关于完善民主立法机制的几点思考.pdf

32法治视角工作研究关于完善民主立法机制的几点思考 林林习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话，系统阐述了全过程人民民主这一重大理念，强调必须坚持用制度体系保障人民当家作主。新时代下加强和改进立法工作，必须深入学习贯彻习近平总书记关于发展全过程人民民主的重要论述，坚持人民主体地位，坚持立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。要制定出人民群众满意、管用、能解决问题的法律，就必须抓住最广泛、最真实、最管用的“全过程”民主立法这个关键。在加强人大主导中实现最真实的民主。人民代表大会制度作为保证人民当家作主的根本政治制度，需要加强人大在立法进程中的主导作用，充分发挥人民代表大会制度在表达、平衡、调整社会利益方面的功能，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。一是加强对立法选题的主导。立法需求和选题应当更多来自社会公众的利益需求和诉求表达，来自人民对美好生活的向往，而非主要来自政府部门的管理需要。因此，人大要注重以立法形式解决人民最关心、最急需解决的问题，注重尊重和保障人权、关注民生，例如加强基础教育、社会福利、医疗保障、环境保护等重点领域的相关立法。二是加强对价值取向的主导。依法治国的核心，在于依法治权，即人民通过正当程序以宪法和法律来授予并制约政府权力，保护人民权利。人大要把公民权利保障放在优先位置加以对待，科学合理地规定公民、法人和其他社会组织的权利义务，加强对行政权力的规范与控制，防止公权力对私权利的侵害。三是加强对公众声音的主导。公众参与和人大代表主体地位的实现是人大的制度优势，代表最广大人民群众的根本利益是我们党不懈的追求。因此，在立法过程中不仅仅要听取“管理者”的声音，更要听取“被管理者”的声音，特别要重视“底层的声音”，让“良法”保障弱势群体的基本权利，从而实现民主立法的目标。在完善立法程序中实现最管用的民主。保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中。只有通过相应的立法程序和工作机制作为保障和制约，才能防止全过程人民民主流于形式。一是在立法准备阶段，要建立开放的信息公开机制。通过新闻媒体、官方网站等多渠道发布相关背景信息，并引导讨论议题、焦点、参与途径等事项，对不能参加现场讨论的公众尽可能提供网络、微信公众平台等线上讨论方式。征集立法项目不仅要面向党委、政府、人民团体等，还要面向社会了解33法治视角工作研究公众对立法的需要，通过建立公众立法建议征集和处理渠道，让公众根据自己的意愿提出相关设想，并成为立项的重要参考。同时要引导人大代表汇集选民的立法意愿，帮助他们形成结构完整、意图明晰、措辞准确的立法议案、建议。二是在法案形成阶段，要建立互动的法规商谈机制。在广泛性方面，建议尽量明确规定参与的社会面。例如，每部法规草案都应当征求一定数量人大代表、社会公众的意见，对法规条款中的专业术语等为他们提供背景资料和情况说明。同时，对于人大代表、社会公众提出的意见建议要及时反馈，对没有采纳的予以沟通并说明理由。在专业性方面，建议强化听证、论证程序。可以借鉴西方国家立法听证制度的有益做法对听证程序予以完善，针对立法焦点问题即每一部法律法规中“关键的那么几条”加强立法协调沟通，广泛听取各方面尤其是法规案涉及的利益相关方和部门的意见，通过充分咨询论证和有效沟通反馈，切实解决重大分歧。三是在立法完善阶段，要建立有效的监督评估机制。立法后评估是指通过执法检查、数据分析、专家论证等方式，检验法律法规的实施效果，并为后续立法完善提供科学依据。公众作为法律法规的直接调整对象，对其实施情况有着最为深切的感受，但从实践来看，立法后评估的公众参与相对边缘化。因此，立法机关在组织立法后评估时应当加大公众的参与力度，听取公众对法律法规实施效果的意见和评价，公众也可以通过向立法机关反馈信息或提出备案审查请求等方式有效沟通，从立法机关对法规有否达到它的制定目标，旨在调整的社会关系是否发生变化，有没有负面效果等方面作出全面评价。在丰富参与形式上实现最广泛的民主。近年来，“基层立法联系点”成为民主立法的有益尝试和探索，而实现最广泛的民主需要进一步丰富参与形式，拓展参与渠道，使普通民众与立法机关近距离地“面对面”。一是注重“全媒体”背景的公众参与。全媒体时代，公众接收新闻信息的途径早已远远超出报纸、电视、广播和官网等传统媒体范畴，微信微博、论坛社区、网络直播等自媒体的兴起，极大丰富了公众获取信息的渠道。立法直接涉及公众的权利义务，特别是地方立法往往与公众生活息息相关。媒体通过归纳争论焦点，报道“全景”信息，让公众感同身受“法就在自己身边”，从而积极主动参与立法过程。因此，未来公众参与地方立法的兴趣培养与能力提升，迫切需要立法者及时更新宣传理念，主动拥抱自媒体。二是发挥基层联系点的全方位作用。基层立法联系点是立法机关打通深入基层“最后一公里”的有效平台。在此基础上，可以针对社会公众在专业知识和法律语言等方面存在的不足，由基层联系点、人大代表小组、基层政府部门共同架构立法平台，在收集社会公众立法建议意见后，借助平台的帮助将社会公众的想法转换成法言法语，进而提高立法建议意见的专业性和可操作性。三是加强社会组织的培育扶持。目前，我国在立法过程中较好地发挥了工会、共青团、妇联、残联、老龄委等群团组织的作用，但这些组织具有较强的“官方”色彩，因此在立法参与过程中，还需要引导和重视非政府组织（NGO）与非营利组织（NPO）的声音。在这方面，可以进一步发挥律师协会、志愿服务团体、环保组织等非官方、非营利性社会组织在立法中的作用，引导公众、相关利益群体参与立法，理性有序发表诉求。