍享有的，应当退出公权力范畴。除此以外，也有人从检察权细分的角度，提出检察建议具有非诉讼监督性质，不能因为其在诉讼过程中提出就认为具有诉讼监督性质，其虽然具备部分法律监督职能，但是早已延伸至法律监督范畴之外。虽然上述观点主要形成于人民检察院组织法和规定修订之前，具有历史的局限性，部分观点随着检察建议的人法已明显不合时宜，但是部分观点的论证仍有必要结合检察建议的分类进行回应和厘清。根据规定，检察建议主要分为再审检察建议、公益诉讼检察建议、纠正违法检察建议、社会治理检察建议。有学者根据检察建议的性质，将其分为诉讼型检察建议和社会治理型检察建议。诉讼型检察建议又可以分为实体型检察建议和程序型检察建议。笔者表示赞同，但认为应当准确表述为诉讼监督型检察建议和社会治理型检察建议。诉讼监督型检察建议就包含了再审检察建议、公益诉讼检察建议以及纠正违法检察建议。检察权最本质的属性就是法律监督权，二者应该是同一的，检察机关依法对刑事、民事、行政、公益诉讼领域开展监督活动。从性质来看，检察权最顶层为法律监督权，第二层主要分为侦查权、审查权（审查逮捕和公诉）、诉讼监督权、司法解释权等。对第二层级中的诉讼监督权以阶段参见万毅：人民检察院组织法）第2 1 条之法理分析，载国家检察官学院学报2 0 1 9 年第1 期。参见邹云翔：检察建议工作理论研讨会观点综述，载人民检察2 0 1 3 年第1 0 期。参见丁鹏、维英：论检察建议与法律监督理念创新，载内蒙古大学学报（哲学社会科学版）2 0 1 0 年第6 期。3参见万毅：权力的边界：检察建议的实证分析，载东方法学2 0 0 8 年第1 期。参见韩成军：检察建议的本质属性及法律规制，载河南大学学报（社会科学版）2 0 1 4 年第5 期。S参见罗欣：检察建议做成刚性的内涵及路径，载人民检察2 0 1 9 年第7 期。110青少年犯罪问题2023年第3 期划分,在第三层可分为立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督以及诉前监督。以形式划分，则分为检察建议、纠正违法、抗诉、检察意见等。由此可见检察建议权是作为诉讼监督权的下位概念。那么上述几种类型检察建议是否具有公权力属性？应当分类展开讨论。首先，前述第二种观点认为检察建议具有公权力的性质，但是没有区分不同类型检察建议进行说明，将检察监督职能和社会综合治理职能混为一谈，均归根于检察监督权，缺乏充足的论证，难以自圆其说。再审检察建议、公益诉讼检察建议、纠正违法检察建议由于均已被民事诉讼法和行政诉讼法所吸收和认可，且属于法律监督的范畴，认定其具有公权力属性无可争议。其次，前述第三种观点承认法律监督性质的检察建议具有公权力属性，但是应当将社会综合治理性质检察建议排除在公权力范畴以外，也并不妥当。其理由主要是社会治理型检察建议是检察机关作为社会组织服务的职能和权利，由于该类检察建议没有为对象设定义务，对方不履行不必承担责任，且办案人员可以放弃制发检察建议的权利，而没有渎职的后果。笔者认为这种论点过于片面，社会治理型检察建议虽然不属于法律监督的范畴，但不等同于其不应具有公权力属性。正如论者自已所言有无法律的授权不是判断公权力的唯一标准，重点要看其实质，接收方有无接受和服从的义务。笔者赞同此观点，社会治理型检察建议虽然目前除了检察机关内部规范性文件，无法可依，但只是说明其作为公权力行使尚处于不规范的状态。但同时根据规定第2 5 条，可以看出被建议单位拒不落实检察建议的，检察机关有相应督促落实的手段，被建议单位要承担相应的后果，因此不应否定其公权力属性。再次，公权力是国家意志的体现，是国家管理公共事务的体现。当然公权力运行除了一般依照“法无授权不可为”的原则，在社会管理服务领域也存在公权力“法不禁止即可为”的原则，社会治理型检察建议便是如此。同时为了避免权力出界，往往会对权力启动、具体流程设计、结果救济、人员监督等方面作出明确规定。因此在法律依据不健全的情况下，后者就更显得尤为重要。最高人民检察院出台规范性文件就检察建议的目的、任务、原则、适用范围、运作程序、监督管理等作出了明确规定，其重要性不言而喻，在这种情况下，检察建议就不应该再简单视为一种权力手段或者方式，将其纳入权力语境，尤其认定其公权力属性，对于理论研究和司法实践都有重大意义。（二）检察建议实效化内涵及运行特征1.实效化内涵界定。检察建议权在司法实践中运行效果如何，不应仅仅从结果层面予以考察，过往单纯将检察建议回复与否作为考核标准的方法，实则是弱化了检察建议的权力属性，舍本逐末的做法不利于检察建议实效化体系的构建。基于此笔者认为有必要对检察建议的实效化作出合理界定。首先，检察建议的实效化体现在检察建议权的法定化。从长远来看，检察建议权力属性归根结底需要法律的授权和明确。从事实行为和法律行为角度来讲，要承认检察建议法律行为属性，如此才具有权力的内核。有观点认为，检察建议意在追求权利义务产生、变更的法律效果，不是一种事实行为，是法律授予检察机关的法定职权，属于法律监督权的辅助权。在检察领域，检察法律行为是代表国家意志实现治理权力分类体系中的第二层分类主要是依据权力性质划分，在此意义上的诉讼监督权是广义上的诉讼监督，并不单纯是指针对法庭诉讼活动的监督，也包括执行阶段的监督，这里根据人民检察院组织法第9 条规定也能看出，诉讼监督范围囊括了执行的监督。除此以外再审监督相对执行监督属于实体和程序的关系，也应纳入诉讼监督范畴；公益诉讼监督由于起始于立案调查后，起诉前的中间环节，也属于对行使国家权力机关的监督，也应纳入诉讼监督范畴。参见韩成军：检察建议的本质属性及法律规制，载河南大学学报（社会科学版）2 0 1 4 年第5 期。2叶燕培：检察建议的法理分析，载中国检察官2 0 2 0 年第1 1 期。3参见林中明：整改重规范堵漏见实效，载检察日报2 0 2 1 年4 月1 3 日，第2 版。4111行检察建议权的理论重述及实效化路径展开的工具，依托法律监督权，以权力的形式介人私法领域进行必要控制，并以实现某种法律效果为目的。因此检察建议这一法律行为所体现的就是权力的本质，而非实施的手段。其次，检察建议实效化体现在手段的刚性。没有调查就没有发言权。“四大检察”要想充分协调发展，法律监督职能要想真正落实，必须充分运用好调查核实权，实现检察监督的精准化，但是遗撼的是目前检察机关调查核实缺乏统一的规则，实践中较为混乱。在规范调查核实权行使基础上，同时也应注意到不同检察业务领域中调查核实权的异同点，妥善处置，只有这样才能真正发挥调查核实权的威力。比如，由于民事检察法律关系和行政检察法律关系中当事人双方地位的不同，调查核实遵循的原则自然也应有所区别，在民事检察领域要遵循意思自治原则，避免权力滥用。又比如，由于民事行政检察、公益诉讼检察与刑事检察案件线索来源的不同，刑事诉讼中的调查核实相对容易实现，不同领域调查核实的具体方式也会有很大差异，应加以区分重视。再次，检察建议实效化体现在效果的刚性。重点要关注检察建议的落实情况、落实效果，避免检察建议内容丰富实则后劲不足的尴尬局面。综上，检察建议权行使的基本路径应当是以实效化为导向，以调查核实权为手段，注重建议结果的实质化，促进程序公开和建议的公正，以准确履行法律监督职责和助力经济社会高质量发展。2.权力运行特征分析。检察建议作为权力行使，准确定义其权力特征，对于理解其理论构造具有重要意义。根据立法及相关规定来看，检察建议权至少有以下四方面的特性。一是检察建议权具有纠防性，其行使的目的在于通过纠正错误，预防违法犯罪，堵漏建制，保障法律正确实施和司法权威，维护国家、个人、组织或社会公共利益，促进社会进步。二是检察建议权具有裁量性。根据规定，只有公益诉讼检察建议，在启动方式上属于“应当”启动的类型，即检察机关一旦发现行政机关的违法行为没有裁量选择的余地，应当立即开展调查核实，启动诉前监督程序，但实际对于公益诉讼开展的范围标准尚不明确。在其余检察业务当中检察建议均是一种裁量选择的权力，是否制发检察建议检察官有选择的余地。如在刑事检察监督工作中，是否提出再审检察建议还是抗诉，检察官具有自由选择权，主要根据是否有监督的必要性和紧迫性而进行。三是检察建议权具有同级性。由于检察建议是“柔性监督”的一种，因此检察建议讲究同级监督，相对于抗诉监督方式，检察建议更直接和高效，范围也更加广泛。对于检察建议的异地监督、上级监督有着严格的规范程序，不能随便越级监督及跨地域监督。四是检察建议权具有强制性。虽然检察建议权在结果的跟踪落实上缺乏足够的制度保障，但是从法律以及规范性文件来看，有关单位负有及时整改并回复的义务。没有正当理由拒不接受监督的，要承担相应的后果，中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见对此作了明确规定，意在强调检察建议的强制性。三、基于司法的问题剖析由于检察建议权内在公权力属性不足，权力裁量较为宽泛缺乏具体标准，同时具有涉及面广的纠防性质，导致检察建议权运行并不顺畅，有些结构性矛盾尚未解决，效力缺乏刚性。另外司法程序上的障碍性问题以及检察建议书的质量不高、规范性不强，反过来也会损害检察建议权的权威和集中统一行使。可以说，解决检察建议权的症结问题，除结合其内在矛盾分析外，还有必要从以司法观的外在角度分析具体问题。（一）程序办事化特征明显所谓的办事化主要是指某项权力的行使具有封闭性、单向性、纸面化的特点，其反映的是一种权力政化运作的模式。从人民检察院组织法第2 1 条规定来看，人民检察院履行法律监督职权，可以进112青少年犯罪问题2023年第3 期行调查核实。在实践中绝大部分监督线索均来源于检察机关受理案件，在立法没有明确区分调查核实具体情形的情况下，实际导致调查核实权虚化，承办检察官更多的是依靠案卷材料进行审查，具有明显的形式审查特点。有人就认为社会治理型检察建议主要事实通常可直接通过刑事案件获取，但正是这种基础事实获取的便捷性，反而导致了调查核实的缺失。实际上相对于纠正违法检察建议、再审检察建议，社会治理型检察建议更需要落实调查核实。另外，检察建议权办事化特征还体现在制发的程序上。最高人民检察院规定目的就在于改善检察建议权办事化特征，但其规定没有合理区分轻重缓急、简单复杂等情形，导致很多程序实践中难以落实或者仅仅是走过场，如根据要求调查核实需要事先经过检察长决定，调查核实结束后是否需要制发检察建议需要检察长或者检委会决定，这种一刀切的做法，导致实践中难以实现，且由于并未要求检察长对监督事项进行阅卷了解，单靠一份调查报告难以实现实质化审查，形式大于内容。另外检察建议从启动调查到制发，虽然规定可以听取对方意见，但是赋予了承办人裁量的余地，多数情况下检察建议就是检察机关单方拟定的过程。（二）监督专业性不够检察建议在司法实践中运用场景非常广泛，尤其在检察机关参与助力国家治理体系和治理能力现代化背景下，检察建议发挥的作用不可小靓。2 0 2 0 年最高检开始在全国试点企业合规工作，要求检察机关结合办案针对涉案企业，督促其就公司管理漏洞、风险等制定合规计划，并落实整改，在这个过程中除了第三方专业组织的积极参与考察评估以外，检察建议也发挥着重要作用。有观点认为，与企业犯罪附条件不起诉相比，企业合规检察建议具有制发时间、对象较为灵活的独特优势。但是无论是针对公司内部规章制度设定，还是具体人员管理、风险防范等，检察机关专业领域不涉及公司内部治理，缺乏专业性。况且公司规模有大有小，业务领域非常广泛，风险点较多出现在市场交易、安全生产、环境保护、产品质量、财务税收等方面，这些领域检察机关专业性的力量极度缺乏，难以有针对性地指出涉案企业问题所在，建议往往较为片面和与实际脱节，导致企业难以操作。比如在虚开类发票犯罪当中，检察建议不能千篇一律提出建立规范的发票管理制度、加强报销流程管控等宏观性的措施，涉案企业真正问题在哪，与其他类型企业相比哪些环节更容易出现风险，就需要调查和听取意见。另外，公益诉讼领域也面临这样的问题，对于生态环境和资源保护、食品药品安全等问题，需要专业技术介人或者鉴定，但相关规定对于检察建议的专业性保障不足。（三）文书规范性不强检察建议在实践中的不规范性，集中体现在以下两个方面。一是检察建议监督事项选取的不规范，主要是指纠正违法类检察建议当中没有注重区分个案和类案的区别。随着检察机关内设机构的最终确定，原先部分地区为规范监督权行使，聚焦类案监督，试点组建的诉讼监督部也予以撤销。目前检察机关秉持的理念是“在办案中监督，在监督中办案”，这就造成了检察机关内部不同办案部门之间共性监督问题的割裂。各地检察机关普遍重视就个案违法问题制发检察建议，也缺乏系统的梳理和原因的挖掘，检察建议追求数量，缺乏质量，深度不够，缺乏对检察建议的提炼和升华，导致监督事项一再重复，被监督单位问题重复出现,形成问题循环。二是检察建议书的内容、格式缺乏规范性。规定第1 6 条虽然分七项罗列了检察建议书要载明的基本内容，但是没有具体区分不同类型检察建议的差异，导致实践中卢义颖、王石良：基层社会治理类检察建议的刚性化路径，载昆明理工大学学报（社会科学版)2 0 2 0 年第4 期。1李奋飞：论企业合规检察建议，载中国刑事法杂志2 0 2 1 年第1 期。2参见荣晓红：检察建议制度的细化与完善，载人民检察2 0 2 0 年第5 期。113检察建议权的理论重述及实效化路径展开检察建议书没有严格按照规定和模板进行撰写。比如检察建议书重解决措施的论述，缺乏对原因的深人分析；由于立法的不足，检察建议书在引用法条上也存在不规范，有的除引用诉讼法、检察院组织法以外，还存在引用地方立法及规范性文件的情况。（四）效力上刚性不足规定第1 4 条规定，进行调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。从权力运作手段上来看，调查核实只能依托诸如查询、调取、复制卷宗材料；询问当事人；委托鉴定、审计等柔性执法方式，缺乏强制力。另外，从检察建议法律后果来看，如果对方单位拒不配合整改落实，检察机关也只能采取报告、通报等方式，只有公益诉讼检察建议可以通过后续的起诉手段来制约这种不配合整改的行为。在这种背景下，加之强调检察建议的回复率，就容易造成检察机关与被建议单位就回复问题上达成协商意见或者作出部分妥协，这无疑削弱检察建议的权威性。再者，从民事再审检察建议来看，尽管其和抗诉在监督方式上属于平级，但是效力相差很大，抗诉必然能启动再审程序，但是检察建议并不必然启动再审，且由于两者适用范围不同，在法院不接受检察建议情况下，也不宜直接以抗诉手段来替补。因此在缺乏保障机制情况下，检察建议就会陷人尴尬境地。（五）衔接配合缺乏有效指引首先，从内部衔接上来说，根据上述规定要求，检察机关法律政策研究部门在检察建议书签发前负责对文书的必要性、合法性、说理性进行审核。但是实践中检察建议制发的数量越来越多，研究部门仅凭对文书的形式审查，也难以发现真正的问题，备案审查实则是对格式规范的审查，无法起到指导性和意见补足功能。其次，从外部衔接来看，对于不同检察机关之间以及检察机关与相关部门之间的配合协作，由于缺乏规范指引，在具体操作上不可避免会出现问题。比如实践中早已出现两地检察机关共同制发检察建议的情况，但是检察建议书对此如何表述？两地检察机关角色如何定位和分工、监督落实由谁推动、责任如何分配等问题尚无定论，由于缺乏法律依据，异地检察机关不愿配合的话，就只能层报共同上级检察机关，浪费大量的司法资源，造成程序衔接的错乱和异化。（六）监督结果缺之实效化考评检察建议工作的开展，很大程度上依赖于考核指标，而考核过于注重检察建议的制发数量，对于检察建议的质量、效果如何进行评估，并没有具体严格的规定，实务部门往往仅关注检察建议的回复率情况,并且书面审查为主，在对回函未加以严格审查情况下，不可能发现被建议单位整改措施是否真实有效等问题。至于在检察建议收到回函后，是否再进行回访和评估更是只能靠基层单位自行落实和推动，即使检察建议推动涉案单位堵漏建制成效显著，甚至可以说优秀的检察建议能够推动某个行业的深层治理，形成行业的规范标准，补足行业短板，但是如果没有一个科学合理的评判标准及考评因子，承办人员的主动性就需要怀疑。况且，一般检察建议的回复期限为两个月，在较短时间内承办人员在沉重的办案压力下也很难有时间落实回访工作。参见万其明：检察建议做成刚性的实践探索以准南市检察建议运行情况为样本，载中国检察官2 0 2 0 年第5 期。江门检察：两份检察建议，两地检察机关跨省联合制发！只为保护这群人！，载阳光检务网2 0 2 0 年8 月1 9 日，http:/ 0 2 0 年第2 期。114青少年犯罪问题2023年第3 期四、实效化路径与展望（一）补足立法的空白，细化权力制度体系当下对于检察建议的法律依据是呈一种分散式的规定，且并不具体，具体的程序规定就只能依靠最高检出台专门的单行规定来予以明确，但该规定也只能起到司法解释的作用，法律位阶不高，其效果难以普及适用。检察建议作为公权力需要法律的明确授权。虽然人民检察院组织法对检察建议法律地位作了明确，但是仍然具有法律位阶不高和社会治理检察建议缺失的问题。同时再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议虽然已经在民事诉讼法行政诉讼法中予以明确，公权力属性和法律效力明显增强，但是可以看到刑事再审检察建议以及纠正违法检察建议，至今还停留在检察机关内部文件当中，缺乏足够的规范支撑。因此从体系解释的角度而言，在刑事检察领域需要将上述两类检察建议纳入刑事诉讼法当中，明确刑事再审检察建议与抗诉的区别，如对于一些程序性错误，非法律适用错误一般采用检察建议的形式，从而解决以往“师出无名”的困难。此外对于社会治理型检察建议，由于其属于检察机关法律监督权以外的延伸职能，故不宜在三大诉讼法中予以明确，但是从最高检到地方呈现出一种自上而下的示范式效应，因此其地位呕需进一步提升，应当肯定其公权力属性，考虑到现实的需要及可操作性，应当以中共中央首次出台关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见为契机，选择先以检察建议地方人大立法的形式来进行推进式改革，对社会治理型检察建议予以明确，获得法律授权。如上海市人大常委会已经将检察建议立法项目纳人2 0 1 8 年至2 0 2 2 年立法规划，进行前期论证。待时机成熟，再在全国层面出台检察建议的立法，直至制定专门的法律监督法，改变以往检察机关法律监督权立法分散局面，规范其集中统一行使。立法过程中应重点关注并细化检察机关调查核实权的履行、检察建议效力的保障机制等问题，明确公职机关将检察建议落实情况作为法治政府考核体系指标之一。尤其应当以当下企业合规改革试点工作为契机，真正激活社会治理类检察建议的调查核实权，明确检察机关可以向有关单位查询、调取、复制相关卷宗、文件、文书或者其他材料；收集书证、物证、视听资料、电子数据等证据；询问、咨询有关人员；委托鉴定、评估、审计；勘验物证、现场等，并区分不同类型检察建议明确调查情形和要求，明确调查核实取得的证据应符合法定证据形式，作为诉讼证据使用。（二）优化程序设计，增强办案属性制度体系的规范化需要程序的合理设计。一是为改变以往纠正违法检察建议多头制发、个案问题重复制发的状况，应当强化检察建议的事先备案机制，制发前应征求研究室等管理部门的意见，由研究室统一校对文书格式，对检察建议制发情况整体把握，必要时可以召开内部联席会议讨论了解具体问题，对于初核通过的检察建议再录人办案系统进行审批。对于多个办案部门存在的监督共性问题，可以集中分类、分工负责。二是应当构建繁简分流的办案模式。对于在日常办案中所发现的纠正违法类的检察建议，原则上其调查核实的过程就可以简化，甚至省去调查核实报告的制作；对于社会治理型检察建议，应当赋予检察官一定裁量权，对于企业合规类检察建议就需要进行现场调查核实，对于问题清晰、证据充足的，也可以不再另行调查核实；但对于再审检察建议、公益诉讼检察建议或其他必要情形，原则上要进行一定的调查核实，需要制作报告说明线索来源、理由、法律依据及证据掌握情况等。同时在制吴春伟：上海市人大常委会2 0 1 8 2 0 2 2 年立法规划（征求意见稿），载上海政务网2 0 1 8 年6 月2 5 日，http：/ 9 9 7 年版，第8 1 页。1参见美】罗伯托曼戈贝拉昂格尔：知识与政治，支振锋译，中国政法大学出版社2 0 0 9 年版，第9 3 页。参见李立景：协同赋权：新时代中国检察建议的范式转型与重构，载湖南社会科学2 0 2 0 年第3 期。参见邹云翔等：社会治理检察建议的特征与运行机制，载人民检察2 0 2 1 年第1 7 期。116青少年犯罪问题2023年第3 期性。具体来说，可以根据监督的专业领域分别邀请不同的专家参与，一般可以分为法律领域专家、其他专门领域（金融、经济、法医学等）专家、实务领域专家（资深律师等）、社会领域专家（人大代表、政协委员）等。另外，可建立动态化的考核机制，检察建议的考核，不应以制发数量及回复数量为主要评价指标，更应当综合考量检察建议被采纳的程度、对违法犯罪预防的效果等动态因素，设立正向和负面指标。建议上级检察院应当加强对检察建议的考核工作，必要时可引人负面评价考核指标，如对基层检察院未经充分论证重复制发检察建议、无制发必要仍然制发检察建议或制发的检察建议存在明显瑕疵等情形，在总体考核中对基层检察院予以负面评价，以有效避免检察建议滥发、错发等情况发生。另外对于下级检察院制发检察建议效果显著，如推动行业治理、推动一类问题解决并建章立制等可以加分。此外在回访评估方面，为了避免“纸面落实”，加强检察建议落实的实质化考察，可以搭建第三方参与评估的考核机制，由上级院组织独立的第三方对基层院检察建议的内容及成效通过飞行检查、实地走访、召开座谈会、查阅相关资料等形式进行考核，并制作评估记录予以反馈。如2 0 1 5 年瑞安市人民检察院就出台专门规定，建立了检察建议第三方回访评估机制，邀请人大代表、政协委员、政府部门代表、企事业单位人员、同行专家学者、一般社会民众等一起参与。建立了多受众回访评估、反馈式评估等机制，通过“看、问、谈来进行全面了解落实整改情况。2（五）公开宣告与公开听证相结合如前所述，由于检察建议办案化尚有不足，办事化特征明显，其过程的公开性和结果的公正性容易受到社会质疑，也会引发被建议单位的不认可，应增强检察建议的公开、公正和社会影响力，增强办案人员的释法说理能力，真正起到双赢多赢共赢的效果。最高人民检察院的规定虽然并未要求以公开宣告为原则，但是实践中多地都已经实现了检察建议公开宣告的常态化。早在2 0 1 3 年上海市金山区人民检察院就在全国首创“法律监督宣告室”，实行“三方”+“三化”工作模式，即参与对象为建议方、被建议方、第三方，并实行场所化、仪式化、公开化。其中明确了以公开为原则，不公开为例外。宣告场所可以选择在司法办案区、被建议单位即其他经商定的合适场所，后该模式在2 0 1 8 年被上海市人民检察院在全市推广。公开宣告和听证重点应解决以下三个问题。一是对于被建议单位有异议的情形，检察机关可以通过召开事前听证会，邀请被建议单位代表，第三方代表或相关专家，通过圆桌会议方式充分听取对方意见，并根据情况作进一步处理。二是应当明确以公开宣告为原则，明确不公开的例外情形。诸如涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件等。三是为增强检察建议的透明度，促进检务公开，扩大检察建议社会影响力，可以开展个案宣告和集中宣告相结合，邀请第三方参与，通过检察开放日、检察直播日等形式对批量检察建议公开宣告。每年度也可以制作检察建议白皮书，并召开新闻发布会，向社会通报。（六）借助大数据，实现精准研判当下人工智能和大数据应用场景广泛，极大地推动了司法的进步，实现了司法的精细化管理。在当前检察工作数字化转型的背景下，检察建议可以借助大数据智能系统搭建分析模型，有助于摆脱以往检参见浦雪章等：检察建议运行的规范化，载人民检察2 0 2 0 年第2 0 期。参见林德错、丁陈伟：检察建议中引入第三方回访评估机制的探究，载中国检察官2 0 1 6 年第1 2 期。23上海检察机关出台新规定，“三方+三化”的宣告模式使检察建议有力量，载搜狐网2 0 1 8 年8 月1 0 日，https:/ Theoretical Restatement of the Right of Procuratorial Suggestionand the Development of its Effective PathLi KeAbstract:For a long time,as an important way to exercise procuratorial supervision power,procuratorialsuggestions have not been demonstrated enough as a form of power.The legislation on procuratorial suggestionsis decentralized,the exercise of procuratorial suggestions lacks sufficient legal basis,and the attribute of publicpower is controversial.The internal structural defects of power affect judicial practice and present problemssuch as insufficient supervision rigidity,formalized supervision procedures,and non-standard supervisiondocuments.It is urgent to regulate the exercise of procuratorial suggestion power.It is necessary to form a system-essence-empirical-normative research paradigm,clarify the public power attribute of procuratorialadvice,and adhere to the legislative model from local legislation to national legislation,and then to the unified Law on Legal Supervision.At the same time,it is necessary to improve the quality and efficie