功能主义视野下行政公益诉讼起诉期限的体系构建.pdf

-146-青海社会科学2023 年第 2 期-146-青海社会科学青海社会科学2023 年第 2 期2023 年第 2 期 基金项目：国家社会科学基金青年项目“行政诉讼起诉期限的类型化构建研究”（21CFX067）。作者简介：范伟，中国政法大学法律硕士学院副教授。范 伟摘要：“后立法阶段”的行政公益诉讼制度应当以构建相对独立与适用明晰的规则体系为着力点，行政公益诉讼起诉期限问题便是其代表问题之一。目前，行政公益诉讼的适法提起是否适用以及如何适用起诉期限在学理上尚未达成共识，且在司法实践中存在两种截然不同的裁判思路，“同案不同判”现象严峻，给司法公信力带来负面影响的同时，也阻碍了保护公共利益目的的实现。置于中华人民共和国行政诉讼法 体系框架下，结合起诉期限功能定位、检察机关角色定位及行政公益诉讼的特殊性需求等功能主义分析，行政公益诉讼应当受到起诉期限的调整。我国行政公益诉讼起诉期限应当从三个层面展开具体的体系构建：一是从起诉期限的起算点与时长，起诉期限的延误等方面设定具体规则；二是从审查启动、审查时机、审查结果评价以及两造对抗辩论之保障等方面建立司法审查机制；三是基于公共利益充分且有效保护的整体视角明确超期提起行政公益诉讼的法律后果及相应的补救机制。关键词：行政公益诉讼起诉期限；功能主义；检察机关角色定位；体系解释；体系构建中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1001-2338(2023)02-0146-08一、问题的提出近年来，行政公益诉讼制度迎来了重大发展机遇，取得了显著成效。一方面，行政公益诉讼实现了从试点实施到立法确立的飞跃。2017 年 6月，中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）新增行政公益诉讼规定，行政公益诉讼制度自此正式确立并全面展开。另一方面，作为公益诉讼检察监督职能之一，行政公益诉讼构成了新时代检察机关法律监督的重要内容。根据 2021 年 6 月印发的中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见，行政公益诉讼作为公益诉讼检察的主体性业务，与民事公益诉讼一起被纳入新时代检察机关法律监督的总体布局。“后立法阶段”的行政公益诉讼制度应当以构建相对独立且适用明晰的规则体系为着力点，持续助力国家利益和社会公益的系统保护。其中，行政公益诉讼起诉期限问题为典型代表。现下，行政公益诉讼的起诉期限问题在学理上处于肯定说与否定说对立的局面，致使司法实践中存在两种截然不同的裁判思路，“同案不同判”现象严峻，功能主义视野下行政公益诉讼起诉期限的体系构建-147-QINGHAI SOCIAL SCIENCES-147-QINGHAI SOCIAL SCIENCES严重影响了司法公信力。习近平总书记指出：“要抓住立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，提高立法效率，增强立法系统性、整体性、协同性。”1行政公益诉讼起诉期限作为行政诉讼体系下的问题之一，定纷止争的实现需要置于行政诉讼框架下作功能主义的应然分析，以明确其一般性与兼具的特有属性。否则行政公益诉讼起诉期限将有偏离行政诉讼体系之风险，整体协同也将难以实现。对此，本文拟从学理纷争及潜在风险评析、功能主义视野下的应然分析、具体规则的体系构建三个方面对行政公益诉讼适法提起是否适用以及如何适用起诉期限的问题展开具体研究。二、行政诉讼起诉期限的学理纷争及潜在风险（一）学理纷争之梳理：肯定说与否定说的对立自行政公益诉讼制度试点实施及入法以来，行政公益诉讼的适法提起是否适用起诉期限的规定一直是学界争论的热点话题，既有观点中肯定说与否定说相互对立，主流观点尚未达成。否定说认为，行政公益诉讼无须受到起诉期限的约束。相应的支撑理由主要有三：其一，维护公共利益的目的决定了起诉期限不应适用于行政公益诉讼，若行政公益诉讼的适法提起受制于起诉期限，则不利于社会公共利益被充分且有效地维护。如有学者认为，行政诉讼法第 25 条中“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”之规范意涵在于“行政公益诉讼存在的前提是国家利益或社会公共利益处于持续、蔓延受侵害的状态，所以设置行政公益诉讼起诉期限也就无实际意义。”2其二，检察机关的角色定位决定了不受起诉期限的约束，只要行政机关没有依法履职，检察机关可以随时提起诉讼3。一方面，检察机关提起行政公益诉讼是其履行法律监督职责的具体方式，行政机关的行为实体上是否违法需要通过实体审理予以判决，法院不宜裁定不予受理或者驳回起诉4；另一方面，检察机关不是行政管理法律关系中的相对人，且侵权人的违法线索或行为具有隐蔽性，很难第一时间发现，故不宜受起诉期限的限制5。肯定说认为，基于法安定性、检察机关法定职责及时履行以及公共利益及时保护等因素的考量6，行政公益诉讼受起诉期限调整具有必要性。依照适用依据的不同，肯定说可进一步分为“直接适用 行政诉讼法 关于起诉期限规定”和“改良适用行政诉讼法关于起诉期限规定”两种学说。就前者而言，有学者认为，行政公益诉讼作为行政诉讼的具体种类之一，在法律没有特别规定的情形下，应当直接适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的一般规定7。就后者而言，行政公益诉讼的适法提起理应受到起诉期限的调整，但基于行政公益诉讼制度的特殊性，应当对行政诉讼法关于起诉期限的规定进行改良适用8。在起算点的具体设置上，存在“知道或者应当知道作出行政行为之日起算”“收到检察建议回复之日起算”和“行政机关违法行使职权行为或者行政相对人违法行为终了之日起算”三种不同的方案。在具体起诉期限的时长设置上，有学者建议，可以参考行政诉讼法第46 条第 2 款规定的最长保护期限，即非不动产的案件为 5 年，不动产的案件为 20 年9。（二）既有观点之检讨：实践危机与理论偏移行政公益诉讼起诉期限在学理上形成的肯定说与否定说之对立局面，引发了较为严重的实践危机，在司法实践中形成了两种截然不同的裁判思路，造成了较为严重的“同案不同判”现象。具体而言，一方面，在是否适用起诉期限问题上，有法院认为，行政诉讼法没有对行政公益诉讼起诉期限作出明确规定，法无明文规定不受限。行政诉讼法第 46 条第 2 款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”参见湖北省咸宁市嘉鱼县人民法院（2019）鄂 1221 行初 17 号行政判决书。-148-青海社会科学2023 年第 2 期-148-青海社会科学青海社会科学2023 年第 2 期2023 年第 2 期也有法院认为，只要公共利益（国有财产）一直处于受侵害的状态，便不存在起诉期限届满的情形。另一方面，在如何适用起诉期限问题上，有法院认为，公益诉讼人在 6 个月的起诉期限内提起诉讼，诉讼期限合法。也有实务界的同志认为，行政公益诉讼的起诉期限不应适用 6 个月的一般行政诉讼起诉期限，具体时限可以借鉴环境损害赔偿诉讼时效的3年10，或者4年乃至更长时限11。长此以往，司法实践中“同案不同判”的实践危机必将给司法公信力带来严重的负面影响，同时，其也阻滞了检察机关实质性行政公益诉讼检察监督工作的开展，进而不利于实现充分且有效保护国家利益和社会公共利益的立法目的。行政公益诉讼起诉期限的学理纷争实质上发生了立论基础的偏移，或过于强调行政公益诉讼制度的一般性，或过于突出行政公益诉讼制度的特殊性。具体而言，其一，在整体思路上，忽视了行政诉讼法的框架体系。否定说下的观点对行政公益诉讼制度的特殊性过分强调，使得其忽视了行政公益诉讼起诉期限与行政诉讼整体框架体系的连接。从基于行政诉讼法的体系解释上讲，行政公益诉讼作为行政诉讼的具体种类之一，具备一定的特殊性，但该特殊性是建立在一般性的基础之上的，其应当让位于一般性。起诉期限是法定起诉条件之一，行政公益诉讼的适法提起理应受其调整。其二，在考量因素上，疏忽了起诉期限作为行政诉讼基本概念的本质属性。本文认为，立足于行政诉讼的制度体系，对起诉期限作功能主义分析，是明确行政公益诉讼起诉期限功能定位和促成其功能实现的核心方法论。其三，在规则构建上，忽略了动态意义上行政公益诉讼起诉期限的司法审查进路。受前述考量因素的限制，肯定说对行政诉讼起诉期限规则的构建，基本围绕起算点、时长、是否以及如何适用起诉期限的扣除与延长等展开12。但是，这仅仅是对行政诉讼起诉期限规则作静态意义上的设置，尚未形成覆盖全过程的规则体系，故有待进一步完善。三、行政公益诉讼中起诉期限的功能主义分析制度上的观点分歧往往难以在制度层面得以统合，方法论的导正才有助于形成一定之论。解决行政公益诉讼中的起诉期限问题宜采用功能主义的方法。功能主义肇始于设计领域，后经社会学发展，成为研究社会事实、推动社会发展的重要理论；其主要观点认为，社会系统中各个子系统的建立以功能需求为导向，并且相互连接、相互依赖，子系统功能性的实现以及与其他系统的衔接互换促成了整个社会系统的良性运转。当前，功能主义的研究方法已经在法学领域得到了广泛应用13。以功能主义进行分析的必要性在于，功能是分析法律问题的重要维度，其预设了法律规定的目的或宗旨，故所有法律中形式化的规定背后均有其功能维度，社会对法律的功能性需求决定了法律术语的概念内涵以及法律体系的构成14。因此，应对行政公益诉讼中的起诉期限问题进行功能主义分析。为明确行政公益诉讼起诉期限在行政诉讼中的功能定位，需要从纵向上进行概念拆分，即分别分析起诉期限及检察机关提起行政公益诉讼的功能预设，然后在此基础上结合行政公益诉讼起诉期限的特有属性，形成行政公益诉讼起诉期限规则体系的设定依据。（一）起诉期限作为行政诉讼基本概念的功能回归行政行为效力（主要指形式确定力）与行政诉讼起诉期限的紧密关联，在现下俨然成为行政公益诉讼中起诉期限设置的主要障碍。如有学者认为，行政诉讼起诉期限源自行政行为效力和行政效率理论，难以融贯于行政公益诉讼起诉期限的设置15。也有学者认为，检察机关不是行政 参见山东省枣庄市山亭区人民法院（2018）鲁 0406 行初 36 号行政判决书。参见甘肃省天水市秦州区人民法院（2017）甘 0502 行初 6 号行政判决书。所谓行政行为形式确定力，是指“复议或者诉讼期限届满后相对人不能再申请复议、起诉要求改变行政行为”。参见叶必丰：行政行为原理，商务印书馆 2014 年版，第 99-116 页。-149-QINGHAI SOCIAL SCIENCES-149-QINGHAI SOCIAL SCIENCES管理法律关系中的相对人，无法要求行政机关履行职责，建议考虑不设置起诉期限或者将起诉期限设定为检察机关在履行职责过程中发现线索立案后三个月内16。对此，需要澄清的是，既有对行政诉讼起诉期限功能定位的观点混同了行政诉讼起诉期限的届满时间与行政行为形式确定力的形成时间。如有学者认为立法者设计起诉期限的目的在于维护行政行为形式确定力17，强调行政诉权保障与行政效率之间的平衡18，在实质上裹挟着较多的“维护行政”的考量因素。其实，行政诉讼起诉期限的功能定位应当修正为行政诉权的时间限制，即行政诉讼的起诉期限旨在督促当事人及时提起行政诉讼，从而达成行政诉权保障之目的19。也就是说，行政诉权的时间限制是行政诉讼起诉期限的应然定位，是第一位的；而行政行为效力、行政效率的维护是起诉期限届满发生的实际效果，是第二位的。综上，起诉期限作为行政诉讼中的基本概念，其功能定位应修正为行政诉权的时间限制。如此修正，可以从固有的“维护行政”思维中突围，摆脱行政行为形式确定力维护的约束，有裨于行政公益诉讼起诉期限的具体规则设置。（二）检察机关双重角色的错位与归位检察机关在行政公益诉讼中的角色定位是影响其起诉期限设置的又一重要因素。通过对规范文本的梳理，检察机关扮演着两种角色，一是“公益诉讼起诉人”角色，来源于行政诉讼法第25 条第 4 款和最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称解释）第 4 条的规定，即作为公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼。二是“法律监督者”角色，根据行政诉讼法第 11 条、第 25条以及解释第 21 条第 1 款的规定，检察机关有权对行政诉讼实行法律监督，并有权制发检察建议，督促行政机关依法履职。不过在行政公益诉讼制度的实际运行中，检察机关发生了角色错位。司法实践中，绝大多数行政公益诉讼案件以诉前程序结案，经由诉讼程序结案的比率极低。由此，在行政公益诉讼中可能诱发一种检察机关以“法律监督者”角色包含甚至代替“公益诉讼起诉人”角色的错误倾向。如有学者提出的“多关注如何督促履职、及时提起诉讼，而不应纠结如何设置起诉期限”之观点便是明证20。对此，应当明确检察机关“公益诉讼起诉人”角色在行政公益诉讼中的第一顺位，“法律监督者”作为辅助角色置于第二顺位。正如有学者认为，暂时“忘却”法律监督机关的身份，反倒有可能真正实现法律监督的职能21。一方面，2017年行政诉讼法修订，通过立法授权的方式实现了公益利益保护信托诉权由应然向实然的确认，其实质体现为以赋予检察机关提起行政公益诉讼的资格为路径，解决了行政公益诉讼的原告资格问题。检察机关“公益诉讼起诉人”的角色便由该立法的特别授权而来。区别于其“法律监督者”身份，“公益诉讼起诉人”的资格并非由检察机关独享，立法仍然可以将行政公益诉讼的原告资格授权给其他组织或者个人。不过我国立法目前将行政公益诉讼原告资格仅授予了检察机关，这一做法已受到学界的质疑22。另一方面，基于检察机关法律监督职能中司法监督职能及执法监督职能的划分，在行政公益诉讼程序中，检察机关的司法监督职能应当暂时隐身，仅能通过上诉而非抗诉的方式对具体的判决或裁定表达不服。而检察机关在诉前程序制发检察建议，督促行政机关依法履职，实质上是检察机关执法监督职能的体现，应当区别并辅助于“公益诉讼起诉人”角色，因为这主要是立法基于公共利益保护实际效能的价值考量23。综上，检察机关角色如此定位及归位，可以确保行政公益诉讼程序中行政机关与检察机关享有平等的诉讼地位，并为行政公益诉讼起诉期限的具体规则体系构建扫清障碍。（三）行政公益诉讼特殊性的具体考量第一，与行政公益诉讼多元立法目的的适配。根据行政诉讼法第 25 条第 4 款的规定，我国行政公益诉讼制度实质上包含着行政机关依法履职、受损公共利益的及时保护和受损公共利益的有效保护三个层次的立法目的。行政公益诉讼 解释第 10 条规定：“人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起上诉。”-150-青海社会科学2023 年第 2 期-150-青海社会科学青海社会科学2023 年第 2 期2023 年第 2 期起诉期限的设定，不能仅围绕受损公共利益有效保护这一单一目的展开，否则在具体的行政公益诉讼程序中，便会存在“未审先判”的嫌疑，以实体判决结果挤压程序审理过程，不利于程序独立价值的彰显。第二，摆脱行政机关违法履职或者不作为对行政公益诉讼起诉期限设置的不利影响。在普通行政诉讼中，起诉期限制度应当定位为行政诉权的时间限制，具有独立的程序价值，起诉期限届满之时只是客观上发生行政行为形式确定的形成，两者并非同一维度的概念。而在行政公益诉讼中，除上述原因外，还存在着检察机关并非行政违法行为和行政不作为相对人的特殊性，存在一个时间上不确定的“案件发现”启动机制，故在具体的起诉期限设置上应当摆脱行政机关违法履职或者不作为的干扰。第三，明确检察机关诉前程序的影响。检察机关提起行政公益诉讼之前，需要经历一个法定的前置程序，即“向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”。这是立法者基于检察机关行政监督职能的考量结果，有助于公共利益的有效保护。检察机关的诉前程序是否对行政违法行为或行政不作为产生了法律效果，检察建议发出及回复的时间如何法律表达，等等。这些问题的回答直接影响着行政公益诉讼起诉期限的设置。此外，鉴于普通行政诉讼起诉期限设置的复杂性，不利于仅具备一般法律常识的当事人理解、掌握和运用，简洁明了理应成为构建行政公益诉讼起诉期限具体规则的一个重点思路。四、行政公益诉讼起诉期限的体系构建我国行政公益诉讼起诉期限的体系构建需要体现过程性、全面性及系统性的原则，即既要考虑静态意义上面向检察机关的具体规则设定，也要兼顾动态意义上面向审判机关的司法审查机制，还要从公共利益充分且有效保护整体视角下明确超期提起行政公益诉讼的法律后果及补救机制。（一）行政公益诉讼起诉期限的规则设定首先，应以诉前程序中行政机关的书面回复义务为参照设置行政公益诉讼起诉期限的起算点。以行政机关是否书面回复以及是否在诉前程序法定期限内回复为标准，可进一步分为三种具体情形，即诉前程序法定期限内行政机关书面回复的，以书面回复之日计算行政公益诉讼起诉期限；诉前程序法定期限外行政机关书面回复的，以诉前程序法定期限届满之日计算行政公益诉讼起诉期限；行政机关未书面回复的，以诉前程序法定期限届满之日计算行政公益诉讼起诉期限。行政公益诉讼起诉期限的起算点如此设计，一方面，有助于凸显诉前程序在整体行政公益诉讼制度中的独立价值，以诉前程序中行政机关的书面回复为基点计算起诉期限，有助于强化检察机关制发检察建议督促行政机关依法履职并保护公共利益的实效性。另一方面，有助于摆脱起诉期限与行政行为效力理论的实质关联性，为全局性的行政诉讼起诉期限功能回归、功能整合和体系构建扫清理论障碍。更为重要的是，以诉前程序中行政机关的书面回复义务为参照的设计思路，可以给检察机关提起行政公益诉讼以及审判机关进行司法审查提供明确指引，在操作上具有便利性。其次，行政公益诉讼的起诉期限时长宜设定为 3 个月，同时排除行政诉讼法最长起诉期限规定的适用。第一，将行政公益诉讼起诉期限的时长设定为 3 个月，主要基于两点考虑：一是有助于督促检察机关积极行使行政公益诉权，及时提起行政公益诉讼，使得造成公共利益受损的行政机关的违法履职行为或者行政不作为尽快被纳入司法审查程序。二是对“经行政复议之起诉期限”成熟经验的借镜。立法对经行政复议之起诉期限与直接提起行政诉讼之起诉期限进行二元区分的理由是，“行政复议的启动意味着当事人已经开始了寻求救济之路，从效率和秩序的衡平角度考虑，没有必要设置与其他行政行为一样 行政诉讼法第 45 条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”-151-QINGHAI SOCIAL SCIENCES-151-QINGHAI SOCIAL SCIENCES的起诉期限”24。以行政公益诉讼为例，检察机关启动行政公益诉讼诉前程序意味着其已经积极履行职责，在行政机关仍未依法全面履行职责的情况下，鉴于检察机关在诉前程序中已经掌握了较多的线索和证据6，应当在较短的时间内提起行政公益诉讼。第二，排除适用行政诉讼法关于最长起诉期限的规定，主要基于两点考虑：一是行政诉讼法设置最长起诉期限主要是为保护不知诉权、不知起诉期限乃至不知行政行为内容的“行政相关人”。正如有实务部门的同志认为：“许多情况下，行政决定只是送达直接行政相对人，其他因该行政决定受到不利影响的人未必能够及时得知规定最长保护期限十分必要。”25而行政公益诉讼的提起则不存在这种情况。二是在行政公益诉讼起诉期限的起算点以行政机关向检察机关的书面回复义务为参照的前提下，检察机关作为有权提起行政公益诉讼的唯一主体，不存在上述设置最长起诉期限的事由。最后，为了充分且有效地保障行政公益诉权，行政公益诉讼起诉期限制度应当辅之以相应的延误机制。以一般行政诉讼起诉期限的延误制度为参照26，行政公益诉讼起诉期限的设置可以根据扣除与延长的二分法展开。其一，行政公益诉讼起诉期限之扣除。扣除事由包括“不可抗力事件”和“其他不属于自身原因的事件”，前者如新冠疫情的静态管理、地震、火灾及水灾等导致检察机关无法在法定的起诉期限内提起行政公益诉讼的；后者指在事件发生程度和概率上与“不可抗力事件”相当，属于不可预见、不可避免且不能克服的客观事件，其与日本法上的“不能归责于当事人的事由”概念相近，即“通常的人即使注意也不能避免的事由”27。其二，行政公益诉讼起诉期限之延长。延长事由主要为因“其他特殊情况”而耽误检察机关提起行政公益诉讼的事由，该事件发生的程序和概率要高于前述扣除事由。结合司法实践，如人民检察院公益诉讼办案规则第 82 条第 5 项规定的“因客观障碍导致整改方案难以按期执行”；再如检察机关收到行政机关的书面回复后，因检察机关内部的层级汇报，移送其他检察机关，另行组织或委托鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译等原因耽误提起行政公益诉讼的。（二）行政公益诉讼起诉期限的司法审查动态意义上面向审判机关的行政公益诉讼起诉期限的司法审查，是行政公益诉权由应然向实然转化的必由之路。行政公益诉讼起诉期限的司法审查机制应当在两造对抗辩论充分保障的基础上着重从三个方面展开。其一，行政公益诉讼起诉期限的审查启动，即人民法院在何种情况下可以开启对行政公益诉讼起诉期限的审查。行政公益诉讼起诉期限的审查启动应当与行政诉讼起诉期限的审查启动保持一致，即被告（行政机关）可以申请人民法院开启对行政公益诉讼起诉期限是否符合法律规定的审查；同时，人民法院亦可以依职权主动开启对行政公益诉讼起诉期限问题的审查。其二，行政公益诉讼起诉期限的审查时机，即人民法院应当在哪一诉讼程序中对行政公益诉讼起诉期限问题展开审查。行政诉讼司法实践中，对于起诉期限问题的审查主要在立案与受理阶段进行，但这容易造成起诉条件高阶化，进而导致行政诉讼“立案难”，且立案与受理阶段的审查具有封闭性，不利于当事人程序性权利保障。本文认为，立足于行政诉讼与行政公益诉讼制度的本土实践，并参考大陆法系国家对起诉行为的复式平行审查模式28，行政公益诉讼起诉期限问题的审查应当置于立案之后，并在开庭审理阶段与其他程序性事项一起率先接受人民法院的审查。其三，行政公益诉讼起诉期限的审查结果评价，即人民法院应当如何评价行政公益诉讼起诉期限是否合法。与一般行政诉讼的司法实践相同，行政公益诉讼中人民法院若审查发现行政公益诉讼起诉期限违反法律规定，则应终结审理，并作出驳回起诉的裁定；若符合法律规定，则应继续进行实体审理，进而依法作出判决。“如恢复植被、修复土壤、治理污染等，行政机关主观上有整改意愿，但由于受季节气候条件、施工条件、工期等客观原因限制，行政机关无法在检察建议回复期内整改完毕的，应当继续跟进调查暂不提起行政公益诉讼。”参见检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）（2018 年）。-152-青海社会科学2023 年第 2 期-152-青海社会科学青海社会科学2023 年第 2 期2023 年第 2 期此外，行政公益诉讼起诉期限延误的司法审查机制主要包括四个方面。第一，在启动方式上，依检察机关的申请而启动，且应当与行政公益诉讼的诉之提起一并提出申请。第二，在启动条件上，包括：（1）行政公益诉讼起诉期限之耽误事由客观存在；（2）行政公益诉讼法定起诉期限已届满；（3）耽误事由与起诉期限届满之间存在因果关系；（4）行政公益诉讼起诉期限扣除或者延长之申请在障碍消除后十日内提出。第三，在审查强度上，人民法院对检察机关提出的起诉期限延误事由及相关启动条件进行实质审查，其中，对行政公益诉讼起诉期限延长的审查拥有自由裁量权。第四，在法律后果上，对于行政公益诉讼起诉期限之扣除申请，若审查不成立，则裁定驳回起诉；若审查成立，在其他程序性事项合法的情况下，直接进行实体审理，并依法作出实体判决。对于行政公益诉讼起诉期限之延长申请，若审查不成立，或者审查成立但加上认定的延长时间仍超出法定的起诉期限，则裁定驳回起诉；若审查成立，在其他程序性事项合法的情况下，直接进行实体审理，并依法作出实体判决。（三）超期提起行政公益诉讼的法律后果及补救从公共利益保护的实际效果来看，行政机关依法积极主动履行法定职责的实际效果最高；检察机关制发检察建议督促行政机关依法履行法定职责的实际效果处于第二位；人民法院审查并判决行政机关履行法定职责的实际效果处于末端。然后，晚近行政公益诉讼制度的实践发展已然发生了“行政公益诉讼国家化”和“行政公益诉讼中心化”两种不当倾向。其中，“行政公益诉讼国家化”主要表现为检察机关独占享有提起行政公益诉讼的权利；而在具体的诉讼程序中，审判机关、检察机关和行政机关三个国家机关垄断了主要的诉讼角色，公民、法人和其他组织等社会力量参与无门，陷入“社会事务，国家担责”的逻辑怪圈29。“行政公益诉讼中心化”主要表现为行政公益诉讼制度成为保护公共利益的主要方式，甚至是唯一方式。正是“行政公益诉讼国家化”和“行政公益诉讼中心化”的实践异化，使得行政公益诉讼制度俨然成为保护公共利益的唯一和最后的“武器”，这构成了“行政公益诉讼不受起诉期限约束”的根本原因。从公共利益保护的手段看，检察机关提起行政公益诉讼只是众多手段之一，其不应成为唯一的方式。而行政公益诉讼起诉期限制度的存在，主要是为督促检察机关及时履行法律赋予的行政公益起诉权利，而非阻碍公共利益的保护。既然行政公益诉讼应当受到起诉期限的调整，那么实然层面就必然存在检察机关超期提起行政公益诉讼的情形。结合司法审查实践和诉讼程序的阶段性规律，行政公益诉讼被超期提起的法律后果应为诉讼程序终结，即人民法院以裁定驳回起诉的方式否定诉的合法性，检察机关则不得就该争议问题再行诉诸司法审查。但是，超期提起行政公益诉讼的情形下，公共利益仍然处于受侵害之状态，故行政公益诉讼起诉期限的体系构建还需要从公共利益充分且有效保护整体视角下明确超期提起行政公益诉讼的补救机制。本文认为，根据主体视角的不同可以从两个方面重点展开，一方面，就行政机关而言，可以通过系统内部的监督机制自行启动程序，即行政机关通过自我纠错履行法定职责，以此实现修复受损公共利益的目的；另一方面，就检察机关而言，可以充分整合既有的检察监督职能，通过强化行政检察与行政公益诉讼检察监督的协调与衔接，对行政机关的违法行政行为或行政不作为制发检察建议，寻求行政机关重新开启行政程序另行作出合理合法有效之行政行为，使损害的公共利益得到修复。当然，检察机关需要遵循一个基本的法治原则，即应当对行政机关的判断及决定保持必要的谦抑和尊让。五、结论“后立法阶段”的行政公益诉讼制度应当以构建相对独立与适用明晰的规则体系为着力点，行政公益诉讼的适法提起是否适用以及如何适用起诉期限便是其代表问题之一。本文在对既有行政公益诉讼起诉期限观点纷争进行梳理与反思的基础上，立足于行政公益诉讼制度的一般性与特殊性，认为行政公益诉讼理应受到起诉期限的调-153-QINGHAI SOCIAL SCIENCES-153-QINGHAI SOCIAL SCIENCES整。展望未来，我国行政公益诉讼起诉期限应当从三个层面展开具体的体系构建，首先，在具体规则层面，明确行政公益诉讼起诉期限应以行政机关的书面回复义务为参照设计起算点，起诉期限的时长为 3 个月，且不受行政诉讼法关于最长起诉期限的限制，同时应当设立行政公益诉讼起诉期限延误机制。其次，在司法审查层面，应当在充分保障两造对抗辩论的基础上，明确人民法院可以依职权主动审查，也可以依被告申请而审查行政公益诉讼起诉期限；人民法院应当在开庭审理阶段进行审查，经审查发现行政公益诉讼起诉期限违反法律规定，则终结审理，并作出驳回起诉的裁定，若符合法律规定，则继续进行实体审理，进而依法作出判决。最后，应当明确超期提起行政公益诉讼将发生诉讼程序终结的法律后果，并明确可以通过行政检察与行政公益诉讼的协调衔接、行政机关自我纠错以及行政程序重开等搭建超期提起行政公益诉讼的补救机制。参考文献：1 习近平.坚持走中国特色社会主义法治道路更好推进中国特色社会主义法治体系建设 J.中国人大,2022(4):6-9.2 杨寅.论行政公益诉讼审理制度的完善 J.政治与法律,2022(5):115-127.3 徐全兵.深入探讨法理基础科学谋划程序设计探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会观点综述 J.人民检察,2016(11):49-52.4 最高人民检察院民事行政检察厅.检察机关提起公益诉讼实践与探索 M.北京:中国检察出版社,2017:93-94.5 崔卓兰,卢护锋.建构行政公益诉讼制度的若干问题探析 J.长白学刊,2006(5):35-40.6 李庆保.论环境公益诉讼的起诉期限 J.中国政法大学学报,2020(2):29-38.7 杨解君,李俊宏.公益诉讼试点的若干重大实践问题探讨 J.行政法学研究,2016(4):108-123.8 施立栋.论行政公益诉讼的起诉期限 J.浙江社会科学,2020(1):77-85.9 刘艺.检察行政公益诉讼起诉期限适用规则研判评湖北省钟祥市人民检察院诉钟祥市人民防空办公室不全面履行职责案 J.中国法律评论,2020(5):148-158.10 高宗祥.行政公益诉讼制度施行疑难探讨 J.人民检察,2016(10):6-10.11 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