海湾都市圈格局下的天津市乡镇国土空间规划探索.pdf

特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题83DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期基金项目：国家自然科学基金面上项目“城镇化政策演进与京津冀乡村空间网络变迁的响应机制研究”（编号：51978447）。作者简介：曾鹏，天津大学建筑学院副院长、教授，中国城市规划学会小城镇规划分会委员。任晓桐，天津大学建筑学院博士研究生。杨军，天津市城市规划设计研究总院有限公司副总经理，正高级工程师。王诺君，天津大学建筑学院硕士研究生。通信作者：杨军，yangjun-。摘要：海湾都市圈是环抱海湾区域空间的具有强大协同能力的城镇体系，具有开放的产业经济结构、高效的资源配置能力、强大的极化扩散功能和发达的空间协同网络，适宜孕育多极的城镇网络。海湾都市圈格局下，由空间网络“基本面”转向“发展点”、地域功能“疏解地”转向“承载地”、要素流动“输出方”转向“对流者”成为乡镇地区的发展特征。本文分析其发展动力与路径，提出“空间网络地域分工城乡融合”3 个维度的规划逻辑。并通过回顾改革开放以来，天津市乡镇地区政策演进、格局变迁、规划迭代的特征，总结了天津市乡镇地区空间规划的发展阶段与管控特征。在此基础上，深入探究网络格局构建、地域分工推进、要素协同配置 3 个方面的乡镇国土空间规划优化策略。旨在为海湾都市圈格局下乡镇空间治理和规划提供创新思路与经验参考，以推进城乡融合与区域协同发展。关键词：海湾都市圈；乡镇级；国土空间规划；天津市doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2023.09.012 中图分类号：TU982.29文章编号：1009-1483（2023）09-0083-10 文献标识码：AExploration on the Township Level Territorial Spatial Planning of Tianjin under the Pattern of Gulf Metropolitan AreaZENG Peng,REN Xiaotong,YANG Jun,WANG NuojunAbstract The gulf metropolitan area is a strong collaborative urban system that surrounds the space of the gulf region,with an open industrial economic structure,efficient resource allocation ability,strong polarization diffusion function,and developed spatial collaborative network,suitable for breeding a multipolar urban network.Under the pattern of the gulf metropolitan area,the development characteristics of township areas have shifted from spatial network fundamentals to development points,regional functions dispersal areas to carrying areas,and factor flow output parties to convectors.This paper analyzes its development momentum and path,and propose a planning logic of three dimensions:spatial network,regional division of labor,and urban-rural integration.By reviewing the characteristics of policy evolution,pattern change,and planning iteration in Tianjins township areas since the reform and open,the development stage and control characteristics of spatial planning in Tianjins township areas are summarized.On this basis,this paper delves into the optimization strategies for township level spatial planning in three aspects:network pattern construction,regional division of labor promotion,and collaborative allocation of factors.The aim is to provide innovative ideas and experience references for the space governance and planning of townships under the pattern of the gulf metropolitan area,in order to promote urban-rural integration and regional coordinated development.Keywords gulf metropolitan area;township level;territorial spatial planning;Tianjin海湾都市圈格局下的天津市乡镇国土空间规划探索曾 鹏 任晓桐 杨 军 王诺君Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature84DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期0 引言国家“十四五”规划纲要中提出“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展”。都市圈作为我国新时期新型城镇化的主体形态，是高质量推进区域协调、城乡融合和乡村振兴等多重战略的协同空间1。海湾都市圈是都市圈的一种特殊类型，指围绕一个沿海口岸分布的众多海港、城镇及其周边地区所组成的空间地域，其地理位置优越，具有开放的社会经济系统、强大的要素聚集和扩散效应、高效的资源配置能力及发达的空间联系网络，适宜孕育多极的城镇网络2。在以新型城镇化和城乡融合发展为主旋律的新时期，海湾都市圈呈现出空间结构网络化、地域分工精细化、要素流动双向化的发展趋势，乡镇与城市的要素交流日益密切，逐步参与到海湾都市圈的分工与协作中，并逐渐成为海湾都市圈城乡系统发展的重要节点。乡镇级国土空间规划位于“五级”体系的基础层级，是建构国土空间规划体系的基本单元，也是落实市县级规划要求和引导乡村规划编制的关键传导性环节3-4，在推动海湾都市圈城镇村高质量发展中扮演着承上启下的重要角色。在陆海统筹背景下，国家大力推进海湾都市圈的建设发展，为湾区乡镇带来了新的发展契机。如何在新的时代背景下正确把握乡镇发展的特征，探索乡镇级国土空间规划的新逻辑与新路径，是推动海湾都市圈高质量发展的关键所在。天津作为依托海湾都市圈生长发展的核心城市，具有海湾都市圈乡镇发展的典型特征与问题。因此，本文聚焦海湾都市圈的空间尺度，在解析该地区乡镇发展特征的基础上，提出乡镇国土空间规划的 3 个基本逻辑，并结合天津市实例研究，探索海湾都市圈格局下乡镇国土空间规划的管控思路与实施路径。1 海湾都市圈格局下乡镇发展特征解析海湾都市圈的建设与发展将实现区域资源的重组与城乡格局的重塑，对乡镇地区的发展演化产生显著影响，突破以往乡镇地区相对内向、封闭的发展模式，诱导其在空间结构、地域功能、要素流动等方面产生相应转变。总的来看，海湾都市圈格局下乡镇地区的发展特征转型主要体现在以下3个方面。1.1 乡镇由海湾都市圈网络格局的“基本面”转向“发展点”从空间结构看，海湾都市圈是围绕沿海口岸的以一个或多个港口、城镇为核心，与周边城镇及乡村地区共同组成的具有一体化发展倾向的城镇群体，是城乡区域空间形态演化的高级形式，呈现出多节点、强联系、圈层式的“网络化”特征。随着海湾都市圈的快速发育，中心及节点城市集聚的负外部性逐渐增强，开始向外围扩散发展，外围乡镇地区逐渐成为都市圈网络格局中新的发展节点。1.2 乡镇由海湾都市圈地域功能的“疏解地”转向“承载地”海湾都市圈的发展是不断平衡区域内集聚效应与扩散效应的过程，大致可分为“快速集聚功能疏解再集聚均衡发展”等不同阶段5-6。在都市圈发展前期阶段，以快速集聚和功能疏解为主要思路，都市圈外围乡镇长期被动作为中心城市向外蔓延及疏解功能的发展转嫁“受体”7。随着都市圈发展建设，其地域功能愈发复合多元，乡镇地区的功能特性逐渐显现，逐步参与到都市圈的地域分工与产业协作之中8，主动在都市圈格局中补充功能缺位与承载地域功能，更为有效推进都市圈内部大中小城市的协同与均衡发展提供了可能。1.3 乡镇由海湾都市圈要素流动的“输出方”转向“对流者”以海湾都市圈为主要形式的新型城镇化重塑了城乡关系，城乡二元壁垒逐渐破除，人口、资本、创新等要素在海湾都市圈一体化建设中逐步实现了自由流动和市场化配置。随着都市圈发展的外溢和扩散效应，开始出现人口逆城市化、资本下乡、技术下乡等现象，资源要素开始向乡镇地区回流，使得乡镇地区从原本的要素输出方，逐渐转向与城市互动的要素对流者，促进了都市圈城乡要素的重新分配。基于海湾都市圈格局下乡镇地区发展特征的转变，乡镇国土空间规划需要突破以往看待乡镇空间与乡镇发展的局限思维，以海湾都市圈格局为乡镇发展的地域空间依托，构建一套适用于乡镇发展，并 可融入国土空间规划体系的规划逻辑与指引框架。2 海湾都市圈格局下乡镇国土空间规划的基本逻辑随着快速城镇化以都市圈为主体空间不断推进，构建海湾都市圈“城市乡镇”空间结构网络化、地域功能差序化、要素流动双向化的发展格局，成为乡镇级国土空间规划的基本逻辑。国土空间规划要为乡村振兴做好空间支撑，把握“空间网络地特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题85DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期域分工城乡融合”3 个维度的规划逻辑，有助于将乡村振兴的价值传导到实际规划的技术路线中，营造城乡融合的美好人居环境（见图 1）。2.1 空间网络逻辑：空间结构网络化多中心、网络化特征已成为海湾都市圈空间结构的基本共识。由不同层级和类型的发展节点、相互之间的功能联系轴线，以及承载功能的空间面域多重叠加、相互交织而共同形成海湾都市圈空间网络系统（见图 2）。海湾都市圈城乡空间网络是由生活空间、生产空间、生态空间构成的基础物质空间网络、公共服务与基础设施构成的支撑空间网络，以及人际关联、组织架构与文化认同构成的社会文化空间网络所共同组成的9-10。在海湾都市圈强大的集聚与扩散效应影响下，乡镇逐渐成为都市圈地区新的增长极与发展点，同时也是都市圈地区承上启下的重要空间，以空间网络的逻辑看待乡镇发展与规划，通过“中心引领轴线带动群落耦合”来共同推动海湾都市圈空间结构优化。具体来看：首先，依据都市圈内不同等级城镇按照梯度等级扩散影响力，划定中心城市网络辐射范围；其次，依托中心及节点城市“由点连线”的衔接联动作用，以及发展廊道和交通轴线的“由线成带”的沿线带动作用；最后，加之不同群落之间的功能耦合与协同分工，在海湾都市圈整体空间网络结构中精准定位不同乡镇的规划策略与发展路径。2.2 地域分工逻辑：地域功能差序化都市圈早期是通过功能空间的同质集聚与规模复制进行发展，后期随着地域功能比较优势的动态变化与规模集聚的外部效应，逐渐升级衍化出多元形式与需求，异质化和互补化也逐步替代同质化和规模化成为都市圈地域功能协调发展的关键因素。海湾都市圈内部的功能关系是建立在复杂多元业态基础上的，其整体功能的协调发展有赖于内部各个节点城市的分工合作与优势互补。海湾都市圈更应凭借其自身独特的地理优势，依托靠海沿港优势，将海洋新兴产业、智能制造产业、贸易出口产业等图 1 海湾都市圈格局下乡镇国土空间规划的基本逻辑资料来源：作者自绘。中心引领海湾都市圈乡镇空间结构网络化空间网络逻辑发展点基本面疏散地承接地输出方对流者城镇村体系/点轴面网络结构分区分类协同合作地域分工逻辑地域功能差序化主体功能区/地域资源禀赋/特色发展要素流动机制要素配置方式城乡融合逻辑要素流动双向化山水林田湖草海人居/人地产轴线带动群落耦合流量调配 要素支持发展引导 类型适配网络联系 空间支撑要素基础区域统筹 差异发展空间载体图 2 空间网络逻辑资料来源：作者自绘。社会文化空间网络支撑空间网络物质空间网络空间网络有机整体中心引领辐射范围轴线带动网络连接群落耦合空间结构都市圈城乡区域不同类型不同层级Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature86DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期作为功能补位的着力点11；并联合沿湾城镇集群，统筹陆海分工合作，按照城镇村各自在都市圈内的地域分工进行功能定位细分和产业链环节错位发展，进而打造港产城融合协同的差序化功能格局。当前村庄分类的“4+X”模式难以满足新时期海湾都市圈乡镇“突出长板”的特色化发展需求，并且缺乏与主体功能区规划衔接。在规划实践中，需要充分应对乡镇发展定位科学性不足、地域的分工差异未得到充分传导和落实的挑战。以地域分工逻辑作为资源与特色化发展的桥梁，连接从资源禀赋到特色呈现之间的通道。构建基于地区独特的资源禀赋、地理区位、聚居特征而形成的人地系统指标体系，以“主体功能区的细化分区”为实现地域分工的具体路径，挖掘基于资源禀赋的特色本底，精准确定乡镇特色发展定位，并以此为导向进行乡村资源配置，探索地域分工下的乡镇发展模式和规律，合理引导乡镇地区差异化发展。最终形成精度为镇级单元的特色发展细化类型，探索“单一功能主导地区+二元功能过渡地区+综合发展地区”的分类发展模式。2.3 城乡融合逻辑：要素流动双向化随着海湾都市圈建设空间的连绵化与城乡要素流动的双向化，城乡之间人口、产业、创新等要素的集聚和流动愈发频繁，城乡融合的发展趋势逐渐显现。要素在城乡间的流动配置情况决定了城乡互动关系的表征与结果。当前城乡土地制度的深化改革与市场资本的高度介入，原有的城乡二元壁垒已逐渐被打破，城乡间的互动联系将不再是“资源要素”单向供给的凋敝局面，基于要素渗透和流动的城乡区域协同发展成为时代诉求，尤其是海湾都市圈乡镇发展亟需转变以发展规模、层级位序判断镇村发展价值的思路，构建协同互补的镇村体系结构，完善城乡要素流动的体制机制，转为双向互动式的城乡互通发展。城乡要素的流动机制与配置方式是一个复杂动态的体系。实现城乡协同发展，促进要素双向流动是根本，城镇化和乡村振兴的有机结合是双重动力，畅通要素流通渠道和均等城乡要素价值是机制，增加城乡要素类型和扩展要素配置范围是路径。形成城乡要素双向互通、相互依存的共同体，在海湾都市圈格局下的城乡整体区域形成人才、土地、资金、信息、技术汇聚的良性循环，以促进城乡协同发展（见 图 3）。3 海湾都市圈格局下天津市乡镇国土空间规划探索3.1 渤海湾区空间演变下天津市乡镇地区发展阶段天津地处渤海湾区的中心地带，其城镇格局属于典型的海湾都市圈空间体系。海湾都市圈作为沿海区域新型城镇化发展的高级状态，以多极复合的城镇网络应对陆海统筹地域的复杂分工，是实现乡镇地区空间组织、功能布局、资源配置的重要因素。3.1.1 依托渤海湾区空间格局的天津市城市总体规划演进京津冀已进入以都市圈、城镇群引领大中小城市及乡镇地区协调发展的新阶段，渤海湾都市圈作为京津冀城市群的重要组成部分，其建设发展是实现京津冀协同发展走深走实的关键举措12。天津都市圈格局演变主要可以分为 2 个阶段：一是“一城一港、点轴扩散”阶段。1952 年天津在渤海湾建立港口，后逐渐发展为新城与中心城区双城协同的发展格局。二是“沿湾双圈层”阶段2。天津城市发展形态深刻影响了湾区空间结构，随后唐山、东营、图 3 城乡融合逻辑示意图资料来源：作者自绘。畅通要素流动渠道增加城乡要素类型均等城乡要素价值扩展要素配置范围要素流动机制要素配置方式信息土地技术资金城市乡村劳动力城镇化乡村振兴特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题87DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期沧州、滨州等城市均相继在渤海湾设立港口与建设新城，渤海湾区的沿湾双圈层空间结构由此形成。渤海湾区空间格局演变中沿海新城的建设特征显著。同时，新城建设注入的人地财等生产要素，对周边乡镇地区的发展具有吸引聚集和辐射带动作用，深刻影响着天津市城乡空间格局和城镇村体系发展。在海湾都市圈格局演变影响下，天津市城市总体规划也不断发展演进，改革开放后，天津市前后编制 4 版城乡总体规划，对天津市的城乡空间布局和城镇体系建设起到了重要的发展引领和实施指导作用13。4 版规划中对城市空间格局和城镇村体系的安排可以概括为 3 个主要阶段。第一阶段，天津市城市总体规划（19862000 年）和天津市城市总体规划（19962010 年）提出并深化完善了“一条扁担挑两头”的城市空间总体结构14-15，形成以海河为轴线、市区为中心、滨海新区为副中心的空间格局，主副中心与近郊卫星城镇、远郊县镇和农村集镇组成群星拱月式的四级城镇网络体系。第二阶段，天津市城市总体规划（20052020 年）明确了天津市“一轴两带三组团”的空间格局16，并确立了由主副中心、新城、中心镇和一般建制镇组成的四级城镇网络体系。第三阶段，天津市国土空间总体规划（20212035年）17，在区域层面提出构建多中心、网络化的“1+N”天津都市圈，“海湾都市圈”空间格局正式确立；在城市层面提出塑造“一市双城多节点”的城镇空间发展格局，明确了农产品主产区、重点生态功能区、城市化发展区和海洋发展区 4 类主体功能区，以及构建双城引领、产城融合的“255N”城镇体系（见表 1）。3.1.2 天津都市圈乡镇地区的衍化发展区域格局、城市空间格局和城镇体系构建深刻影响着乡镇地区的发展，在分析区域层面的渤海湾都市圈空间格局与城市层面的天津市空间格局的演表 1 天津市城市总体规划空间格局演变空间格局图示“一条扁担挑两头”“一轴两带三组团”“一市双城多节点”资料来源：作者自绘。天津城市总体规划市域空间结构规划图、市域城镇体系规划图天津市城市总体规划（20052020 年）国土空间总体格局规划图、城镇体系规划图天津市国土总体规划（20212035 年）（征求意见稿）天津市区及滨海地区规划图天津市城市总体规划（19862000 年）中心城市总体规划图天津市城市总体规划（19962010 年）Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature88DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期变特征的基础上，结合宏观战略和天津市地方举措对城乡关系和乡镇建设指导理念的演进，可将天津市乡镇发展大致划分为 3 个阶段（见图 4）。1）起步阶段（19822001 年）。该时期渤海湾都市圈还未形成沿湾建设新城、集聚发展的空间格局，天津都市圈也处于初步发展阶段，以中心城区和滨海新城“两头”城市发展为主要导向，乡镇地区的功能较为单一同质，近郊乡镇多以腹地形式支撑双城发展，远郊乡镇多以农业生产为主，整体乡镇建设基本处于各自独立发展的分散状态和众星拱月结构的松散状态，乡镇地区要素多单向流向城市，城乡发展存在严重的不平衡。在此背景下，国家提出发展小城镇的政策战略，建制镇数量显著增长。截至 1990 年底，天津市有郊县乡镇 187 个，其中建制镇已发展到 35 个。天津市开始推动以小城镇为中心带动周围村镇发展，并逐步引导乡镇地区有秩序的进行综合规划，成立村镇规划建设的管理机构并颁布管理规定，天津市的35 个建制镇由市规划局协助乡镇所在的区县编制了乡镇总体规划，乡镇规划开始起步。2）转型阶段（20022016 年）。21 世纪初，随着全球化和市场化的影响，东部沿海地区凭借其地理优势率先与海外建立产业经济联系，城镇化快速发展，城市急剧扩张，以都市圈为空间单元的发展模式进入规划语境，国家及各省市也相继出台了一系列文件引导都市圈建设发展。该时期渤海湾都市圈沿湾双圈层空间结构基本形成，依托港口和新城发展的分工体系也初步成型，城乡联系逐渐密切，劳动力、资金、技术等资源要素开始在城乡间双向流动。2002 年，党的十六大提出统筹城乡发展的战略决策；2004 年起，中央开始连续下发关于“三农”问题的 1 号文件，乡镇地区发展的重要性逐渐凸显。天津市为响应以村庄整理为重点的社会主义新农村建设目标，通过“宅基地换房”、“三区”联动发展及“三改一化”改革等措施推进示范小城镇建设，从 2005 年到 2013 年，天津市分 4 批共确定了 54 个示范小城镇试点。示范小城镇的领跑发展与乡镇企业的崛起壮大，使乡镇功能逐渐复合，生产比重向二三产倾斜，乡镇空间结构和城镇体系也逐渐显现出层级化和有序化。此外，天津市颁布了天津市城乡规划条例，乡镇建设进入到以城乡统筹战略为指引，以社会主义新农村建设为目标，城镇村结构体系全面协调发展的新时期。3）全面发展阶段（2017 年至今）。随着京津冀协同发展的深入推进，渤海湾都市圈建设进入高图 4 天津市乡镇地区空间规划的演变特征与阶段划分资料来源：作者自绘。1986202120051996渤海湾都市圈空间格局演变过程天津市空间格局与城镇体系演化进程天津市乡镇地区发展阶段重城轻乡发展小城镇功能较为单一农业生产为主要素单向流动结构较为松散天津市乡镇规划起步阶段城乡统筹社会主义新农村建设功能逐渐复合乡镇企业发展要素双向流动结构逐步有序天津市乡镇规划转型阶段城乡融合全面乡村振兴功能多元衍生三产占比增加要素双向互通结构体系完善天津市乡镇规划全面发展阶段“一城一港、点轴扩散”“一条扁担挑两头”形成以海河为轴线、市区为中心、滨海新区为副中心的规划布局，主副中心与近郊卫星城镇、远郊县镇和农村集镇组成群星拱月式的四级城镇网络体系起步阶段重城轻乡背景下的重点发展小城镇转型阶段城乡统筹导向下的社会主义新农村建设全面发展阶段城乡融合目标下的全面乡村振兴“一轴两带三组团”建立由主副中心、新城、中心镇和一般建制镇组成的四级城镇网络体系“一市双城多节点”“1+N”天津都市圈，四类主体功能区，“2-5-5-N”城镇体系天津市城市总体规划发展历程天津市城市总体规划（19862000 年）天津市城市总体规划（19962010 年）天津市城市总体规划（20052020 年）天津市国土空间总体规划（20212035 年）“沿湾双圈层”特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题89DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期质量发展时期，天津市以“港航资源配置全球化、适港产业发展高端化、辐射带动作用区域化”为发展方向，并着力构建与社会主义现代化建设先行区相适应的港口经济体系，带动区域协调发展，都市圈空间结构网络化和地域分工体系化逐步形成，人流、物流、商流、信息流、资金流等在城乡之间交流密切，港口、城镇与产业也向深度融合发展。同时，“乡村振兴”“城乡融合”“空间规划”等一系列国家战略的提出，以及 2020 年脱贫攻坚任务的完成，使乡镇规划和建设开始进入“多规合一”和全面振兴的新时期。在此背景下，天津市相继颁布了天津市乡村振兴战略规划（20182022 年）天津市乡村振兴促进条例天津市乡村产业发展“十四五”规划天津市乡镇国土空间总体规划编制指南（试行）等一系列文件来指导和管控乡镇地区的发展。处于都市圈格局的乡镇功能更加多元，二三产业发展迅速，空间规划方式由“补短板”向“突出特色”转向；城乡关联密切，城乡要素双向流动机制逐渐完善；城镇村体系的规划构建也由市域扩展至都市圈范围，越来越强调全域全要素融合发展。3.2 天津市乡镇国土空间规划优化策略探索通过空间管控、功能定位和资源配置引导乡镇精准高效有序发展是国土空间规划的重要作用，乡镇级国土空间规划编制的优化提升有赖于对区域空间格局的充分融入、对地域功能的精准定位，以及对资源要素的高效配置。本文结合“结构功能要素”的规划逻辑，从网络格局构建、地域分工推进、要素协同配置 3 个方面提出乡镇国土空间规划编制的管控措施，探索天津市乡镇国土空间规划编制的优化路径（见图 5）。3.2.1 网络格局构建：基于空间网络整合的系统化乡镇区域统筹规划“天津市 2035”规划中提出构建“1+N”天津都市圈和“255N”天津市内城镇村 2 个尺度的城镇体系，已经基本形成较为完善的多层级空间发展格局。但在乡镇层级具体的管控传导过程中仍存在跨区协调不畅、实施效果较差的问题。基于海湾都市圈空间结构网络化、乡镇地区节点化的发展趋势，乡镇国土空间规划可以通过补充“乡镇群落”层次来完善天津都市圈空间网络格局，并促进乡镇区域统筹协调发展18。在国土空间规划体系中，乡镇国土空间规划是最基础的层级，既承担传导落实上级规划的任务，也要指导详细规划与村庄规划的实施，是“承上启下、传导落实”的关键层级。需改变传统的县（区）镇村单向传导逻辑，以乡镇群落有效弥补现有乡镇村规划体系中存在的缺乏上下衔接、缺少区域统筹及缺乏整体考虑等问题，增强规划双向传导管控。并统筹规划各个乡镇群落的规模、密度、布局、质量，确定群落在都市圈网络体系内的节点布局、各个节点的细化功能定位、节点规模及其相互之间的联系，共同表达整体乡镇地域空间复杂巨系统特征。3.2.2 地域分工推进：基于主体功能导向的差异化乡镇发展类型确定海湾都市圈地域功能复合多元，在此发展格局下，乡镇凭借其独特的资源禀赋与功能特色，逐步参与到都市圈的地域分工与产业协作之中，主动在都市圈格局中补充功能缺位与承载地域功能。然而传统规划中多只将乡镇划分为几种基本功能类型，难以满足乡镇地区日益多元的特色化、差异化、高质量发展需求，亟需在国土空间规划体系中融入更图 5 天津市乡镇国土空间规划优化策略资料来源：作者自绘。基于空间网络整合的系统化乡镇区域统筹规划基于主体功能导向的差异化乡镇发展类型确定基于要素互通重组的均衡化城乡融合互动发展空间结构管控区域网络化发展乡镇域统筹乡镇群落空间网络整合机制网络格局构建功能类型管控特色本底发展类型主体功能区发展方向地域特色分工机制地域分工推进要素流动管控城乡协同互动城乡要素流资源配置城乡要素互通机制要素协同配置Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature90DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期加精细的乡镇发展类型划分方法指引。依托天津市现有的国土空间主体功能分区体系，结合乡镇特色本底条件，共同探索地域分工机制下更精细的乡镇发展方向确定和类型划分的模式与规律，是合理引导乡镇地区的资源配置与发展定位的重要举措。首先，以主体功能分区作为乡镇发展方向的基本依据，推导“单一方向主导地区+过渡地区”的二级分类方式的乡镇发展方向（见图 6）。其次，科学评价乡镇独特的人地系统和资源禀赋，是精细化确定乡镇发展类型的关键。从气候格局、文化特征、资源禀赋、地理区位、聚落特征与社会特征等方面选取评价指标，建立天津市乡镇特色本底条件评价体系（见图 7）。基于主体功能导向的乡镇发展方向确定，结合乡镇特色本底评价结果，耦合确定乡镇发展类型，图 6 天津市“单一方向主导地区+过渡地区”乡镇发展方向资料来源：作者自绘。农田保护区生态保护区乡村发展区生态控制区城镇发展区其他建设区渔业用海区交通运输用海区游憩用海区特殊用海区海洋预留区永久基本农田保护区核心保护区乡村生活区水域控制区城镇集中建设区区域交通基础设施建设区林业控制区特殊用途区其他建设区稳定耕地控制区一般控制乡村产业区湿地控制区弹性发展区区域公共服务设施建设区其他生态控制区农产品主产区重点生态功能区城市化发展区海洋发展区主体功能分区用途单元细化农业生产类型农业城市过渡类型城市化发展类型城市农业过渡类型城市生态过渡类型城市海洋过渡类型发展方向确定生态功能类型生态城市过渡类型海洋功能类型海洋城市过渡类型渔业用海区游憩用海区海洋预留区交通运输用海区特殊用海区图 7 天津市乡镇特色本底条件评价体系资料来源：作者自绘。合时宜天时服水土地利通人性人和地质灾害危险性降水量气候变化风暴潮灾害危险性干旱指数雨极变迁格局演变生态敏感性自然灾害风险气候格局文保单位数量历史文化名镇时间积累：历史非遗传承度历史文化名村地域认同：文化历史建筑数量发展战略：政策文化特征耕地面积水体覆盖率空间要素粮食总产量森林覆盖率空间格局耕地垦殖率空间质量资源禀赋区位优势度生态用地比例区位条件道路网密度农业用地比例交通条件城镇用地比例城镇网络地理区位三次产业比重乡镇常住人口密度居民点规模公共服务设施密度行政村密度居民点密度用地规模镇村选址聚落特征资源资产转换率人均 GDP社会空间网络数字化管理覆盖率盘活存量用地面积社会治理农村耕地流转率镇村运营社会特征格局生态空间规模品质格局生活空间规模品质文化空间格局生产空间规模品质特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题91DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期因地制宜地推进乡镇分类推进和特色发展（见表2）。3.2.3 要素协同配置：基于要素互通重组的等值化城乡协同互动发展乡镇国土空间规划是统筹城镇空间与农村空间最关键环节，是破除城乡二元结构促进城乡融合的具体操作实施规划环节。长期以来城乡二元化导致了畸形的城镇化发展模式和城乡互动关系，使得乡镇在城乡关系中处于弱势地位。天津市虽然推出了一系列缩小城乡差距、促进乡镇发展的政策制度，但乡镇地区的发展仍然处于较低水平，缩小城乡差距，并不是消除城乡差异，而是需要优化城乡之间的要素流动机制与配置模式，保障各类发展要素在城乡之间流动的通畅性与高效性，增强城乡之间各个方面的关联，推进乡村地区与城市协同互动发展。而城乡区域要素的交流互通和合理配置离不开空间规划对资源要素的管控安排。乡镇级国土空间规划落实多规合一和全域全要素管控的关键层级单元19，各类资源要素的互通重组和整合配置是空间规划管控的关键。要素可以分为规则类要素、空间类要素和支撑类要素3种类型20。3类要素在城乡层面的管控要点和实现形式均不同，需逐级细化互通，才能保障城乡系统之间的有序衔接和高效互通（见图 8）。4 结论与展望在海湾都市圈发展格局下，乡镇地区是都市圈的关键资源组成和支撑城市核心功能的重要承载地，乡镇发展应融入海湾都市圈整体发展体系之中。乡镇级国土空间规划是涉及格局优化、功能融合、要素传导的复杂体系，搭建空间结构网络化、地域功能差序化、要素流动双向化的规划逻辑是乡镇级国土空间规划的关键所在。根据渤海湾都市圈和天津乡镇地区规划建设的演进特征，解析海湾都市圈格局对于乡镇发展的影响，探索海湾都市圈地区乡镇国土空间规划的编制思路和方法，将为未来乡镇发展提供关键引导，推进海湾都市圈高质量融合发展。表 2 天津市乡镇发展类型细化确定乡镇发展类型乡镇发展方向城市化发展方向农业生产方向农业城市过渡方向生态功能方向生态城市过渡方向海洋功能方向海洋城市过渡方向单一主导类型生活主导型生态主导型生产主导型二元复合类型生态生活复合型生产生活复合型生态生产复合型综合型生态生产生活综合型资料来源：作者自绘。图 8 乡镇城乡要素重组机制示意图资料来源：作者自绘。等值均衡功能定位分区管控“三区三线”规模指标配套设施分级标准乡村多元价值衍生地类图斑用地边界设施类别规模等级要素互通协同互动城乡系统乡村振兴乡村系统城市系统城镇化规则类要素空间类要素支撑类要素Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature92DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期注：村庄分类的“4+X”模式是指基于乡村振兴战略规划（20182022 年）中提出的集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄与搬迁撤并类村庄四大类型，对村庄的进一步细化分类模式。“宅基地换房”即农民以其宅基地按照规定的置换条件换取小城镇中住房的政策。“三区”联动发展是指天津市以示范小城镇建设为龙头，大力推进农业产业园区、示范工业园区、农民居住社区“三区”联动发展。“三改一化”改革即农村集体经济改股份制经济，农业户口改非农业户口，村委会改居委会，促进城乡一体化。参考文献：1申明锐,王紫晴,崔功豪.都市圈在中国:理论源流与规划实践J.城市规划学刊,2023(2):57-66.2曾鹏,魏琛朋,蔡良娃.海湾及沿海都市圈格局下的新城建设与发展模式渤海湾与长三角核心区的对比分析 J.上海城市规划,2022(3):75-80.3彭震伟,张立,董舒婷,等.乡镇级国土空间总体规划的必要性、定位与重点内容J.城市规划学刊,2020(1):31-36.4潘斌,陆嘉,沈凌雁,等.乡镇国土空间总体规划的转变方向与编制思路J.规划师,2022,38(6):109-117.5尹稚,尚嫣然,崔音,等.现代都市圈规划理论框架体系与实践研究J.规划师,2023,39(4):5-10.6陈丹阳,霍子文,刘松龄,等.从都市圈的“圈层扩散”到“圈际耦合”:穗莞惠跨界协同策略研究 J.规划师,2023,39(4):44-51.7曾鹏,任晓桐,李晋轩.空间治理背景下乡村发展路径的转型与创新 J.小城镇建设,2020,38(8):5-11.doi:10.3969/j.issn.1009-1483.2020.08.002.8熊易寒,俞驰韬.边缘崛起:国际化大都市背景下的乡村振兴 J.理论与改革,2022(4):145-155.9曾鹏,朱柳慧,蔡良娃.基于三生空间网络的京津冀地区镇域乡村振兴路径 J.规划师,2019,35(15):60-66.10 耿慧,焦华富,叶雷.都市圈一体化共生网络系统的理论框架与研究重点 J.地理研究,2023,42(2):475-494.11 王世福,练东鑫,邓昭华,等.粤港澳大湾区跨界合作区规划策略与协同治理探索以广州南沙新区为例 J.规划师,2023,39(3):101-108.12 王振坡,李彦晓,王丽艳,等.京津冀协同发展下天津都市圈发展路径与对策研究 J.城市发展研究,2023,30(1):29-33.13 安童鹤,赵宏鹃.从“战略东移”到“区域协同