“三孩”政策执行中的问题及对策分析.pdf

92 发 现 区域治理 DETECTION“三孩”政策执行中的问题及对策分析 李江雁 重庆工商大学法学与社会学学院 摘要：为了应对日益严峻的人口老龄化问题及提高人口生育率，2021 年中央颁布实施了“三孩”政策，但政策实施效果与政策目标还存在较大差距，在政策执行中仍有诸多问题亟待解决和改善。本文将“三孩”政策嵌入史密斯政策实施过程模型，基于理想化政策、执行机构、目标群体及环境 4 个因素，总结分析了“三孩”政策实施中存在的问题和原因。由此，针对“三孩”政策缺乏完备配套保障政策、各个政策执行主体缺乏沟通合作、育龄民众生育意愿低以及生态安全自然环境和生育文化、家庭矛盾等问题提出相应的对策与建议。关键词：“三孩”政策；政策执行；史密斯模型；对策分析 中图分类号：C924.21 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)27-0092-03 作者简介：李江雁，生于 1998 年，女，汉族，重庆人，硕士在读，研究方向为生育、老龄化、老年人。人口问题一直以来是我国不容忽视且亟待解决的问题，2021 年第七次人口普查公布的数据显示，我国当前总 人口14.1178 亿，其中 0-14 岁的人口为 2.5338 亿，占总人口的17.95%，与 2010 年相比上升了1.35 个百分点；15-59 岁的人口为 8.9438 亿，占 总 人 口 的63.35%，与 2010 年相比下降了6.79 个百分点；65 岁及以上的人口为 1.9064 亿，占总人口的18.70%，与 2010 年相比上升了5.44 个百分点。1这一数据表明，我国老龄化形势依然十分严峻，为积极应对我国人口老龄化，改善我国人口结构，保障我国人力资源和社会发展活力，中央对 2021 年关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定进行了重大战略部署，即实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，这是我国生育政策在“单独二孩”和“全面二孩”政策基础上的又一次重大改革。本文将重点放在政策执行的问题上，利用史密斯政策执行过程理论模型对执行中的问题及成因进行分析，进而提出相应的对策建议让“三孩”政策得到完善与优化，让“三孩”政策执行过程更加顺畅无阻。这不仅有助于总结经验，为生育政策的下一次调整制定和执行奠定现实基础，还对持续推进国民生育、促进人口健康发展有着十分重要的现实意义。一、“三孩”政策执行的理论模型及其适用性（一）理论模型 1.史密斯政策执行过程模型概要 国 外 学 者T.B.史 密 斯（TBSmith，1973）在其学术著作政策执行过程一文中提出分析政策执行的因素及其生态-执行的理论模型，即史密斯政策执行过程模型。4史密斯将政策执行是一个系统的过程，与政策制定、执行机关、目标群体及环境密不可分。首先，制定一个目标正确、科学可行的政策方案是政策顺利执行的前提；其次，只有执行机关等主要组织采取一系列直接、现实和具体的实施行动后，政策计划才能有效地实施，政策资源投入才能不被浪费并实现政策目标；然后，这一系列行动可以通过改变目标群体行为以达到政策要求，政策执行效果可以通过目标群体政策执行前后行为差距来体现，符合政策规定内容的变化越大，则政策执行效果越好，育龄家庭是计划生育政策实施中目标群体之一。除此之外，政治、经济、文化及历史因素均可对政策执行过程产生影响，社会性政策不可避免地与其相联系的多种环境发生相互作用，某项政策还会对其周围环境发生影响，所以，在一个政策系统内，常常存在着涉及到许多方面的政策，可以通过调节好和环境之间的关系以取得好的政策实施效果，追求政策执行的预期效果需要营造并持续优化政策执行环境。2.史密斯模型在“三孩”政策执行中的适用性 史密斯的政策执行过程模型表明政策执行效果会受到多种因素的影响，才能将政策目标效果在执行中最大化。本文以“三孩”政策实施过程为研究对象：所谓“理想化政策”，就是中共中央制定的“三孩”相关政策文本；“执行主体”指卫健委和基层计生部门；“目标群体”指育龄妇女和在新政策中准许 93 发 现 区域治理 DETECTION 生 3 个子女的家庭；“政策环境方面”是指政治、经济与文化环境等，例如当下物价、房价等消费水平提升、晚婚晚育、不婚不育的社会价值观念。这四个因素会相互影响，只有理清这四个因素之间的联系，才能深入分析“三孩”政策的实施情况。首先，“三孩”政策的合理、科学性是政策实施的重要前提，其次，各级政府部门、卫健委、民政局等执行主体的组织架构、人员队伍配备、行政领导、制度保障等是政策执行效果的关键；第三，“三孩”育龄妇女及其家庭政策认可与合作程度是政策执行是否有效的直接影响因素；最后，现有的政策环境也是政策执行效果的重要影响因素。通过对四大因素内容的总体和分析，可以清晰地认识“三孩”政策实施中存在的问题，并准确提出相应的对策和建议。二、“三孩”政策执行中的问题及成因（一）理想化“三孩”政策缺乏完备配套保障政策 在很多西方国家，诸如美国、法国等都基于生育政策制定了相对完备的附加配套政策，以解决民众生育的后顾之忧。例如，在与“三孩”政策相关的住房政策、医疗政策、教育政策等方面给予保障和辅助支持。当今中国社会的教育、医疗、住房等成本较高，相当大部分家庭面临着想生但不敢生的困境。2019年全国人口与家庭动态监测调查结果显示，经济负担重、婴幼儿无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系成为民众不敢生的主要原因。因为“经济负担重”的占 75.1%，“没人带孩子”的占 51.3%，5教育、住房、就业等相关经济社会政策是家庭是否生育的重要考虑因素。而目前“三孩”政策的配套政策和具体措施还未系统完备建立和执行，配套措施的扶持力度也不能够从根本上达到缓解民众的困境的程度。所以，这可能是很多家庭不愿意生育三个孩子的根本问题所在。（二）“三孩”政策执行主体欠缺合作 一般而言，政策的实施机构主要包括机构组织的配置、人员的专业水平、社会责任感以及分工实施情况等。这就要求政策执行人员要有较高的个人素质和高度的社会责任感，同时也要求执行机构职能分配要科学合理。机构内部权力分配合理，各个职位分工明确，不同人员之间相互合作，才能提高执行效率。6在政策实际执行过程中，以往计划生育部门一直是政策执行的主体，完成其计生工作，但随着政策变迁，计划生育部门的职责任务逐渐扩展，除了需要完成以前基础日常工作，当前还要关注妇幼保健、帮扶特殊家庭等工作事项，十分缺乏卫生、医疗、民政等其他相关部门的工作支持。计生职责内容正不断在以往的出生登记、出生核准、超额生育罚款、推进节育等方面进行扩展补充，这促使计生部门不得不需要与其他政策执行主体进一步加大合作互动，才能促使“三孩”政策顺利执行。（三）育龄民众生育意愿低 人们的生育意愿受到多方面因素的影响，家庭经济压力、教育内卷、女性自我价值实现与就业困难等都成为抑制民众生育行为的关键因素，愿意生养两个孩子的家庭都还只是一小部分，更别说生育三个孩子了。首先，目前社会经济发展呈低迷态势，家庭收入与支出出现了严重不平衡的状况，无法承担生育成本。其次，国内教育日益内卷加剧，从学前班、小学、中学乃至大学、研究生，可以说对一个孩子教育的各个阶段都离不开这种恶性竞争，人们不愿意自己的后代也要经历这样的“内卷式”人生，由此生育意愿并不强烈。然后，生育对于女性来说不仅意味着身体的巨大消耗，还意味着就业不平等待遇或学业的暂时性放弃，部分女性逐渐倾向放弃生育小孩以实现自我价值。除此之外，现在的年轻人逐渐向“不婚不育族”转变，国家卫健委表示目前我国“90后”平均打算生育子女数仅为1.66 个，比“80 后”低 10%，有生育两个孩子及以上意愿的妇女，仅不足半数7。（四）自然经济文化环境抑制了人们的生育意愿 自然环境和社会环境会直接影响人们的生育意愿。一方面，全球变暖、城市碳排放、食品安全和公共卫生事件等问题已逐渐让人们潜意识排斥生育，现今的医疗、科技水平并不足以应对将来的公共卫生风险。另一方面，社会生育文化和民众思想观念已发生转变，新时代女性已经告别过去“男主外女主内”的生活方式，更加崇尚独立自主、婚姻与生育自由。除此之外，家庭矛盾也会导致家庭生育决策受阻，家里老一辈催促生育和子女抵抗生育会造成父母与子女之间观念矛盾，夫妻家庭和工作难以平衡会造成夫妻间的矛盾，父母长辈对待孩子的关爱程度有差异也会造成亲子之间的矛盾。总之，在当下的自然经济文化环境下，人们都明白这并不是最适宜生育的时期。三、推进“三孩”政策执行的建议（一）完备“三孩”政策配套措施 从“二孩政策”的实施情况和调查结果来看，“养不起”是 94 发 现 区域治理 DETECTION 许多家庭拒绝生育多个孩子的理由，因此只有合理地降低家庭的养育成本，才能推动“三孩政策”的有效落实。中国人民大学人口与发展研究中心宋健就认为要以优化生育政策为抓手，实施“三孩+配套”的包容型生育政策，有助于以点带面，补齐民生领域短板8。在教育方面，政府要完善教育法律法规，保障教育资源供应，统筹教育资源配置，实现普惠性教育全方面覆盖，均衡发展优质教育资源，并不断降低家庭教育成本。充分保障“双减”政策落实有效，杜绝教育“内卷”现象、培训机构借机敛财现象的再度发生，缓解家庭教育负担；9在住房方面，要通过优化税收体系，制定合理的住房支持政策，缓解国民在住房方面的压力，保障国民的住房权利；在医疗方面，要发挥中央财政的带动力，通过发放政府生育补贴，提供公共照护服务，设立女性服务机构，创建非营利性儿童医院，减少家庭医疗开支。（二）建立政策执行主体全面合作互通的工作模式 基层计生部门在加强部门内部建设的同时，务必要团结联合其他执行部门，争取其他部门的支持，与其他部门协调发展，才能够更好地服务人民群众。对于“三孩”政策的执行工作，需要由政府主导流动人口的计划生育服务、计划生育专项家庭护理，以及幼儿保育、学前教育等服务，其他各执行主体要积极配合参与，以最大化满足各个目标群体的需求，各部门要齐心协力，积极配合。此外，目前我国的很多社会组织发展已经颇具规模，在养老、医疗等方面取得了显著的成绩，社会组织的专业业务能力正不断提升，向上可配合政府和相关部门实施“三孩”政策的具体工作事项，向下也可以深入了解人们的物质与精神需求，通过组织一系列的公益、志愿活动，促进民众的政策执行参与，为人们提供优质服务，从而为“三孩”政策的执行发挥作用。社会组织是“三孩”政策执行过程中的重要主体，社会组织介入计划生育服务不仅体现了新时代社会治理共同体精神，而且政府及相关部门与社会组织合作，可以充分发挥各自优势，取长补短，共同提高计划生育服务管理水平。（三）健全女性保障措施 女性是生育的主体，迫切需要完善生育休假与生育保险制度，保障女性就业合法权益10，消除女性生育的后顾之忧。一方面，要充分保障妇女基本权益，制度建设上要完善生产休假和生育保险制度，确保女性不会因生育原因在就业、升职等方面受到不利影响，提倡带薪休产假和男女双方交替休假育儿，保障女性就业的合法权益，扩大生育保险保障范围，完善育津贴制度，提高生育保险待遇保障水平11；另一方面，要建立共担生育成本机制，适量分担企业的员工生育成本，为用人单位建立生育成本合理分担补偿机制，同时还要对维护女性合法权利的机构给予政策支持；最后，要建设母婴公共服务机构、社区托育机构，多元化服务母婴家庭，满足不同家庭育儿的基本需求。结语 随着我国人口老龄化程度的逐渐加深，“三孩”政策乃至全面放开已成为社会人口发展的必然趋势，落实该政策仍需要长时间的努力和实践。本文基于史密斯政策实施模型，基于模型中的理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素，分析了“三孩”政策实施中存在的问题和原因，认为完善“三孩”政策配套措施、建立多执行主体合作工作模式与健全女性保障措施等或许可以提高人们的生育意愿。总之，只有针对政策执行问题采取有效的措施提高民众的生育意愿，满足家庭育儿诉求才能切实提高我国的生育率，才能持续推进“三孩”政策的执行和实施。参考文献 1 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