“三治融合”视角下地方法治乡村建设研究.pdf

乡村振兴-186-农村经济与科技 2023 年第 34 卷第 16 期（总第 564 期）我国正处于全面依法治国的关键时期，也是乡村振兴战略实施的重要节点。社会主要矛盾发生重大的变化，社会结构和利益结构深刻调整，都影响着乡村社会法治建设进程，也事关乡村振兴、全面依法治国的整体布局 1。自治、法治和德治三者之间的有机融合，能够促进乡村善治局面的形成，为新时期乡村治理模式提供路径引导。1“三治融合”视角下法治乡村建设的时代意蕴乡村治理现状要求治理主体必须立足社会主义建设进入新时代的背景，把握“三治融合”治理体系的深层内涵，从全局性、基础性、战略性出发，来认识法治乡村建设的重要意义。1.1 法治乡村建设是乡村振兴战略实施的重要保障从2018年首次提出“建设法治乡村”到党的十九大报告提出乡村振兴战略再到2021年乡村振兴促进法的出台，法治乡村建设一直都是实施乡村振兴战略、全面推进依法治国的重要抓手。走法治乡村建设之路筑牢了乡村振兴的制度保障，强化了中国特色社会主义乡村振兴事业的顶层设计，夯实了良法善治的法律之基 2。乡村振兴总目标在社会层面力求塑造公平正义、活跃有序的乡村秩序，在环境层面追求打造繁荣富裕、绿水青山的经济和生态环境，最终形成村民群众安全感、幸福感不断提升的局面。乡村法律体系的构建为乡村振兴战略夯实了制度基础，法治人才的培养为乡村振兴战略提供了人才保障，法治乡村治理为乡村振兴战略提升了治理效能，因此法治乡村建设与乡村振兴战略具有目的和方向的一致性，两者深度耦合、双向互动，共同为乡村发展带来变革型力量。1.2 法治乡村建设是化解乡村社会矛盾的有力方式立足新时代，我国当前的社会主要矛盾已经发生了转变，人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾成为乡村社会的主要矛盾。一方面，乡村社会人民群众的实际法治诉求不断增加，另一方面乡村社会群众的民主法治意识较为淡薄，实践中两者之间存在的不对等情形难以满足化解矛盾的现实需要。随着乡村社会经济水平提升、生活方式多元化，地方矛盾表现形式也愈发多样，乡村生产供需关系调整、乡村民生保障增强、乡村基础设施完善等方面存在短板。法治乡村建设为解决乡村社会发展不平衡、不充分的问题起到了重要作用，在一定程度上为多样化的现实问题提供了解决方案，为化解新时代乡村社会矛盾做出了有力助推。1.3 法治乡村建设是转变村民意识形态的关键步骤乡村社会的村民自发行为是村民思维意识的直接体现，具备法治思维的村民会自觉运用法律处理事务、维护自身合法利益，无序化的思维意识不仅容易激化乡村社会内部矛盾，刺激极端维权行为的产生，而且不利于矛盾的解决。乡村普遍存在村民法治意识淡薄、寻求法律救济少的现象，究其根本是村民们法治行为动力弱，一方面表现为乡村社会优先选择本土风俗习惯或者传统道德伦理去规范村民行为、调解村民关系以及化解纠纷矛盾；另一方面，受传统“人治”思维、“以和为贵”理念影响，村民往往倾向于找人不找法，通过熟人社会共同的人际关系纽带从中调解。法治乡村建设促使村民通过法治行为参与公共政治活动、开展经济生活、处理社会矛盾以及维护自身正当权益，促进乡村自治在法治轨道有序推进，同时也通过意识形态的方向引导及强制约束为德治发挥柔性治理作用提供保障。2“三治融合”视角下地方法治乡村建设困境基层法治建设水平的高低关乎国家治理体系和治理能力现代化以及整个国家法治化的进程，法 收稿日期 2023-03-30 基金项目 2021 年度安徽省社会科学创新发展研究课题 大别山区“三治融合”乡村治理优化研究（2021CX001）；2022 年度六安市党校系统重点课题“三治融合”视域下的六安法治乡村建设研究（LA202208）。作者简介 胡 娟（1994），女，安徽六安人，助教，研究方向：基层法治、生态文明；黄国耀（1969），男，安徽六安人，副教授，研究方向：党史党建。“三治融合”视角下地方法治乡村建设研究胡娟，黄国耀（中共六安市委党校，安徽六安237000）摘要 自治、法治、德治“三治融合”治理体系是新时代构建中国乡村治理体系的重要路径，聚焦三者动能，形成善治状态是乡村治理现代化的发展方向。法治建设作为“三治融合”中的中坚力量，对于乡村振兴战略的实施、全面依法治国的推进都不可或缺。现有乡村法治体系建设在立法、执法、守法等方面均存在客观局限性，使得推进乡村治理体系建设的过程中存在“法治”薄弱化、悬浮化、边缘化的困境。因此须将自治、德治的内在需求融入到法治乡村建设中来，完善中国特色社会主义乡村法律体系，提高乡村治理主体法治能力，加强乡村法治文化建设，实现“三治融合”的协调统一。关键词“三治融合”；法治乡村建设；乡村振兴战略；乡村治理体系 中图分类号 D638 文献标识码 A乡村振兴-187-治乡村建设的现存困境呼应着当前基层治理体系建设、乡村振兴战略落地存在桎梏。当前我国经济社会发展已经进入新的阶段，法治乡村建设对标全面依法治国的目标任务仍存在较大差距，主要表现在乡村立法权威性缺乏、乡村执法协调性不足以及乡村守法自主性不够。2.1“薄弱化”：乡村立法权威性缺乏随着乡村振兴促进法的颁布实施，我国在乡村法律领域的立法实践进入了新阶段。但纵观我国乡村法治化建设的现阶段，立足乡村发展现状、针对乡村社会运行特点的专门性法律数量仍较少，乡村治理立法体系及配套制度与现实需求相对比都存在空缺。正是基于这样的现实反馈，中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见就明确提出，着眼于本地乡村发展的实际需要，各地可以制定地方性法规和政府规章以促进乡村振兴。目前，多省为贯彻乡村振兴促进法的法治精神，在遵从上位法的基础上结合本省实际情况出台了本省乡村振兴促进条例，上海、重庆、天津等市也先后通过了市级乡村振兴促进条例，不少中西部地区在即有涉农立法体系建设以及与乡村振兴促进法的衔接方面都尚待提升。2.2“悬浮化”：乡村执法协调性不足乡村治理未充分发挥法治的协调性究其原因是多方因素共同制约，在“鸡犬相闻”的乡村社会，“退一步海阔天空”“晓之以理、动之以情”等传统理念在思维模式占据固有一席之位，法治路径时常不是最优先选择，容易陷入“德法两难”“有法不依”的境地。乡村自治主体法治教育的匮乏，法律专业知识不足以及执法规范性程序不足等也制约了乡村执法的严谨性，加之专业法治人才的不足，乡村社会执法力量薄弱、执法资源匮乏成为长期存在的短板，不执法、乱执法现象时有发生 3。此外，乡村基层自治主体与行政主体之间的责任范围不明确、界限不明晰也制约乡村执法的完善。2.3“边缘化”：乡村守法自主性不够正如费孝通先生所言，中国正处在从乡土社会蜕变的过程中，原有对于诉讼的观念还是很坚固地存留在广大的民间，也因之使现代化的司法不能彻底推行。不少地方群众或因农活繁忙等外部因素，或对民主法治工作的认识不到位，对乡村民主法治建设重要性认识不足，缺乏对法治的敬畏进而守法自主性不够，乡村群众进行治理监督的有效渠道和常效平台也配备不足 4。此外，广大村民群众的监督与参与程度也是守法自主性与否的重要指标，当下乡村群众因缺乏相关的法律教育，监督权利意识较为淡薄，不能主动遵守相关规范参与到乡村建设中去。3 突破“三治融合”困境，践行法治乡村建设的路径选择3.1 加强乡村立法权威性，完善乡村法律体系建设1）以坚持人民主体地位为根本遵循。坚持人民主体地位是“三治融合”治理体系的鲜明特色，也是新时代“三治融合”的乡村治理模式的根本遵循，将“以人民为中心”的理念贯穿到治理的全过程、各领域，以满足乡村群众美好生活需要的民生为最终目的，更加强调人民的主体地位，更加注重治理成果人民共享。扎实推进乡村治理现代化、法治化必须坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，一切从人民群众的利益出发，回应乡村群众需求，破解乡村发展难题，着力提升乡村治理社会化、法治化和专业化水平。坚持人民主体地位，坚持以人民为中心扎实推进法治乡村建设，这意味着要顺应人民期盼即提升乡村群众获得感，维护人民利益即将群众当家作主体现在实处，以及紧紧依靠人民即尊重人民首创精神并贯彻群众路线。将坚持以人民为中心与加强立法权威性需要从法治顶层设计上进行强化，将上级包括乡村法治在内的法治建设、依法行政以及社会治理等方面的总体规划和部署进行细化落实，做出具体安排。2）村规民约与法律法规相衔接多元治理。村规民约是衔接自治、法治和德治的重要载体，是村民群体在村民自治组织的带领下结合本村实际，为维护本村稳定的社会秩序，营造良好的生产、生活环境，促进精神文明建设而制定的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范。从村规民约的制定来看，其制定是村民表达意愿，并将意愿、观点通过集体讨论转变为集体意志的过程，这一过程既激发了村民参与自治的热情，也深化了村民对权利义务、法治公平的认识，也巩固了村规民约的群众基础。此外，村规民约还能够在遵循法律原则的基础上结合本地风土习俗、地方特色通过规则的形式予以细化，也为乡村德治体系构建提供规则依据。将村规民约与法律法规相衔接，首先，确保村规民约的内容及制定符合合法性审查机制，这就要求制定主体要按照村民委员会组织法规定由村民大会承担，制定程序为征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布等法定程序，制定内容也应是在法律法规框架内的科学延伸，合乎理性。其次，对于村规民约中与法律法规冲突、抵触的地方，合法性审查机制应及时予以告知并提出修改建议，对于村规民约中呼应当代法治精神、顺应法治发展的部分进行细化巩固及弘扬。村规民约与法律法规相衔接，通过法律法规保障基层民主、传承和谐文化、稳定治理秩序，不断推进“三治融合”进程，最终迈进“良法善治”新局面。3）多维度、多领域乡村法治建设全覆盖。全方位的乡村法律制度保障能够直接服务于乡村振兴各个领域，通过法律制度设计层面的丰富完善在规范乡村主体行为的同时激活乡村各要素，为乡村振兴的整体布局提供强有力的制度保障 5。当下的乡村社会面临着农村生产经营、村民自治、土地承包胡娟，等：“三治融合”视角下地方法治乡村建设研究乡村振兴-188-农村经济与科技 2023 年第 34 卷第 16 期（总第 564 期）和征地补偿、婚姻家庭、医疗和社会保障、生态环境保护等领域的法律保障，亟需在立法深度及广度上进行延伸。我国乡村自治的法律保障体系相对完备但规定比较笼统，对于破坏村民自治活动的监督和惩戒都相对缺位，因此需为村民自治法律保障制度实施构建更具系统性、权威性和规范性的基础。3.2 加强乡村执法协调性，提升治理主体法治能力1）协调基层行政主体与乡村治理主体的关系。基于国家现代化建设的现实需要以及行政力量稳定社会秩序的实际需求，村民自治虽然作为群众自发性产物，但是难以避免代入完成行政任务的角色身份，淡化自身的行政色彩。因此乡村治理要严格遵循法律法规关于分工负责、配合协作的有关规定，避免乡镇政府“一刀切”式行政指令式管理以及其他介入独立行使职权的范围，在处理乡村事务、落实国家政策时细化分工、合作协商。这意味着自治主体要形成村重大项目和重大决策中寻求科学有效的法律建议的习惯，同时督促公开村级权力运行清单，村务监督委员会全覆盖，推行“四议两公开”，确保小微权力在阳光下运行。要加强统筹协调，提升素质能力，强化内生动力，在组织架构上保障基层行政主体与乡村治理主体关系的协调，培养打造“一懂两爱”的干部队伍。2）切实推进涉农法律法规实施，加强涉农执法行为规范。推进涉农法律法规的实施，以涉农法律法规的传播、普及为前提，加强涉农工具书籍的采购、发放，组织乡村自治主体集体学习，通过“乡村法律角”推进法律法规的传播学习。规范基层涉农执法，完善涉农行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等制度，对已暴露的执法不严格、不规范、不公正、不文明等问题进行重点整治和防范。强化基层行政执法人员管理，对行政执法人员持证上岗、资格管理、执法培训以及执法监督等多环节进行统一规范。进一步规范涉农执法行为，增强执法主体程序意识，克服“重实体、轻程序”的既有弊端，将实体正义的实质性和程序正义的实效性放在同等位置对待。3）促进乡村法治人才培养及组织架构，增强治理主体法治意识。法治人才的培养可以将“走出去”与“引进来”相结合，“走出去”即提升乡村现有配备干部法治素养，“引进来”即挑选“乡贤”从事乡村调解、参与乡村治理。通过不定期举行法治培训、法治宣传、线上学习等方式开展法治知识学习提升地方干部法治素养，通过党课、党组学习等活动结合实际发生的案例“以案释法”，提升村干部法治思维和依法办事能力，培养本土法治人才。选任和聘用有威望的党员同志、退休的法官、检察官或者其他具有法律行业工作经验的退休人员等“乡贤”担任人民调解员，并开展法律专业知识培训，提升专业化程度，保障乡村社会调解活动的有序开展，真正做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”6。3.3 加强乡村守法能动性，推动乡村法治文化建设1）坚持党建引领法治乡村建设。党建引领乡村法治的价值在于能够在价值层面实现党建合法性和乡村法治有效性的高度耦合。党建引领下的乡村法治建设在紧密联系群众开展党建工作的同时注重收集乡村群众法治需求，促进法治资源下沉，降低法治下乡成本，扩大法治资源的可及性。立足党建优势推动法治乡村建设全面贯彻，要将法治资源惠及到“最后一公里”，精准对接乡村法治需求。这要求严格遵守依法执政各指标，在选举、决策、管理和监督各环节严格对标，抓牢乡村党建的合法性审查。总的来说，党建引领法治乡村建设就是要将强化基层党组织政治功能与乡村法治建设水平提升相结合，塑造自觉守法、遇事找法观念和氛围，形成乡村“善治”的巨大合力。2）深化道德支撑，营造知法守法氛围。法治乡村建设过程中不可或缺的环节是将法治理念、法治精神、法治价值等要素融入法治思维、法治方法和法治实践中，以此化解基层矛盾、调解乡村利益冲突以及规范乡村基层执法等，有力地推动乡村治理的法治化进程。在深化道德支撑方面，部分乡村已经开始探索依托村级新时代文明中心、道德讲堂等场所，通过“道德红黑榜”“积分制”“振风超市”等方式为法治建设保驾护航 7。3）提升乡村法治宣传多样性、创新乡村法治宣传形式。在信息爆炸的今天，创新现代法治宣传教育方式、优化传统法治宣传教育手段势在必行，伴随传播技术与交流方式的更新升级，构建以微信、微博、抖音等多平台为媒介的法治宣传教育体系，在拓宽教育受众群体、法律知识覆盖面的同时提升法治宣传的趣味性、互动性。此外须立足本土特色传统文化，吸收传统法治文化精华，为乡村法治宣传注入不竭的文化力量。参考文献1 江必新，过安衡.法治乡村建设论纲J.杭州师范大学学报（社会科学版），2022，44（3）：1.2 王 东.法治乡村建设推进乡村振兴的价值耦合、行动构设与路径选择J.西北农林科技大学学报（社会科学版），2020，20（5）：93-101.3 耿玉基.乡村矛盾的实质治理：以“三治融合”为阐释对象J.河北法学，2021，39（11）：155-170.4 郁建兴，任 杰.中国基层社会治理中的自治、法治与德治J.学术月刊，2018，50（12）：64-74.5 黄 博.“三治融合”视域下乡村治理能力提升的三维审视J.求实，2022（1）：81-92，112.6 肖 滨.构筑共和国的微观基础对桐乡“三治融合”实践经验尝试性的一种理论解读J.治理研究，2020，36（6）：11-12.7 池建华.道德“红黑榜”与“三治结合”乡村治理体系的健全J.农业经济问题，2019（9）：6.