基于TCPED流程的情报审查机制研究.pdf

研究目的情报审查是情报监督的一种具体措施,需要操作层面的理论指导,但学界关于情报审查的专门性研究十分匮乏,亟待补充加强。研究方法该文以美国情报工作的标准流程 TCPED 流程为主线,梳理了该流程中各个阶段采取的审查措施,将其总结为基于 TCPED 流程的情报审查机制。该机制具有全程贯穿审查活动、自我审查的要求积极主动、审查的价值追求多元、既是一项法律制度又是一套工作方法等特点。研究结论基于TCPED 流程的情报审查已经成为美国情报政策中相当重要的一部分,但仍存在审查的适度性难以评价、审查者的审查缺失、组织审查的制度缺位等问题尚未完全解决,需要进一步探讨。关键词:TCPED 流程;情报审查;国家安全;情报搜集;情报处理;情报开发;情报分发中图分类号:G350.7摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 文献标识码:A摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 文章编号:1002-1965(2023)09-0037-07引用格式:李淑华,李润华.基于 TCPED 流程的情报审查机制研究J.情报杂志,2023,42(9):37-43,18.DOI:10.3969/j.issn.1002-1965.2023.09.007Intelligence Review Mechanism Based on TCPED ProcessLi Shuhua1摇 Li Runhua2(1.College of National Security,Peoples Public Security University of China,Beijing摇 100038;2.Department of Public Security of Henan Province,Zhengzhou摇 450003)Abstract:Research purpose Intelligence review is a concrete measure of intelligence supervision,which needs operational theoreticalguidance.However,the special research on intelligence review in academic circles is very deficient and urgently needs to be strengthened.Research method This paper takes the standard process of American intelligence work,the TCPED process,as the main thread,combs the review measures adopted in each stage of the process,and summarizes them into the intelligence review mechanism based onTCPED process.The mechanism has the characteristics of running through the whole process of the review activity,the requirement ofself-review being active and initiative,the value pursuit of the review being pluralistic,being both a legal system and a set of workingmethods,etc.Research conclusion The intelligence review mechanism based on TCPED process has become an important part of theAmerican intelligence policies,however,there are still some problems such as the difficulty in evaluating the moderation of the review,thelack of the review by the reviewer and the absence of the organizational review system,which needs to be further explored.Key words:TCPED process;intelligence review;national security;intelligence collection;intelligence processing;intelligence develop鄄ment;intelligence distribution0摇 引摇 言审查,即对某项事物、相关情况进行的详细检查、分析、核对,并评定其是否安全、完备、正确、妥当。辞海中与“审查冶相关的词条有:电影审查、专利审查、文化审查、违宪审查、审查起诉、审查批捕等。至于情报审查,严格来说还算不上一个专业术语,也没有明确、统一的概念界定,而是泛指情报工作领域内的一切审查活动。作为情报监督的一种具体措施,它通常与“监督冶一词并用,成为情报管理和情报工作保障的重要内容。例如,我国国家情报法第 26 条规定:“国第 42 卷摇 第 9 期2023 年 9 月摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇情摇 报摇 杂摇 志JOURNAL OF INTELLIGENCE摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇Vol.42摇 No.9Sep.摇 2023家情报工作机构应当建立健全严格的监督和安全审查制度,对其工作人员遵守法律和纪律等情况进行监督,并依法采取必要措施,定期或者不定期进行安全审查。冶与实践中“情报审查冶和“情报监督冶的界限模糊相类似,在学界,无论是国内还是国外,“情报审查冶大多作为关联内容隐含于业已成熟的“情报监督冶研究中,而将其作为独立对象的研究却相当匮乏。这种学术上的混淆和回避反映出学界对于制度层面的宏观研究普遍偏好,操作层面的微观研究则往往备受冷落。但情报审查本身是实际且具体的工作事项,它的实施恰恰更需要操作层面的理论指导。因此,对情报审查问题展开专门研究不仅具有重要的理论价值,而且具有切实的实践必要。美国是世界上情报系统最发达的国家,情报监督与审查是其情报体制的一大特色。其中,基于 TCPED流程的情报审查颇具代表性,其经验和做法值得深入研究、学习。1摇 基于 TCPED 流程的情报审查情报工作流程简称情报流程,指一系列情报工作的步骤、阶段或环节。美国学者 Loch Johnson 最早将情报流程划分为“规划与指导、搜集、处理、分析与生产、分发冶1五个阶段。这种划分方法在实践中不断发展,各个阶段的名称重新定义,演变为“任务分派冶“情报搜集冶“情报处理冶“情报开发冶“情报分发冶2,共同构成 TCPED 流程。该流程现已成为美国情报实践的标准流程,而情报审查在流程中的每个阶段均有体现。摇 1.1摇 任务分派阶段的审查“任务分派冶是 TCPED 流程的起点。美国情报界认为:情报应为政策的附属物,决策者应当根据自己的政策,将情报需求明确传达给情报部门3。情报部门根据决策者提出的需求,确定情报能够发挥作用的问题或领域,决定这些问题或领域的重要程度,即确定搜集情报的优先次序,这个过程就叫做“任务分派冶。当然,还有一种“任务分派冶的形式,就是情报部门自行发现情报需求、设定情报任务及优先次序。众所周知,驱动情报工作的背后因素是资源。情报资源始终有限,情报部门不可能关注所有问题,也不可能给予所关注问题同等程度的重视,之所以“任务分派冶,就是要将情报资源合理地配置在必要领域;另外,形势政策本身复杂多变,情报需求充满不确定性,因此“任务分派冶还必须根据实际情况动态调整,不能僵化教条一成不变,否则就可能出现“有问题无关注冶“小问题大关注冶“大问题小关注冶等现象,造成资源配置不均或资源浪费的结果。为了解决以上问题,美国于 2003 年创设国家情报优先事项框架,要求国家情报部门在“任务分派冶阶段做到:淤确定哪些情报有必要搜集,即确定情报主题;于明确具体的情报需求和要求;盂评估情报搜集的优先级别,即根据情报的重要程度评估情报搜集的紧急等级,从“立即动手冶的 0 级到“不危险但仍值得关注冶的 4 级,共五个等级;榆在此前基础上列出情报需求清单,形成国家情报优先事项框架。该框架将情报需求和情报搜集、分析等资源直接联系起来,使得任务分派能够覆盖最为急迫的情报需求,并能够迅速识别和填补情报空白,被公认为当今美国情报界、乃至世界情报界最灵活和精准的管理工具之一。当然,国家情报优先事项框架必须接受逐级审查:首先,框架内每个情报主题都设有一个情报主管(intelligence topic manager),以综合协调各方力量,审查确定该主题的情报需求是否恰当;其次,情报部门每季度对所产生的需求清单进行自查,根据优先事项和事态变化对清单提出更新意见;再次,国家安全委员会每半年对国家情报优先事项框架进行一次审查核定;最后,国家情报优先事项框架经总统审查、批准、发布,正式成为情报部门需要执行的任务清单。到了奥巴马执政时期,国家安全委员会和总统对框架的审查被修改为每年一次,或者“根据需要冶审查,以兼顾形势政策中的即发性问题,这样的规定沿用至今。总之,不管是之前的“半年一次冶还是如今的“一年一次冶+“根据需要冶,逐级审查制度在 TCPED 流程的任务分派阶段发挥着至关重要的作用,是保证情报任务恰当布署、情报资源合理配置的关键手段。摇 1.2摇 情报搜集阶段的审查TCPED 流程的第二个阶段是情报搜集。搜集是情报活动的基本业务,表示以任务为导向获取信息或其它具有情报价值的东西的过程。在任务明确的前提下,情报搜集阶段的审查主要是搜集活动的合法合规性审查,涉及的内容包括但不限于以下几个方面:1.2.1摇 针对美国公民的情报搜集针对公民的情报搜集是普通民众最关注的情报审查领域,“三叶草行动冶(1947-1975 年间美国国家安全局对所有进出美国的电报通信进行拦截、分析的行动)、“光塔项目冶(尼克松政府时期国家安全局暗中监听持不同政见者的行动)、“棱镜计划冶(自小布什政府开始国家安全局和联邦调查局开始实施的绝密电子监控项目)等先后在美国掀起轩然大波,引起民众的强烈不满。美国是一个非常重视个人隐私的国家,隐私权作为国民的基本权利受到宪法保护4,而以上行动在未获得任何授权的情况下实施,显然违背了美国的83 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 情摇 报摇 杂摇 志摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 第 42 卷宪法精神和行政程序,情报审查势必加强。针对公民的情报搜集,国家安全局总法律顾问办公室和合规主任办公室、司法部国家安全处等,负责对搜集行为的具体实施人员、搜集手段、程序、相关限制等进行审查;总统情报顾问委员会和隐私与公民自由监督 委 员 会(Privacy nad Civil Liberties OversightBoard,隶属于总统行政办公室)、国家情报总监办公室的公民自由保护官(Civil Liberties Protection Officer),负责对搜集行动的适用条件、范围、程度等进行审查,并在适当时候向国会提出建议,以便国会在起草或修改相关法律、规章和政策时,对隐私与公民自由等因素加以考虑。例如,“棱镜计划冶曝光后,白宫成立的“情报与通信技术审查小组冶对国家安全局在国内和国际搜集情报的行为进行了调查,提出了 46 项改革建议。其中,涉及美国公民的情报搜集改革建议高达 11项5。1.2.2摇 外国情报搜集外国情报搜集按照搜集对象是否为“美国人冶分为两种情形:“美国人冶 和“非美国人冶。对于“美国人冶,无论是境内美国人还是境外美国人,只有“合理认定冶搜集对象是外国势力的间谍,才能搜集其发生在美国境内的情报信息。“合理认定冶指的是有足够证据证明搜集对象是正在从事国际恐怖主义活动、国际大规模杀伤性武器扩散、恶意网络活动或秘密情报活动的个人。该搜集行为必须获得外国情报监视法庭的授权;对于“非美国人冶,如果是合理认定的境内非美国人,其情报搜集的要求等同“美国人“。如果是境外非美国人,则无须“合理认定冶这一前提,也无须获得外国情报监视法庭的授权,就可以直接搜集其外国情报。由此看来对于外国情报搜集的审查,关键是审查搜集对象的名单确定是否合规合法,也就是目标清单审查。由司法部国家安全处、国家情报总监办公室律师组成的团队大约每半月会对目标清单进行一次审查,具体的审查内容有:淤目标是“美国人冶还是“非美国人冶;于目标是否具有从事国际恐怖主义活动、国际大规模杀伤性武器扩散、恶意网络活动或秘密情报活动的情形;盂标识符(例如电子邮件或电话号码,使用这些标识符可获取美国境内服务供应商提供的通话、电子邮件、短信、照片和其他互联网业务内容)的所有文件等等。此外,情报部门内部的监察长负责定期审查本部门外国情报搜集的实施情况,将审查报告提交给司法部长、国家情报总监和国会监督委员会;情报部门的负责人每年对本部门外国情报搜集的实施情况进行审查,将审查报告提交给外国情报监视法庭、司法部长、国家情报总监和国会监督委员会;司法部长每半年就外国情报搜集的实施情况向国会情报和司法委员会提交审查报告;外国情报监视法庭则要求情报界有任何合规问题都必须立即向法庭报告,并要求政府每季度报告外国情报搜集合规问题的处理情况。1.2.3摇 秘密行动的情报搜集秘密行动容易滋生秘密权力的滥用,是国会最关注的情报审查领域。国会成立的常设情报特别委员会负责审查情报部门的行动,尤其是秘密行动。20 世纪六七十年代,中央情报局在猪湾、智利等地采取的秘密行动饱受质疑,国会响应这一情绪,成立了一系列调查委员会,包括参议院彻奇委员会、众议院派克委员会等,对情报部门的秘密行动进行审查。其中工作最深入的是彻奇委员会,它发现的证据证明中央情报局对于宪法约束力持漠然态度。其后,国会通过休斯-瑞恩法案外国情报监控法案情报监督法案等,要求重大秘密行动必须事前而非事后向国会情报委员会报告,且必须得到总统的明确许可才能实施。此规定作为秘密行动的一条基本准则固定下来,且至今适用。对于最具争议的暗杀行动,尽管中央情报局曾一度成立专门小组“健康变化委员会冶来审查暗杀提议,但批评者仍然建议:在发动此类秘密行动前,应当先由国会正式审查;而且,法院也应当参与到审查中,即设立负责签发暗杀许可状的新法院6。摇 1.3摇 情报处理阶段的审查情报信息无处不在,但归纳起来无外乎开源情报、人力情报、信号情报、地理空间情报、测量与特征情报五类7。其中,通过技术手段搜集的情报信息大多未达到可以直接使用的程度,必须将其从复杂的数字信号处理成图像,或者解密、翻译、解读等,成为可阅读、可理解的形式,然后才能加以分析利用,这个过程就是情报处理。情报处理被看作是将搜集到的信息转化为情报的关键步骤。然而,情报界对情报搜集的重视远远超过情报处理,这一方面表现为情报部门对技术搜集系统投入的巨大热情;另一方面表现为情报处理的实际能力远远落后于搜集能力,导致大量搜集到的信息从未得到利用。一位研究信号情报的专家曾指出,美国情报部门搜集的信息 90%都未经过人工处理,国家安全局拦截的电话通信记录更是只有 0.025%得到了处理8。一个极其讽刺的例子是:911 事件前一天,美国国家安全局截获了一段来自基地组织嫌疑人员的波斯语通话信息,但这段通话于 9 月 12 日才翻译完成,内容是“明天是发动进攻的时候冶9。试想如果该信息能够被及时处理,911 的悲剧很可能因此改写。可见,情报流程中最大的短板在于情报处理。尽管全世界的情报部门都存在相同问题,但美国国会显然对此格外关注。参、众两院情报委员会在审93摇 第 9 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 李淑华,等:基于 TCPED 流程的情报审查机制研究查情报部门的预算意见及起草替代方案或修改措施时,会认真审查各机构的规模和结构、各项目的支出细节和下一年度的预算计划,特别是用于情报处理的经费情况。两大情报委员会还通过召开闭门听证会或提出“汇报要求冶等方式,更多获取情报界在情报处理方面的信息,并记录和跟进问题的解决。国会审查的意义在于,督促情报界重视情报搜集与情报处理之间的严重失衡问题,在情报处理方面投入更多的人力和资金,以补上情报流程中这个巨大的缺口。摇 1.4摇 情报开发阶段的审查搜集和处理后的情报经由情报分析师综合、评估、分析,得出解释性或预见性结论,编制成情报产品的过程就是情报开发。情报开发是情报流程中最核心的环节,这个过程依靠的是情报分析师的知识、经验、思维等无形资产,但情报审查针对的则是无形资产输出的有形产品,即情报产品,审查的重点是情报产品的质量。在美国,国家安全领域最重要的两份情报产品是总统每日简报和国家情报评估。其中总统每日简报提供当前的、动态的情报;国家情报评估提供长远的、战略的情报。以国家情报评估为例,它是情报部门精心编制的产品,编制完成后还需交由上级和同行部门进行审查,因此可以看作是整个情报界协同共创的产物,反映情报界对重大事态的深入研究和总体判断,编制周期长、耗费资源多,期间历经复杂的质量控制审查:首先,情报主管负责对所涉主题的素材、分析人员、分析方法等进行全方位审查。其次,在正式编制评估报告前,分析师要尽可能地对以前的分析判断和用于支持这些判断的情报信息进行零基审查。所谓零基审查,就是以一种特定的方式回到分析判断的原点,审查自从做出判断以来,是否获取了新的情报信息,以及新、旧情报信息是否匹配(例如,两者是否一致;新情报是否证实、证伪了旧情报,或对旧情报提出了新的问题;新情报是否要求替换或修改假设;替代假设现在看起来在多大程度上合理等等)。零基审查的目的是:以开放的心态和决心重新审视所有的分析判断、基础评估和支持证据,在不考虑以前结论的前提下得出更新的分析判断。再次,在编制评估产品过程中,如果又出现新的情报信息,分析师须对信息来源和适当性进行再次审查。没有进行或未通过评估的信息不能引入评估报告或其他产品中;如果新信息涉及一些重要东西,那么将推迟评估报告的生成,直至弄清楚所有新信息及其含义。最后,由于国家情报评估代表着整个情报界深思熟虑之后的意见,其生成必须慎之又慎,所以它在编制出来后还将交由国家情报委员会的一个三人小组进行审查。该小组成员来自负责其他情报专题的部门,他们虽不具备相关主题的专业知识,但都是造诣深厚的情报分析人员,选择此三人组成审查小组的原因是他们没有沉浸在被审查的问题中,所以能够更加独立、客观地思考问题,避免思维定式。同时,国家情报评估还需接受同行的协同审查,即报告草案交由其他各个情报部门审查,每个部门选定代表参加为期数日的“协同冶会议,就草案的各个方面展开讨论和激辩,进而改进和完善国家情报评估。此外,某些争议较大的国家情报评估可能还将面临事后审查。例如针对伊拉克大规模杀伤性武器的国家情报评估所展开的事后审查,审查重点放在该评估的起源及其后续反响,即如此重要的评估产品是如何在不到 3 周的时间内被编制出来,以及国会、大规模杀伤性武器委员会和情报界本身在事后调查中所吸取的教训。审查认为:该评估报告之所以能快速完成,是因为中央情报局的分析人员在一段时间内或多或少地一直在研究相关问题;报告中存在的问题主要是没有定期和严格审查以前的所有判断及其所依据的基础情报报告,另外分析人员的工作背景和政治环境也是造成报告缺陷的附加因素;情报部门需要吸取教训,采取措施加以改进,以降低将来出现类似错误的可能,提高情报产品的质量和清晰度。摇 1.5摇 情报分发阶段的审查TCPED 流程的最后一个阶段是情报分发,即将情报产品从生产者手里送达情报用户的过程。美国情报界的产品众多,除上述最权威的总统每日简报国家情报评估外,具有代表性的还有世界情报纵览国防情报局/联合参谋部情报信息集萃等。这些情报产品有不同的分发对象和等级要求,涉及分层隔离和审查许可两方面问题。分层隔离是将分发对象划分为最高决策者、高级决策者、一般决策者等级别权限,将情报产品制成完整报告、备忘录、简报等内容相同但格式不同、详略程度有别的几种形式,不同权限的决策者、不同形式的产品严格区分;审查许可是根据分层情况考虑确定:淤允许谁接触哪些产品?于需要了解多少细节?盂分发的速度应该多快?然后给出审查许可意见。同时,审查许可意见还反映决策者对情报需求的理解及喜好,并根据变化进行适当调整。分层隔离和审查许可是情报分发的依据,不同权限的决策者获得的情报产品类别不同,这也是情报界分级安全管理的基础。多年来,尽管美国情报分发的原则一直变化 “911冶 前情报分发的原则是“有了解的需求冶,即情报只提供给有知悉需求的决策者;911 事件让情报界认识到许多资源没有协同增效,需要增进情报共享,于是“有了解的需求冶变为“有提供的责任冶04 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 情摇 报摇 杂摇 志摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 第 42 卷的分发原则,情报分发的范围变大;而斯诺登事件又令情报界意识到,共享和安全之间的矛盾是永恒矛盾,无法得到彻底解决,因此情报分发的范围又有所收缩 但分层隔离和审查许可的要求始终没变,它在情报分发的过程中发挥了重要作用。2摇 TCPED 流程情报审查机制的特点TCPED 流程的情报审查机制提供了一个非常具体的研究样本,特点突出且具有借鉴意义,本文将其总结如下:摇 2.1摇 审查活动贯穿于情报工作实践的全过程在 TCPED 的五个情报工作流程中,从“任务分派冶阶段的需求清单审查,到“情报分发冶阶段的分层隔离和审查许可,无不贯穿着审查监督活动,形成了“有工作必有审查冶“边工作边审查冶的特色机制。并且流程中每个阶段的审查都不是一蹴而就,而是始终坚持“尊重证据,有错必纠冶“宁可慢,不可错冶“事后反思,以期改进冶的原则反复检视、及时修正前期工作,以确保情报工作的质量和效力。其中最典型的例子是在编制国家情报评估报告的前期、中期、后期不断进行的审查,充分显示出美国情报审查活动的连续性和持续性特点,该特点是 TCPED 流程情报审查机制的最大亮点,也在一定程度上反映出美国情报界客观冷静、实事求是的工作态度。摇 2.2摇 自我审查的要求积极主动从审查的主体和对象之间的关系看,情报审查分为内部审查和外部审查:内部审查是情报界对自身的审查;外部审查则是指情报界以外的其它机构、部门对情报工作的审查。一般来说,情报审查依据宪法、法律、规章制度以及正式规程开展实施,包括法律对情报部门地位与职能的规定、预算审查程序的设置、情报活动的定期检讨等10。这种审查具有法治化和强制性特点,于情报界而言,它是被动的、必须接受的审查。TCPED 流程的情报审查不仅重视“被动审查冶的部分,而且非常强调情报界积极主动的自我审查 一方面,根据法律法规,总统、国家情报总监、总监察长、国会、外国情报监控法庭等严格执行情报审查的权力和责任;另一方面,情报界在 TCPED 流程的每个阶段都尽可能地对工作内容、方法、技术、手段、程序等进行自我检查和反思,发现工作中的遗漏、偏差甚至错误,自觉并尽快补充、校正、改进、完善。如“任务分派冶阶段的需求清单审查、“情报开发冶阶段的零基审查等,都是情报界积极主动进行自我审查的表现。这种源于内部动力的自我审查,有效减少了情报失察或失误,体现出美国情报审查制度独特的自发自觉性,同时也使 TCPED 流程的情报实践充满活力。摇 2.3摇 情报审查的价值追求多元化任何实践活动的目的都是期望目标和价值追求的现实体现,期望目标具有唯一性,但价值追求可以是多元的,情报审查活动亦是如此。毫无疑问,情报审查的目标是保障情报工作有效开展,而 TCPED 流程的情报审查机制与众不同的特点在于,它追求以“安全、规范、卓越冶的方式实现这一目标。2.3.1摇 安全“安全冶是情报工作的生命线。由于情报是国家安全的基本手段,具有国家安全的固有属性,因此这里的“安全冶实际上特指“国家安全冶。“安全冶又是情报审查的核心任务,凡是确立了情报审查制度的国家无一例外都设置了安全审查。我国的情报审查即以安全审查为主,具体包括 4 个方面内容:淤情报人员安全审查。即对拟任用、聘用到情报部门的人员所做的岗前背景审查,以及在岗期间的安全复审;于网络安全审查。即对现代情报工作所依赖的网络技术和信息化环境进行的安全审查,主要针对情报部门拟采购的网络产品和服务;盂数据安全审查。即对情报工作涉及的可能影响国家安全和利益的数据处理活动启动的审查程序11;榆信息公开审查。即对不再具有保密性质且即将公开成为公共信息的情报进行的审查。TCPED流程中安全审查同样随处可见,例如“情报搜集冶阶段对搜集人员、搜集手段、程序进行的安全审查,“情报分发冶阶段所采取的分层隔离和审查许可措施等,目的都是确保情报人员、情报载体、知悉范围等情报要素安全可控。可见,“安全冶是所有情报审查价值追求的首要目标。2.3.2摇 规范情报部门开展情报搜集、开发、分发等活动,本质上是由于情报部门掌握控制信息的权力。这种权力是情报工作的重要支柱,但同时必须受到监督,因此对情报活动进行严格审查至关重要。TCPED 流程中“情报搜集冶阶段几乎所有的合法合规性审查,都是为了监督情报活动遵循实体法(规)的规定和法律精神的状况,确保信息权力在规则的制度下运行。在西方民主国家,情报审查的内容一般都涵盖合法合规审查:英国内阁办公室联合情报委员会(JointInelligence Committee)、议会情报与安全委员会,澳大利亚议会参众两院的情报与安全事务联合委员会(Joint Committee on Inelligence and Security)、国家评估办公室的开源情报中心、情报与安全总监察长,加拿大的情报安全审查委员会(Security Inelligence ReviewCommittee),德国的联邦宪法保卫局、议会控制委员会,新西兰议会的情报与安全委员会等,都具有对情报活动行使合法合规审查的职能。可见,“规范冶是情报14摇 第 9 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 李淑华,等:基于 TCPED 流程的情报审查机制研究审查较为普遍的价值追求。2.3.3摇 卓越“卓越冶指的是情报工作富有成效,它表现为情报工作的针对性强、情报来源的可靠性稳、情报产品的质量好、情报传递的速度快、情报利用的效率高等各个方面。卓越的工作成效是所有情报参与者的期望目标,但它的实现取决于情报组织和人员的专业技术、专业能力,也取决于情报工作的成效审查是否能够有效开展。在 TCPED 流程中,“任务分派冶阶段通过审查需求清单,情报任务得以覆盖最重要的政策领域,情报工作的针对性得到了提升;“情报搜集冶阶段通过审查情报来源和手段,情报的真实性、可靠性得到了保障;“情报处理冶方面通过审查经费执行情况和项目预算,情报部门加大了情报解译力度,情报的利用率得到了加强;“情报开发冶阶段通过一系列的质量审查,情报产品的客观性、准确性得到了提高;“情报分发冶阶段通过对产品的分层划级,以及对情报接收者的权限审查,情报产品得以恰当、及时地送达决策者手里。至此,情报工作得以发挥出卓越的效力。在此方面,与美国情报体制最接近的英国也设置了类似制度。例如,由首相选派的联合情报委员会主席,同时被指定为情报分析首脑(Professional Head ofIntelligence Analysis),负责审查监督情报质量和客观性;又如,军情六处内部增设高级情报质量控制官,负责监控和审查所搜集情报的可信度和准确性。这些都是英国在情报工作成效审查方面做出的努力,但鉴于英美两国在政府结构和公民权利等方面的显著区别,英国的情报工作成效审查无论在广度还是深度上都无法与美国相比;而英美之外的其他国家,则普遍缺失情报工作成效审查,至少是没有形成制度化的情报工作成效审查机制。可见,只有 TCPED 流程的情报审查较好地实现了“卓越冶的价值追求。综上,对于大多数国家,“安全冶是情报审查的主要目的;部分国家的情报审查兼顾“安全冶和“规范冶两方面的价值考量;而 TCPED 的情报审查表现出“安全、规范、卓越冶的多元价值追求,并将这种理念贯彻落实到全流程每一阶段的审查活动中。因此可以说,TCPED 流程的情报审查机制独具特色。摇 2.4摇 情报审查既是一项法律制度,又是一套工作方法情报审查作为情报保障制度的重要内容,必须在法律的框架下运行。我国在国家情报法保密法网络安全法数据安全法 政府信息公开条例网络安全审查办法等法律规范中确立了情报审查法律制度。美国的情报审查除了有前文提到的休斯-瑞恩法案外国情报监控法案情报监督法案,还有1989 年通过的中央情报局总监察长法案、1991年通过的情报监督法案修正案、1997 年通过的情报授权法案、2001 年通过的爱国者法案、2008 年通过的外国情报监控法案修正案等法律文件予以确认。事实上,美国国会在近五十年的时间里推动了十几次重大情报改革,几乎每一次改革都推出一部相应的法案,其中大部分涉及情报监督和审查,由此确立了比较全面、完备的情报审查和监督法律体系。表 1摇 TCPED 流程各阶段的情报审查阶段审查目的审查主体审查对象审查内容任务分派情报任务能够覆盖最为急迫的情报需求情报主管、情报部门、国家安全委员会、总统情报需求清单(国家情报优先事项框架)淤情报主管审查需求主题;于情报部门自查需求清单;盂国安委审核框架;榆总统审核、批准、发布情报搜集搜集活动是否符合法律精神及规定国家安全局总法律顾问办公室和合规主任办公室、司法部国家安全处、总统情报顾问委员会和隐私与公民自由监督委员会、国家情报总监办公室公民自由保护官针对公民的情报搜集:搜集行为实施情况淤审查具体实施搜集行为的人员、搜集手段、程序、相关限制等;于审查搜集行动的适用条件、范围、程度等;盂在适当时候向国会提出建议司法部国家安全处、国家情报总监办公室律师、情报部门负责人和监察长、司法部长、外国情报监视法庭外国情报搜集:目标清单&审查报告淤目标是“美国人冶还是“非美国人冶;于目标是否具有从事国际恐怖主义活动、国际大规模杀伤性武器扩散、恶意网络活动或秘密情报活动的情形;盂标识符的所有文件;榆外国情报搜集实施情况;虞外国情报搜集合规问题处理情况国会常设情报特别委员重大秘密行动:事前审查淤重大秘密行动须事前而非事后报告;于总统明确许可情报处理督促情报界在情报处理方面投入更多的人力和资金国会各部门经费预算和支出情况(特别是用于情报处理的经费使用)淤审查各部门的规模和结构、各项目的支出细节和下一年度的预算计划,特别是用于情报处理的经费情况;于召开闭门听证会或提出“汇报要求冶,更多获取情报界在情报处理方面的信息,并记录和跟进问题的解决24 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 情摇 报摇 杂摇 志摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 第 42 卷续表 1摇 TCPED 流程各阶段的情报审查阶段审查目的审查主体审查对象审查内容情报开发提升情报开发能力,提高情报产品质量和清晰度情报主管、分析师、国家情报委员会、其他情报部门情报产品质量淤对所涉主题的素材、分析人员、分析方法等进行审查;于编制评估报告前进行“零级审查冶;盂编制评估报告中对新信息来源再次审查;榆编制评估报告后由国家情报委员会的三人小组审查和其他情报部门同行协同审查;虞争议较大的国家情报评估事后审查情报分发情报产品能够恰当、及时地送达决策者手里情报部门情报产品形式&情报用户权限淤将分发对象划分为最高决策者、高级决策者、一般决策者等级别权限;于将情报产品制成完整报告、备忘录、简报等不同形式;盂给出审查许可意见摇 摇 与此同时,TCPED 流程的情报审查还形成了一套相对固定的工作方法。本文将流程内各阶段情报审查的审查目的、审查主体、审查重点、审查程序等内容总结归纳汇入表 1。在表 1 中,情报审查“何时开始冶“由谁负责冶“如何运作冶等问题得到了具体回应和清晰展现,这不仅使情报审查具有规范化、标准化的行动依据,还便于进一步审查问责,凸显出 TCPED 流程情报审查易执行、可操作的特点。3摇 需要探讨的其他问题TCPED 流程的情报审查已经成为美国情报政策中相当重要的一部分,但它仍然存在一些尚未解决的矛盾和问题,需要进一步探讨:摇 3.1摇 审查的适度性多少审查才合适?尽管前文一再强调 TCPED 流程中每一阶段情报审查的必要性,但究竟多少审查是适度的、由谁来主导并没有一种客观公正的评价方法。比如,情报界以外的机构,如国会、法庭等对情报活动的外部审查是情报审查的重要形式,但情报本身需要很高的安全性、保密性,外部审查的过多介入必然对情报安全造成威胁,毕竟外部机构在处理机密信息时无论是经验还是制度设计都比情报部门薄弱得多;又如,一些关键情报的审查往往影响情报效力,像秘密行动的事前报告可能会限制情报行动的自由,甚至延误情报行动的时机。因此,包括外部审查在内的情报审查需要执行到何种层级、何种程度一直都是难解的问题,它本质上属于公平和效率的平衡问题。摇 3.2摇 审查者的审查谁来审查审查者?罗马诗人尤维纳利提出“谁来监督监督者冶的监督者悖论,同样的,情报审查也存在这个问题。即使 TCPED 流程的情报审查体系运作良好,但在审查过程中,无论是内部审查者还是外部审查者,难免会因为知识水平、政策倾向、个人喜好等因素造成审查偏差或错误。那么,对待审查偏差和错误,需要怎样的标准去衡量,启动何种问责程序,目前还是情报审查理论研究和实践探索的盲区。摇 3.3摇 组织审查是否审查情报部门?前面论及的所有审查,都是针对情报活动的审查,涵盖了情报活动几乎所有的构成要素 人、财、物、程序、制度等,唯独缺少针对情报部门的审查,本文暂且称之为“组织审查冶,即设立一个情报部门后,通过对其工作职能、工作成效等年度审查、专项审查,判定何时不再需要该部门、是否需要裁撤或者与其他部门合并等事项。事实上,一位 CIA的前副主任曾经建议:为所有情报中心制定一个为期五年的“日落条款冶,每隔五年对中心的职能、是否有必要继续存在等问题进行一次不留情面的审查。遗憾的是,这一建议并未纳入情报审查的重点考虑范畴。4摇 结摇 语本文梳理了美国情报实践标准流程 TCPED流程中采取的各种情报审查措施,将其总结为基于TCPED 流程的情报审查机制。该机制具有全程贯穿审查活动、自我审查的要求积极主动、审查的价值追求多元、既构建了完善的法律体系又形成了规范的工作方法等特点,但仍存在审查的适度性难以评价、审查者的审查缺失、组织审查的制度缺位等问题。我国于 2017 年颁布国家情报法,这是我国针对国家情报工作的首部立法。应当说,我国的情报法治体系框架刚刚搭建起来,包括情报审查在内的一系列制度建设亟待补充和完善。在这样的背景下,本文对 TCPED 流程的情报审查机制进行初步研究,希望能为我国的情报法制建设提供一定的参考,为我国情报工作规范化发展贡献绵薄之力。参 考 文 献1摇 Johnson L K.Making the