机会之窗何以开启——浙江省“最多跑一次”改革的多源流理论分析.pdf

2023年第4期（总第142期）天水行政学院学报收稿日期2023-01-01作者简介黄昕仪（1999），女，福建泉州人，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策。机会之窗何以开启浙江省“最多跑一次”改革的多源流理论分析黄昕仪（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉430072）摘要浙江省“最多跑一次”改革成功开启机会之窗并实现政策扩散。本文以浙江省“最多跑一次”改革为例，运用金登的多源流理论，在现有研究的基础上尝试提出适用于本土化分析的整合分析框架，分析阐释“改革之窗”的成功开启。研究发现，“最多跑一次”改革之窗成功开启并推广，与三源流相互作用和环境、关键人物的推动有重要关系，并具有中国政策议程构建的特色。关键词多源流框架；“最多跑一次”改革；政策之窗中图分类号D669文献标识码A文章编号1009-6566（2023）04-0049-07一、引言浙江省“最多跑一次”改革是基于人民需求，依托互联网技术手段进行的全方位改革。2018年1月，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议了浙江省“最多跑一次”改革调研报告，对浙江经验给予肯定并建议将其在全国范围内推广。通过实践探索，浙江省“最多跑一次”改革从初期的便民利民，方便企业到政府部门办事，到公共服务、社会治理、环境保护、民主法治等全方位领域1，从浙江经验推广到全国，引起了学界充分关注和探讨。在中国语境下，改革是发展的强大动力，然而改革如何顺利进入议程还有待进一步深究。金登的多源流理论已指出通过三条源流的融合以及政策企业家的促成下有机会打开政策之窗，通过多源流理论可以探析特定政策问题进入政策议程的过程以及内在逻辑。但显然来自西方的多源流分析理论并不能直接套用于中国本土政策议程分析，因此，在分析解释中国情境下的政策议程时，需要结合中国实际对分析框架进行进一步修正。本文通过回顾多源流理论以及应用多源流进行分析的相关研究，在已有研究的基础上，尝试性提出可能适用于本土政策分析的整合性框架，以浙江省“最多跑一次”改革为案例，阐释改革进入政策议程的过程和内在机制，并得到一定启发。适用于本土化分析的多源流框架中的三条源流的具体内涵与金登多源流理论中所描述的内涵既有相似点又有不同点。此外，三条源流在汇聚之前并非独立互不影响，现实中三者往往交互影响。三条源流的成功耦合有赖于成熟的环境、先进的技术以及关键人物的催化推动，在政策之窗成功打开后，已有政策还能继续完善，从而进行全面推广。浙江省“最多跑一次”改革就是典型的从地方“试点”到政策扩散的过程。本文通过整合的多源流分析框架阐释改革进入政策议程并成功执行的内在机制，试图补充现有关于多源流分析内容。二、文献回顾与分析框架（一）多源流理论内涵-49多源流理论由美国公共政策学家金登提出，作为影响力较大的政策变迁理论之一，用于解释政策变迁的动力与原因2。一般认为，多源流包括问题流、政策流和政治流。问题源流指“种种有待政府解决的问题或值得关注事件，通过三种机制（指标、焦点事件和信息反馈）使某一问题引起社会高度关注”；政策源流又称“政策原汤，包括各类政策建议、主张和政策方案”；政治源流“由公众情绪，政党、选举结果以及政府的变更等因素构成”3。多源流理论主要探讨政策提上议程的条件与原因，金登指出，政策进入政策议程是由于在某个特定时刻多种因素汇合在一起并共同作用的结果，而不是其中一种或另一种因素单独作用的结果3，政策之窗的打开是三种源流连接交汇共同发生作用的，并为进入下一阶段的决策议程提供机会。但三种源流对政策议程的影响程度有所不同，金登认为，议程更多受问题流和政治流的影响，备选方案更多受政策流影响，政策之窗打开的根本原因在于政治流的变化，即政府官员及其周围人们关注到了新的问题。在金登看来，政策之窗并不常打开，且即便打开之后，维持时间也较短。政策之窗可分为两种类型4，分别为“问题之窗”和“政治之窗”。问题之窗打开的原因包括：受到广泛关注的指标发生了变化，使人们意识到非常态现象及相应问题；出现焦点事件或外部事件冲击；现实情况表明既有政策效果不够理想，问题无法得到有效解决，甚至情势更加严峻。政治之窗的打开原因在于政治流内自身发生了变化或政治形势转变，例如政治舆论发生了明显转变等。同时，政策之窗的打开也离不开政策企业家的作用 5，政策企业家自愿投入自身资源包括金钱、时间、精力、声誉等以促成某一政治主张，从而达到自己的目的、利益或获取预期收益。通过打破政策平衡，向他人“兜售”自己中意的政策理念并力图让其成为新决策方案6，使政策成型。图1 金登的多源流理论图（二）多源流理论的应用多源流理论自诞生以来，由于其解释力强，被应用于不同国家不同领域的政策分析过程。西方学者运用该理论分析政策过程的不同层面和阶段7，通过多源流理论阐释和分析美国的外交政策过程 8；在政策制定方面，运用多源流理论分析澳大利亚房屋的政策制定过程9；也有学者运用多源流理论分析20世纪60年代加拿大政府的健康保险政策10。新中国成立以来，我国社会经济环境不断变化，我国学者运用多源流理论，根据不同社会背景对政策变迁作出分析。有学者通过多源流理论视角，探讨我国改革开放以来住房政策的政策变迁过程，并以此构建政策变迁的动力模式，探究影响政策变迁的动力因素；也有学者借助多源流理论工具，探讨改革开放以来的中国扶贫政策变迁，并指出影响政策变迁的因素11；随着社会环境变化，老龄化加剧，在此背景下，有学者运用多源流理论分析框架，对农村养老保险制度变化的原因作出解释，并得出推动新政策议程建立的相关结论12。有学者从政策之窗开启的视角，以我国双创政策实践为例，运用多源流模型解析双创政策议程构建与升级过程，对其政策之窗成功开启的三流融合进行分析13。此外，多源流理论也适用于制度、法律的出台过程，研究表明，多源流理论对分析个人所得税法的出台过程具有较强解释力14；有研究运用多源流理论分析我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）替代城市流浪乞讨人员收容遣送办法的过程15。也有通过案例分析从多源流理论视角对校车安全的源流发展、焦点时间和政策行动者等方面进行分析，阐释校车安全条例（草案征求意见稿）得以快速发布的原因16。有学者在多源流理论的基础上，构建新的理论模型，对政策议程和决策过程加以分析：在多源流理论分析框架基础上进行修正，构建了适用于中国社区语境下的“两阶段多源流”社区政策议程设置的解释性框架，按照居民需求偏好强弱与行政任务的紧迫程度，分析问题流、政治流和政策活动家，以老旧小区加装电梯项目为例进行阐释论证17；也有研究试图构建“两阶段”多源流理论框架，阐释多源流中三条源流的耦合程度对公共政策最终形成的影响，并以顺风车安全管理政策的出台为例，分析我国公共舆论与政策之间的关系对议程设置和政策形成的影响18。由于网络多源流模型是中国情境-50下多源流模型的调适与优化，有利于增强多源流模型的中国适用性和解释力，有学者提出网络政策议程形成的内在逻辑与政策议程设置现代化之间的联系，并以出租车改革案例为验证，为中国政策议程设置现代化提供借鉴。也有学者结合我国央地关系，对议程设置进行多源流分析，建立政策议程设置的“上下来去”分析框架，以山西大宁购买式造林为例，探究发现中国语境下三源流不可分离，议程设置由中央驱动19。关于政策无法进入决策议程以及政策终结，有学者以问题进入决策议程为切入点，以公共政策“前决策”分析阶段的案例，以多源流框架探究延迟退休政策议程，解释虽然“政策之窗”开启，但延迟退休政策迟迟无法进入决策议程的原因20；也有研究通过多源流理论解释政策终结的原因与过程：有学者基于多源流理论分析框架，分析问题流、政策流、政治流推动因素，探究收容遣送制度终结的过程和原因21。也有学者基于多源流理论构建政策终结分析框架，新引入作为政策之窗机制的相邻政策领域的溢出效应，分析劳教制度废止的过程 22。（三）一个整合的分析框架综上所述，多源流理论对分析现实的公共政策过程有较强解释力和实用性，但在多源流理论本土化过程中也并非能够完全套用。运用多源流理论解读公共政策的多源流时，有必要进行修正，将政治源流的三个维度纳入一个概念变量执政党的意识形态2324，有利于更好分析具有相对集权特性的政治体系和具有强大政党的国家。将多源流置于中国决策情境中，应通过提高多源流融合程度，分别重视三条源流的不同功能，例如强调政治源流的核心作用、焦点事件的独立性以及对非常态情形下的临时决策进行优化25。或将政策形象、政策理念、机构运作和关键个人四个因素嵌入多源流框架，使其更好适应于中国本土的政策进入议程及设置过程26。在我国情境下，公共政策的形成是基层执法困境、方案可行性和决策官员意识相互交汇和影响的结果27。在互联网不断发展的现代化社会，在运用多源流模型分析政策过程时，应认识到新媒体发展背景下舆情功能的补充作用，同时不可忽略集权型国家政党意志对政策的决定性作用28。现有研究基于多源流理论分析的政策过程分析很多，也有学者根据已有理论进行修改完善，但许多研究只是对多源流框架进行单向度的嵌套和应用，“即使是修正后的框架，也只是针对某一特定议程过程或案例进行局部修正”，适用面较窄 29。多源流理论作为理论工具并不能死板套用在各个公共政策的案例中，否则会陷入为了运用该理论而选择某案例的怪圈，因此，在运用多源流理论进行分析时，要注重与案例特点相适应，不可生搬硬套，本末倒置。本文尝试构建适应本土化以及现代网络化背景下，政策进入决策议程过程的分析框架，该框架结合现代社会下公民通过网络参与政策制定的背景，引入网络舆情对推动政策议程的影响，并强调执政党的核心地位以及政府的职能。在该分析框架中，问题流指与公共服务有关的时事热点以及社会问题引发的网络舆情等。通常情况下，社会问题积累到一定程度，会引发社会实践，金登的理论缺乏对于长期积累的社会问题的关注，而当这类问题遇到政治流的机遇，会促使企业家采取政治行动，避免问题进一步恶化。政策流指政府的政策方案或针对某一问题某一形势的已有经验；不同于西方政治流中的利益集团和政府变更，适用于我国本土的政治流指执政党的核心地位以及政府政策执行，包括自下而上的政策“试点”以及自上而下的政策下达；由于三者之间并不完全分离，时常相互影响，因此在此理论框架中用虚线表示三者之间可能存在的相关关系或更强相关的因果联系（图2），三者交汇，在三源流作用下，还需要诸如政策企业家的关键人物以及适当时机、成熟环境的催化下开启政策之窗。政策之窗成功开启之后，政策进入决策议程并实施执行，通过政策评估若具有推广性，则成为规范性的法规政策；若暂无推广，则成为地方“试点”政策或地方经验特色；而政策之窗开启之后无法成功进入决策议程，则面临两种可能，若有备选方案以及社会关注度持续上升，则有可能重新打开政策之窗，回到政策议程阶段；若问题矛盾重重无法解决且没有关注度，则彻底关闭政策之窗，无法解决问题。该框架结合政策过程模型，引入政策之窗开启后的可能性，使政策分析更为完整，也为政策过程的更好运行提供借鉴。图2 整合的多源流分析框架（作者自制）-51本文将在多源流理论基础上，以浙江省“最多跑一次”改革为案例，结合整合的分析框架，分析改革议程的出台，以及具体环境下，三源流推动地方政府改革和政策进入议程的过程及其内在逻辑。三、政策之窗开启的多源流分析（一）案例背景与介绍浙江省于2016年底首次提出“最多跑一次”改革，此次改革通过创新“一窗受理、集成服务、一次办结”的服务模式，让群众和企业到政府办事实现“最多跑一次”。为贯彻落实浙江省十二届人大五次会议通过的政府工作报告提出的加快推进“最多跑一次”改革工作要求，深化简政放权、放管结合、优化服务各项工作，加快政府职能转变，2017年，浙江省人民政府印发加快推进“最多跑一次”改革实施方案，将“最多跑一次”措施落实到各个部门，包括详细的职责分工、实施步骤、配套措施和保障措施。“最多跑一次”改革是浙江省行政审批制度改革的最新探索，作为经济较为发达、社会发育较为充分的地区，浙江省在改革开放后探索形成了“强县扩权”“集中审批”“机关效能建设”和“四张清单一张网”等深化行政审批制度改革的具体策略；而“最多跑一次”改革则是在改革进入深水区后，从需求导向、结果导向，系统整合不同维度的行政审批制度改革，倒逼各层级政府、各职能部门协同合作，以实现从“以政府为中心”到“以人民为中心”的转型，推进政府治理现代化31。浙江省“最多跑一次”改革是对行政审批制度的简化与便民举措，体现了以人民为中心的目标和要求，借助大数据和互联网技术进行的政府全面改革，满足人民、企业办事需求，提高办事效率，实现以人民为中心的公共行政和服务32。（二）基于多源流理论的案例分析从问题流上，浙江省“最多跑一次”改革实质上是浙江省多次行政审批制度的改革，行政审批制度之所以要改革，直观原因在于之前行政审批制度存在不足，由于程序繁杂、手续繁多，部门职能不清，造成民众或企业需要多次跑不同的行政部门办理审批手续，造成办事效率低下，办事不便，民众或企业在办理审批手续时往往需要找熟人“走后门”行方便，办事烦、办事难成为亟需解决的问题。与金登的问题事件催化假设不同33，行政审批制度改革显然是在问题逐步暴露和显化的作用下推进的。此外，“最多跑一次”改革不仅是政府内部面对外部环境变化作出的调适和创新，更有来自政府承诺的、可量化的民众监督的外部压力32，依靠群众监督，使改革过程公开化、可视化，推动政策议程加快。政策流上，浙江省自1999年以来进行了多次行政审批制度改革：1999年，浙江省率先开启了行政审批制度改革，为更好便利群众办事，建立了“一站式”便民服务大厅；为进一步便民利民，1999-2012年，浙江省又进行了三轮行政审批制度改革，削减上千项行政许可和非行政许可审批事项，全面建立行政服务中心或一站式办事大厅等，进一步提高行政审批效率。2013年初，浙江省开启新的一轮行政审批制度改革，将“三最”包括“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优”作为改革的目标，进一步下放行政审批权限，提高政府办事效率，进一步提高服务质量和群众满意度；进一步厘清政府职能权限，明确“四张清单”，结合互联网技术，运用“一张网”创新行政审批流程与方式，进一步优化服务33。由此可见，在“最多跑一次”改革这扇政策之窗打开之前，浙江省已经累积了行政审批制度改革的经验，并在一次次经验中有了更加成熟的政策方案。政治流上，浙江省官方一致观点认为“最多跑一次”改革是“习近平同志当年在浙江工作时大力倡导的机关效能建设的深化推进，是经济新常态下浙江贯彻落实放管服改革，优化发展环境、再创浙江新优势的重大举措，是以人民为中心的发展思想在浙江的生动实践。”32党的十八大产生了新一届中央领导，担当起适应并引领新常态的重任。2015年，习近平总书记指出“要让人民群众有更多获得感”；为了实现这一目标，2016年，国务院开始进行“放管服改革”，将便民利民落实到位；2017年十九大报告提出以人民为中心的发展观34。浙江省“最多跑一次”是在国务院“放管服”改革背景下自上而下推行的，响应党中央以人民为中心的发展观，强调“发展为了人民、发展依靠人民”。此外，在地方党政主导与顶层设计上，浙江省党政高层全力的推动和支持，为改革提供了组织保障和机制保障。在“最多跑一次”改革成功推行前，浙江省委省政府针对习近平总书记对浙江精神的新要求，落实改革要求、目标和理念，2016年12月，时任浙江-52省委副书记、代省长车俊首次提出“最多跑一次”改革，2017年1月省政府工作报告中，车俊再次提出“最多跑一次是原则，跑多次是例外”的年度目标。由此可见，浙江省党政高层领导是“最多跑一次”政策之窗开启的关键人物，或称政策企业家。浙江省主要领导作为改革发起者，打响浙江省改革第一枪，在应对中央层面的政策要求上，积极响应“放管服”改革的要求，率先提出改革；在满足服务对象要求上，注重群众和企业需求，通过吸收政治智慧、采用创新策略，为改革的持续推进提供组织保障等35。值得注意的是，在打开“最多跑一次”改革之窗，正式将改革提上议程之前，问题流、政策流和政治流并不是相互独立互不影响的，相反，三者相互联系并相互作用，在主要领导的推动和成熟时机的催化下，共同推动改革进行。首先，问题流中群众、企业办事难是推动行政审批制度改革的直接原因，而政治流中“以人民为中心”的发展理念是基于满足人民需求，解决人民困难问题之上提出的，政治流影响问题流，而问题流中的群众监督与参与为政治流提供新的要求和需要；其次，政策流则是基于解决问题流，在政治流的指导下产生发展的，因此三者之间本就存在紧密联系。成熟的环境指浙江省已有的行政审批制度改革经验，以及较为发达的经济社会水平和互联网先进技术，在客观环境催化下，当浙江省主要领导提出“最多跑一次”改革目标和要求时，“最多跑一次”改革之窗成功打开，且打开的时机恰是推行放管服的白热化阶段，引起社会广泛关注，成果显著，因此顺利提上决策议程，并有一系列较为成熟的政策方案和配套保障措施，顺利进入政策执行阶段，并作为成功经验进行推广。值得一提的是，当“最多跑一次”政策之窗被打开之后，网络舆情和新闻媒体的宣传更是加速了“最多跑一次”的推广，在这个过程中，民众声音、网络媒体的作用不仅体现在问题流，也体现在政策扩散中，但政策扩散不是多源流分析框架的重点，因此不予过多讨论。图3是在多源流理论基础上，运用整合的分析框架，结合浙江省“最多跑一次”改革实行案例，对于新一轮行政审批制度改革问题进入政策议程过程的总结。图3“最多跑一次”多源流框架分析（作者自制）四、总结基于对浙江省“最多跑一次”改革的实践分析，可以认为金登的多源流分析框架可以用于对政策提上议程和政策合法化等过程的分析，但也应根据中国特征对理论框架进行适当修正，以适于本土化分析。在分析过程中发现，传统意义上的多源流模型中三流融合并不总是以社会问题流的事件为必然触发机制。问题流上，从浙江省“最多跑一次”改革内在机理看，它的最初动力因素是民众需求，为了方便民众办事而开启改革，而浙江省自身的“互联网+”技术优势由于顺应了时代潮流而成为改革依托。总的来说，浙江省改革是具有累积性效益和逻辑上递进关系的全方位改革。政治流上，行政审批制度改革并没有爆发的相关事件催化，而是随着社会问题的累积而促使政府为民办事，作出改革反应。其次，政治流带来的新的议题和主张是执政权力和原有政策问题解决方案的延续，从中央到地方的政策目标，在新时代新时期对社会发展提出的新要求，加快了浙江省行政审批制度的进一步改革；且在此之前，浙江省已经有了较丰富的相关改革经验和政策方案，因此在政策之窗打开之时，能够较好地抓住机遇，不断完善配套措施，从而成功施行改革并加以推广。在政策流上，金登认为政策之窗开启后顺利进入政策议程并通过立法机构的法案才是合法化的政策；然而在“最多跑一次”改革进行过程中，浙江省人民政府办公厅印发的加快推进“最多跑一次”改革实施方案，作为地方政策，并未上升到国家正式法规层面，但在浙江省“最多跑一次”改革初见成效之后，中央对其经验加以认可和推广，进行新一轮的政策扩散，此时政策才合法化；该过程体现的是政策流在诸如中国这样的中央集权国家并不必然上升为立法部门的法案，政策也可以边完善边升级。事实上该模式更加符合我国改革中“摸着石头过河”的思维模式，通过地方“试点”加以推广，可以进一步完善政策，-53降低试错成本。此外，西方国家通常将政策企业家定义为政策利益相关者或政策专家，但在中国语境下，政策企业家和政策倡导者以及政治领导者的角色具有高度重合性，关键个人的影响力对政策之窗的开启有重要推动作用。浙江省“最多跑一次”改革的成功推行很重要一部分原因在于省领导的重视和极力推动，在中国层级体制下，领导者的思想、政治举动对政策能否推行有着重要作用，因此在本土化的分析框架下，通常要考虑领导者的决策和行为以及领导者自身素质对政策进入议程的催化加速作用。最后，三条源流在汇合后共同打开政策之窗之前，并不是相互独立互不影响的，相反，通常会出现某一源流通过一系列问题或手段影响另一个源流，例如在中国场景下，由问题流推动政策流，在政治流主导下实现三流融合，或者也会出现三者相互影响的情况，最后汇合，促使政策之窗打开。本文通过政策进入政策议程的内在逻辑机制，在金登多源流理论框架基础上，结合中国实际，对该框架进行适应性修正，尝试提出一个整合的多源流分析框架，并结合浙江省“最多跑一次”改革的案例实践进行阐释。研究发现整合性的多源流分析框架可用于分析浙江省“最多跑一次”改革进入政策议程的内在逻辑，政策之窗打开以及政策顺利通过议程成功执行有赖于三条源流的充分耦合，同时也需要成熟的时机和环境、技术力量以及关键领导人的推动催化加速。本文在现有文献和有关多源流研究的基础上，尝试性地提出整合性的分析框架，试图解释具有中国特征的政策议程，但本文仅采用单一案例加以分析阐释，框架的普遍适用性尚未得以证实，由于时间、空间等客观因素的限制，分析框架可能存在不足，期望能通过进一步研究，将分析框架进一步完善，使其更具普遍性和适用性。参考文献：1 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430072，China）Abstract：The“most-run-once”reform in Zhejiang Province has successfully opened a window of opportunityand achieved policy diffusion.This study takes the“most-run-once”reform in Zhejiang Province as a case，and us-es Kingdon s multiple stream theory to propose an integrated analytical framework based on existing research to an-alyze and explain the successful opening of the“reform window”.The study finds that the successful opening anddiffusion of the“most-run-once”reform window is significantly related to the interaction of the three sourcestreams and the promotion of the environment and key figures，and is characterized by the construction of China spolicy agenda.Key words：multiple stream framework；“most run once”reform；policy window-55