公安机关对监察机关的权力制约路径建构.pdf

2018 年叶中华人民共和国宪法修正案渊五冤曳和叶监察法曳颁布后袁监察机关成为我国立法机关尧行政机关尧司法机关之外的野第四机关冶袁监察权被认为是立法权尧行政权尧司法权之外的一种独立的新权力袁野监察权是一项单独的国家权力袁 一经最高国家权力机关创设便具有其自身的权力属性冶遥1随着监察体制改革的不断深入袁 监察权和其他性质权力之间的配合制约关系日益成为理论界极具重要意义的话题遥 野在某种意义上袁国家监察体制改革取得成效的关键在于如何科学处理监察权与立法权尧行政权尧司法权的关系遥 冶2就当前研究现状而言袁 多数学者将目光置于监察权与检察权之间的制约关系袁致力于野监检衔接冶的理论探索袁而对公安机关和监察机关之间的权力制约则关注甚少袁3一些学者虽也论及公安机关和监察机关之间的关系袁却大都着眼于二者之间的配合方式遥4厘清公安机关是否能够制约监察机关尧 在哪些方面能够制约监察机关以及制约的程度和方式袁 一方面有助于公安机关正确履行其对监察机关的法定配合义务袁保证监察权的高效运行曰另一方面也能够促进监察机关依法行使监察权袁 确保监察权不被滥用遥一尧制约的基本前提院公安机关制约监察机关的理论和制度依据监察机关是代表权力机关行使监察权的国家机关袁 其有权对涉嫌职务违纪违法以及职务犯罪的国家公职人员进行调查尧处理遥 自监察机关设立以来袁 理论界和实务界普遍认为其权力极大袁野监察机关优先冶 的思想也渗透在法律规范及其运行的方方面面遥 就法律规范本身而言袁不仅叶监察法曳公安机关对监察机关的权力制约路径建构游俊哲渊东南大学袁江苏南京211189冤摘要院权力制约原则为公安机关制约监察权提供了理论支撑袁叶宪法曳和叶监察法曳的规定则是制约关系的规范来源遥但就制约现状而言袁具体制约途径没有厘清尧制约过程中保障措施不足尧公安机关拒绝监察机关配合要求后争议解决机制的缺失袁导致实践中公安机关制约监察机关的效能不足遥 在现有的法律规范体系中袁公安机关制约监察机关的具体途径主要有两种形式院其一袁公安机关对监察机关的配合要求有权进行最低限度的形式审查袁在配合事项具有重大且明显的违法时袁公安机关可拒绝予以协助曰而对于应属公安机关职权范围内的配合要求袁公安机关则有权进行实质审查遥 其二袁公安机关在与监察机关共同行使职权尧共同处理案件中可以有效地监督监察机关的行为袁防止其滥用权力遥关键词院权力制约原则曰监察机关曰公安机关曰配合义务中图分类号院DF84文献标志码院A文章编号院2095原2031渊2023冤04原010员原09收稿日期院20圆圆-园猿-27基金项目院国家社科基金项目野完善党和国家监督体系研究冶渊21AZD088冤作者简介院游俊哲(1999-)袁男袁江苏苏州人袁东南大学法学院 2021 级硕士研究生袁网络安全法治研究中心研究人员袁从事刑法学尧监察法学研究遥2023 年 7 月江西警察学院学报Jul.2023第 4 期总第 242 期JOURNAL OF JIANGXI POLICE INSTITUTENo.4 Sum.242101窑窑赋予了监察机关调查违法犯罪的野优位管辖权冶淤袁刑事诉讼法领域也为其提供了各种 野特殊待遇冶遥例如袁 对于行政机关和监察机关在办案中搜集的证据进入刑事诉讼程序后的效力袁叶人民检察院刑事诉讼规则曳渊下称叶高检规则曳冤第 64 条尧第 65 条进行了区别对待遥 同时袁叶高检规则曳第 142 条规定对于监察机关采取留置措施的犯罪嫌疑人袁 检察院接受案件后应当先行拘留遥 而在公安机关移送的案件中袁则无此强制措施的要求遥 再如袁公安机关在侦查案件的过程中袁 犯罪嫌疑人有权委托辩护律师袁而在监察机关调查案件过程中袁叶监察法曳等并未明确规定被调查人有委托辩护律师的权利遥就法律规范的实际运行而言袁中共中央于 2018年印发的叶深化党和国家机构改革方案曳提出袁国家监察委员会和中央纪律检查委员会合署办公袁实行一套工作机构尧两个机关名称遥 监察机关负责人的级别一般在公安机关尧检察机关尧审判机关负责人之上遥 由此可见袁在国家权力的实际运行中袁监察机关无疑扮演了较为强势的角色遥 然而袁正是这种十分强势的权力监督机构身份袁 使人们不禁怀疑袁 作为政府下属职能部门的公安机关是否有权监督尧制约监察机关钥可以肯定的是袁 公安机关对监察机关的权力制约是应当存在的遥 正如有学者指出院宪法和监察法对于监察机关的授权是不完整的遥 监察机关具备履行反腐败职责所需的必要权力袁 而非打击腐败所需的全部权力遥5反腐工作需要不同属性权力的共同参与袁如果认为其他权力不能制约监察权袁那么就无法解释为何法律不将打击反腐所需要的全部权力都授予监察机关袁 反倒要求其他机关配合监察活动遥 因此袁无论从分权理论还是实定法规定出发袁公安机关制约监察机关都是确实存在的遥渊一冤公安机关制约监察委员会的理论依据从理论上看袁 权力的分工和制约是现代民主政治的基础袁也是各国宪法的基本原则遥 当公权力运行与公民基本权利密切相关时袁 参与该权力运行程序的各个机构就必须重视彼此之间如何进行制约袁进而保证权力运行的正当性遥6早在古希腊时期袁亚里士多德就提出袁权力制约是防止人们恶性和私欲无限膨胀的根本途径遥 叶人权宣言曳也特别强调了分权制约的重要性院基本权利的保障尧分权制约尧宪法三者密切相关袁如果一个国家没对权力进行分割并将其配置给不同的公共机构袁 则公民基本权利就无法得到保障袁 该国在事实上就没有宪法遥 而且袁分权本身就意味着制约袁因为权力分工的目的就在于防止权力滥用袁 如果一种权力为另一种权力所驱使尧支配袁那么这种分权也就并无意义遥 因此掌握不同权力的国家机构必须以其权力制约其他类型的权力袁 否则人民主权和人权保障难以实现遥 野从监察机关办案程序上看袁立案前主要是获取线索袁无涉公民权利袁所以主要是配合关系曰而立案后的调查和处置限制公民人身尧财产等权利袁所以应强调制约关系袁同时也有配合因素遥冶797公安机关作为拥有行政执法权和刑事侦查权的国家机关袁 如果仅仅是无条件地配合监察机关的要求袁 行政权和刑事案件侦查权都将成为监察权的附庸遥 因此袁公安机关制约监察机关在理论上完全站得住脚遥渊二冤公安机关制约监察委员会的制度依据从实定法规定上看袁叶宪法曳和叶监察法曳也为公安机关制约监察机关提供了相应的依据遥 叶宪法曳 第 127 条明确规定了监察机关在职务违法犯罪案件的立案调查过程中袁 应当注重与其他公权力机构的配合制约关系遥 叶监察法曳第 4 条第二款重申了叶宪法曳的规定袁强调了监察机关与执法部门具有相互制约关系袁 而其中执法部门就包括公安机关遥8叶监察法曳中许多条文都规定了公安机关对监察机关调查活动的配合义务袁 但条文的表述往往都是野依法协助冶遥 例如袁叶监察法曳第 4 条第三款规定袁针对监察机关的配合要求袁有关机关和单位应当依照法律提供相应协助曰第 24 条第三款规定袁监察机关如需要对被调查对象进行搜查袁可以提请公安机关为其搜查活动提供协助袁 公安机关应当依照法律提供应有的配合曰 第 30 条规定袁监察机关有权对相关人员采取限制其出境尧 离境的措施袁 限制出境的措施应由公安机关依照法律予淤叶监察法曳规定院公安机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂尧失职渎职等职务违法或职务犯罪的问题线索袁应当移送监察机关袁由监察机关依法调查处置遥 被调查人既涉嫌严重职务违法或职务犯罪又涉嫌其他违法犯罪的袁一般由监察机关为主调查袁其他机关予以协助遥102窑窑以执行曰第 43 条第三款规定袁监察机关对被调查对象采取留置措施时袁 可以按照法律提请公安机关给予相应的配合协助遥 公安机关应当依法提供帮助遥 由上述法律规范的表述可以看出袁凡是涉及公安机关配合义务的袁无不规定了野依法冶二字遥 由此可见袁公安机关必须保证配合行为的合法性袁而配合行为是否合法不仅取决于公安机关在配合过程中自身行为的合法性袁 同时也取决于配合要求具体内容的合法性遥 总之袁如果监察机关的配合要求不合法袁公安机关就不具有配合的义务遥不仅如此袁 对于公安机关配合协助搜查和留置袁叶监察法曳更是规定了野提请冶二字遥 提请的基本含义是提出建议并请求同意遥 因此袁接受野提请冶的机关有决定是否同意的权力遥 例如袁叶刑事诉讼法曳第 90 条规定院人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后袁 应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定遥 对于公安机关的野提请冶袁人民检察院具有审查决定权遥 同样地袁监察机关提请公安机关协助执行留置尧搜查袁公安机关至少也应当有审查的权力遥二尧制约的现实障碍院公安机关制约监察机关的困境如前所述袁监察机关与其他国家机关相比袁具有较为强势的政治和法律地位遥 对于这种强势地位袁有学者提出质疑院野在监察机关的强势主导下袁反腐职能是否会落入耶监察中心主义爷陷阱钥冶794可以肯定的是袁 其他权力屈从于监察权的现象确实应当警惕遥 但是袁在国家反腐力度不断加强的背景下袁 监察机关的强势地位本身并不值得非难遥 相反袁这一强势地位在防范权力滥用尧保障公民权利上具有举足轻重的作用遥 为了强化对监察权的制约而刻意改变其强势地位的做法是得不偿失的遥因此袁 充分发挥各个国家机关对监察机关的制约作用袁既不能减少监察机关现有的权力袁也不能改变监察机关在国家治理中的总体地位袁 而是要为权力制约扫清理论和制度障碍袁 为解决现有问题提供切实可行的方案遥 具体来说袁公安机关制约监察机关至少存在以下三大尚未解决的问题遥渊一冤公安机关制约监察机关的具体方式没有厘清叶监察法曳规定了公安机关对监察机关采取的留置尧限制出境尧通缉等调查措施应当依法予以配合遥 虽然法条中有依法配合的表述袁但所强调的仍然是公安机关对监察机关的法定配合义务而未直接明确公安机关在配合监察机关的过程中如何对监察机关进行制约遥 在既无法律规定又无明确理论指引的情形下袁 公安机关即使发现了监察机关的配合要求存在违法袁也难免不知所措袁很容易导致其在监察机关要求进行配合时无条件地予以服从遥 事实上袁公安机关的配合往往是执行方面的配合遥 野一般来说袁之所以在采取留置措施过程中需要公安机关的协助配合袁 主要是因为在监察机关的配置中强制执行力不足冶遥9于是袁公安机关就此被定位为了监察机关的野执行工具冶袁对监察机关制约效能无法得到十足发挥遥 因此袁公安机关在哪些方面可积极制约监察权的行使钥 能够制约到什么程度钥具体的制约形式为何钥 正是这些问题的不明确袁 导致了实践中公安机关在利用其职权协助监察权的行使时无法发挥应有的限制作用遥渊二冤如何保障公安机关在制约监察机关中不受不当责任追究成为问题野任何掌握公权力主体的内部公职人员都处于监察机关职务违法犯罪调查处理权的辐射范围之内冶遥10监察机关有权对公职人员的职务违纪违法和犯罪行为进行调查并做出相应的处分决定袁并且也有权采取留置尧搜查尧通缉尧技术调查等强制性调查措施遥 而公安机关工作人员也都属于监察机关的监察对象袁 因此在缺乏相应的保障措施的情况下袁公安机关不免受制于监察机关袁致使公安机关无法对监察机关发挥有效的制约功能遥 要想使公安机关有野底气冶制约监察机关袁一方面必须明确监察机关对公安机关行使监察权时的作用对象和作用范围遥 这是因为袁明确监察权的对象和范围有利于公安机关及其工作人员预测自己的行为后果遥 换言之袁如果监察权的作用对象和范围不明袁公安机关在制约监察权的过程中难免野束手束脚冶袁监察权将成为悬在公安机关头上的野达摩克里斯之剑冶遥 另一方面也必须建立一定的保障机制以保证公安机关在制约监察机关的过程中不会受到监察权的不当压制遥渊三冤缺乏相应机制解决公安机关拒绝监察机关配合要求后形成的矛盾争议状态公安机关对于监察机关的制约表现为一种结构性制约关系袁即野以分权为逻辑起点袁通过建立103窑窑框架性权力制度结构袁 实现权力间的交互式制约冶遥11这种制约是通过权力之间的分工实现袁当某一事项需要性质不同的多种权力尧 多个国家机构相互配合才能共同完成时袁任何一种权力尧任何一个国家机构都难以在该事项上滥用其职权遥 因此袁公安机关对监察机关的制约形式主要表现为对监察机关的违法配合要求予以拒绝遥 然而袁目前存在的问题是袁在公安机关拒绝监察机关要求之后袁双方就陷入矛盾与争议之中袁即监察机关要求配合袁而公安机关拒绝配合遥 于是究竟是监察机关的配合要求不合法还是公安机关的拒绝不合理就成为一个重要问题遥 如果此时缺乏相应的争议解决机制袁则会导致双方僵持不下袁监察工作无法展开袁监察权无法顺利运行遥 正是因为目前缺乏这种争议解决机制袁公安机关为了不让监察权落空袁当然不会铤而走险袁拒绝监察机关的配合要求袁进而形成争议状态遥总之袁只有解决上述三个问题袁才能在不改变监察机关现有地位的前提之下袁 使得公安机关在实践中最大程度地发挥对监察机关的制约作用袁同时还能够避免公安机关沦落为监察机关的 野执行工具冶袁更好地确保监察权在宪法法律的框架下运行遥三尧制约的主要形式院公安机关对监察机关配合要求的审查机制公安机关的配合是监察权实现的重要条件袁由于监察机关并不具备自行进行搜查尧 抓捕被调查对象的执行条件袁 所以法律明确规定了公安机关对监察机关的配合义务袁义务意味着野法律上之应为冶袁公安机关一般应当配合监察机关的监察活动袁 如果公安机关对于监察机关的配合要求能够随意推诿尧拒绝袁不仅野监察机关独立行使监察权冶的法律要求难以落实袁 国家监察体制改革的目标也终将落空遥 但是袁公安机关也不是无条件地听从监察机关的命令袁否则行政权将为监察权所驱使遥大体上说袁 公安机关对监察机关的所要求的配合事项有权进行不同程度的合法性审查院 对于监察机关的任何配合要求袁 公安机关都至少有权进行形式审查袁 如果配合的内容具有重大且明显的违法袁公安机关可予以拒绝遥 而对于特定范围内的配合要求袁 公安机关可以更进一步地在形式审查的基础上进行实质审查遥渊一冤公安机关对配合要求的形式审查权要承认公安机关的形式审查权袁 首先需要解决的问题是如何确定公安机关形式审查权的内涵以及其界限为何钥 如果形式审查权的内容过于宽泛袁则会导致行政权不当干涉监察权行使袁损害监察机关行使监察权的独立性遥 事实上袁民法学和行政法学中都有野形式审查冶这一概念遥 民法学者在讨论登记机关对不动产登记申请的形式审查时指出院野形式审查是指登记机关在登记审查时袁 只审查申请人提交材料的形式合法性袁 而不审查关于登记申请人的意思表示是否真实遥 冶12行政法学者在讨论司法机关对行政裁量基准形式审查时袁将形式审查的内容归纳为是否获得立法授权尧 是否符合法律授权的目的尧是否超越法定裁量幅度尧所依附的规范性文件是否有效四个方面遥13由此可见袁从宏观意义上看袁形式审查的本质在于审查内容的外观性袁 即只对行为外观上是否合法进行判断袁至于实质上是否符合法律的目的与精神袁是否符合公平正义要求等价值判断袁 则不在审查范围之内遥1.公安机关形式审查权的内容遥 野较诸其他执法机关袁 公安机关的协助配合对于监察职能的有效行使尤为重要冶袁14为了保证公安机关对监察权独立性具有最基本的尊重袁 可以将形式审查权的内容限定为 野配合要求是否存在重大且明显的违法冶遥 这主要包含三个层面的内容院第一袁 公安机关只能对监察决定的合法性进行审查而不能对合理性进行审查遥 值得注意的是袁随着法治观从形式向实质发展袁 合法性的内涵也从形式合法性向实质合法性转变遥15此处的合法性只能是形式意义上的合法性遥 因为实质合法性的内容已经无限接近合理性了遥 据此袁对配合要求形式审查中的合法性内涵应限定为形式合法性遥 形式法治观下的合法性审查内容包括法律保留原则尧不抵触原则以及明确性原则袁16由于公安机关是对监察决定而非规范性文件进行审查袁 所以形式合法性的内容主要是不抵触原则的判断袁 只要配合要求不与法律规范相抵触即为合法遥 合理性的判断涉及监察机关的裁量范围袁 行为是否合理本身就缺乏一个具体明确的判断标准袁 因此不具有监察专业知识和技术水平的公安机关不能对行为的合理性提出质疑遥104窑窑第二袁 公安机关只能拒绝具有重大违法的配合要求遥 问题是袁何为野重大冶的违法钥 行政法学者将重大的违法定义为袁野行政行为违反重要法规尧欠缺本质要件冶遥17在公安机关的形式审查权的界定上不宜采取此种观点遥 这是因为袁 何为重要法规尧本质要件仍有很大程度的裁量解释空间袁如赋予公安机关解释权则存在损害监察权独立性的可能遥 况且袁公安机关对监察决定的审查权和司法机关对行政行为的审查权存在本质上的不同院 司法机关对行政行为进行审查是其固有职权袁 公安机关的形式审查权则并非其固有职权袁 而只是权力制约的一种方式遥 对此袁可以从更深层次出发判断违法的重大性遥 一般来说袁法律之所以将某种行为作为违法行为加以禁止袁 是因为该行为会对法益造成损害或使其陷入危险状态遥18具体到监察领域袁监察机关作为公权力机关袁其采取的留置尧搜查等措施一般针对的都是作为公职人员的公民袁而赋予公安机关形式审查权的根本目的就在于通过权力制约关系袁 尽最大可能防止监察权运行损害公民权利遥 据此袁违法行为对公民等私主体合法利益所造成损害或危险的程度就决定了监察机关行为的违法程度遥第三袁 公安机关所拒绝的配合要求必须具有明显的违法性遥 野确定明显瑕疵的标准既不是相对人的主观想象袁 也不是受过训练的法学家的认识能力袁而是一个典型的尧理智的公民的认识遥 冶19明显的违法是指 野行政行为存在一般正常的有理智的人都足以判断的违法性遥冶20这一点可资借鉴袁只要对法律规范进行文义上的理解即可感知到行为的违法性即可认定为明显的违法遥 这是因为袁一方面袁 正常的理智的公民并不擅长对法律进行论理解释袁一般都是从文义上理解法律规范的含义遥 另一方面袁 如果需要对法律规范进行论理解释才能确定行为具有违法性袁 那么这种违法实际上并不明显遥 所以袁从某种意义上说袁形式审查之所以被冠以野形式冶二字袁正是因为有权机关在审查过程中只能从外观上判断某种违法是否野明显冶遥2.公安机关形式审查权的依据遥一方面袁法律对具有野重大且明显违法冶的公权力行为持绝对否定态度遥 这种绝对否定态度在叶公务员法曳和叶行政处罚法曳中有明确体现遥 例如袁叶公务员法曳 第 14 条规定了公务员有服从和执行上级依法作出的决定和命令的义务袁 但该法第 60条同时规定袁 公务员在执行公务的过程中若发现上级要求存在错误袁 有权向上级提出修改或者撤销该决定尧命令的建议曰上级若拒绝不改变或撤销该决定命令袁 或者上级径行要求下级公务员立即执行的袁公务员不得拒绝执行袁并由上级对执行该命令决定的后果承担责任曰但是袁如果命令存在明显违法袁 公务员执行了该决定也应当承担相应的责任遥 公务员执行上级明显违法的决定命令也应当承担责任的表述袁 从反面意味着公务员可以拒绝执行上级明显违法的决定命令遥 在实行首长责任制的行政机关中袁 即使是与行政机关具有隶属关系的公务员尚可拒绝上级机关明显违法的决定命令遥 那么与监察机关同属于公权力机关的公安机关当然有权对监察机关的配合要求进行审查而无绝对服从的义务遥 再如袁叶行政处罚法曳第 55 规定袁 负责行政处罚的执法人员若不出示证明自己身份的执法证件径行处罚袁 当事人或者其他有关人员有拒绝接受处罚的权利遥 同法第 70 条规定院行政执法人员当场收缴罚款必须出具省级财政部门统一制法的票据袁否则相对人有权拒绝遥 不出示执法证件和不出具专用票据在行政处罚中都属于重大明显的程序违法袁 处于被管理地位的相对人此时也有权拒绝行政机关的处罚遥 此外袁行政法理论上袁 具有重大且明显违法的行政行为为无效行政行为袁 多数学者实际上并不承认无效行政行为的公定力袁21即无效行政行为作出后并不会被推定为合法有效遥 野一旦法院宣布某一行政行为在法律上无效袁那就如同什么事也没有发生一样遥冶22由此可见袁对于重大且明显的违法袁法律是持绝对否定态度的遥另一方面袁 公权力机关有义务对公权力的行使保持足够审慎的态度遥 公安机关作为国家机构尧公权力机关袁 其行为必须对人民负责尧 受人民监督遥 公安机关应对自己的行为保持审慎态度并且最大可能地防止自己的行为不当侵害公民尧 法人或其他组织合法的权利和自由遥 当公安机关因履行配合义务而参与到监察活动中袁 其行为的合法性不仅仅取决于其自身协助执行行为的合法性袁同时也离不开监察决定本身的合法性遥 如果监察机关所作出的留置尧 搜查等决定具有重大且明显的违法袁即使公安机关的配合行为合法适当袁其结105窑窑局仍然是公民的权利受到了公权力的侵害袁 此时没有理由认为公安机关的配合协助行为是正当的遥 总之袁即使是为了配合其他机关尧履行上级的决定命令袁 公权力机关也必须谨防自己的行为不当侵犯公民的合法权利和自由遥 因此袁承认公安机关对于监察机关配合要求的形式审查权并不违反立法意旨袁也不会损害监察权行使的独立性遥渊二冤公安机关对配合要求的实质审查权对于特定范围内的事项袁 公安机关甚至有权对监察机关的配合要求进行实质审查遥 这在叶监察法曳上亦有依据院如前所述袁叶监察法曳针对某些配合事项采取了提请公安机关配合的表述袁 提请意味着提出建议并征求同意袁 因而公安机关能够针对该配合请求进行实质审查并决定是否同意遥 有疑问的是袁 如何区分形式审查事项和实质审查事项钥 即公安机关对哪些范围内的配合事项有权进行实质审查钥1.以叶监察法曳用语区分形式审查与实质审查事项过于形式化遥 现行叶监察法曳仅对留置尧搜查规定了野提请冶的要求袁似乎表明只有监察机关针对留置和搜查的配合请求是公安机关可以实质审查的事项遥 但是形式地以叶监察法曳是否规定了野提请冶二字进行界分并不明确遥 这是因为院一方面袁 公安机关不可能对与留置和搜查相关的所有事项都有实质审查权遥 例如袁被调查对象是否符合留置条件袁 在这一点上公安机关不可能有实质审查权袁否则必然侵犯监察权的核心内容袁进而影响监察权行使的独立性遥 而且袁留置和搜查从整体上看是一个决定尧一个行为袁但事实上二者作为监察程序的组成部分又包括若干具体的行为和决定遥 就留置而言袁留置不仅包括监察机关作出的留置决定袁 也包括公安机关配合抓捕的决定和行为遥 甚至可以说袁在抓捕过程中采取什么样的警力尧配备何种装备尧是否采取封锁道路等强制措施也是留置程序中的具体行为遥 公安机关对所有这些事项是否都有权进行实质审查袁不无疑问遥另一方面袁 由于现实社会中具体案件的复杂多样性袁 监察机关要求公安机关配合的事项无法为法律所穷尽袁 完全可能存在法律未明确规定但实践中确实需要配合的事项遥 例如袁监察机关为防止已经被采取留置措施被调查对象逃跑而需要公安机关协助关押尧看守被调查对象遥 公安机关因其他原因采取交通管制措施袁 而监察机关押送已被留置的被调查对象时恰好经过该管制区域袁 而要求公安机关予以协助放行遥 对于这些配合请求袁公安机关是否有权实质审查完全无法简单地从法律规定中得出结论遥 值得注意的是袁立法者际上也已经意识到了这一点袁所以叶监察法曳第 4 条第三款对有关机关的配合义务作出了概括性规定遥以职权为标准区分公安机关有权进行形式审查和实质审查的事项较为妥当遥 如前所述袁形式地依靠叶监察法曳对配合要求的文字表述来区分公安机关有权进行形式审查和实质审查的事项并不合理遥 那么到底应当以什么标准来确定公安机关实质审查权的范围钥 实际上袁可以从赋予公安机关实质审查权可能带来的最大问题出发袁 来确定实质审查的范围遥 实质审查权意味着公安机关可以从更为实质的方面对监察机关的配合要求进行审查遥 与形式审查事项相比袁公安机关的审查范围更大袁监察权独立性被侵害的可能性也更大遥 合理界分形式审查事项和实质审查事项必须保证公安机关不干涉监察权的行使袁不损害监察权的独立性遥这是赋予公安机关实质审查权的最基本前提遥 因此袁 不如以职权作为区分形式审查和实质审查范围的标准院对于监察权范围内的事项袁即监察机关依照宪法和法律有权自主决定的事项袁 公安机关作为行政机关无权干涉袁必须保持一定的尊重袁因而只能进行最低限度的形式审查遥 如果监察机关的配合要求是公安机关自身职权范围内的事项袁则公安机关有权实质审查并做出相应的决定遥2.以职权为标准区分形式审查和实质审查事项能防止权力相互干涉遥 以职权为标准界分形式审查和实质审查事项能够有效保证监察权运行的独立性袁 避免公安机关在制约监察权的过程中以其行政权干涉监察权地独立行使遥 正如有学者指出院野各个机关都被宪法赋予了特定的国家任务袁并配备了相应的职权遥 尽管此职权的行使或许难免受到其他机关的影响袁 但各个机关的 耶典型任务爷(typische Aufgabe)绝不允许被剥夺遥 冶23具体来说袁在留置过程中袁留置决定就是监察权范围内的事项袁 是否应当采取留置措施属于监察机关的职权袁监察机关有权自主决定袁公安机关无权进行实质审查袁如果该决定没有重大且明显的违法袁公安机关应当予以配合袁 否则必然会干预监察权的独106窑窑立性遥 而具体如何抓捕被采取留置措施的对象袁采取何种警力尧装备袁是否要采取交通管制等行政措施则属于公安机关职权范围内的事项袁 监察机关可以提出相应的建议袁 由公安机关自主决定遥 再如袁 被留置对象所在单位的其他工作人员或其亲属在采取留置措施过程中起哄闹事尧抗拒抓捕袁监察机关要求公安机关对相关违法行为人采取行政强制措施或刑事强制措施以保证留置执行袁 公安机关也有权进行实质审查袁 而不能简单绝对地服从监察机关的命令遥 因此袁以职权为标准界分形式审查和实质审查事项是较为妥当的遥 野权力制约在制约与协调中解决权力冲突袁 并在平衡的不断破坏和恢复过程中达到动态平衡遥冶24因此袁权力制约原则不仅仅意味着对国家权力进行划分并将其归属于不同的主体以防止公权滥用袁 也包括避免不同属性权力之间互相干涉袁 协调和解决权力运行中矛盾冲突的内容遥 所以公安机关对监察机关进行制约必须保证行政权和监察权运行之间的动态平衡袁防止两个机关所拥有职权之间的相互干预遥四尧制约的另一种可能院共同处理案件中公安机关对监察机关具有监督作用实践中袁 公安机关和监察机关共同行使各自的职权来处理某一案件是十分常见的袁 离开了公安机关的帮助袁监察权将无法实现遥 这种共同行使职权主要可以归纳为两种情况袁第一袁公安机关以其职权配合监察权的行使遥 此时袁公安机关的职权处于辅助地位袁 其职权行使的目的仅仅在于保证监察权的顺利实现遥 例如袁监察机关需要留置被调查对象而要求公安机关协助其实施抓捕遥 第二袁公安机关与监察机关对某一案件共同行使管辖权遥野职务违法和职务犯罪案件是基于复杂的原因产生的袁确非某个特定的机关能够完全解决遥 冶9对于依法应由公安机关管辖处理的事项袁 公安机关不仅仅是以其职权配合监察机关以保证监察权的实现袁 更是独立地运用其行政权或刑事案件侦查权对部分案件事实进行处理袁 公安机关的职权不再处于从属辅助地位遥 因此袁公安机关往往需要以不同的方式参与到监察权的行使过程中袁 公安机关与监察机关共同针对某一事项行使职权是非常普遍的遥 在共同处理案件中袁公安机关可以作为野一双眼睛冶袁 对监察机关的行为进行有效的监督袁进而通过不同的方式保证着案件处理的合法性遥公安机关在共同行使职权中主要从以下几个层面监督监察机关的行为院第一袁公安机关对于监察机关工作人员在执行职务中的职务违法犯罪行为可以向有关机关报告遥 如果监察机关在行使监察权的过程中存在违法犯罪行为袁 公安机关发现后可以向权力机关反映情况曰 对于监察机关工作人员的职务违法犯罪行为袁 也可以将违法线索交由上级监察机关予以处理遥 由此可见袁在共同执行职务中袁 公安机关可以在一定程度上防止监察机关及其工作人员滥用权力遥 第二袁公安机关对于监察机关工作人员在行使监察权过程中实施的依法应属公安机关管辖处理的违法犯罪行为有权进行调查或立案侦查遥 如果监察机关工作人员在执行职务中有违反治安管理处罚法的行为或者应属于公安机关立案侦查的犯罪行为袁 公安机关可以依法予以处理遥 例如袁监察机关在留置过程中殴打被留置对象的袁 或者在搜查过程中随意毁损公私财物的袁公安机关都可以依法给予其行政处罚袁构成犯罪的袁也可立案侦查遥可能需要明确的问题院 公安机关作为行政机关为何会具有监督作用钥 公安机关工作人员理应是监察机关的监督对象袁 何以反过来监督监察机关钥 这种监督作用和监察机关所具有的监察监督权的区别何在钥第一袁 公安机关的这种监督作用是分权的必然结果袁是由分权的内在逻辑所决定的遥 将国家权力划分为不同的属性进而分配给不同性质国家机关的目的就在于实现权力分工袁 使不同国家机关负责不同的事项进而防止权力过于集中而导致权力滥用袁以此保障公民权利不受公权力侵害遥 当不同性质的国家机关互不交流地处理完全没有关联的事项时袁 各机关只要保证自己权力行使的合法性就能实现这一目标遥 但是不同性质的权力之间并非完全没有交流袁当多个公权力相互合作袁共同发挥作用时袁 即使其中某个机关保证了自己权力行使的合法性袁如果其他机关行使权力不当袁公民的合法权益仍然会受到侵害袁 分权的目标也就没有实现遥 这是因为袁在共同行使职权中袁虽然从微观上看是由多个机关在行使多种权力袁 但在宏观上可以认为是国家整体对公民行使其权力遥 此种情况下袁从整体意义上来说袁只要有一个机关行使权力不当袁国家权力就没有真正得到正当行使遥 因107窑窑此在多个国家机关共同处理案件中袁 权力分工必然要求每一个机关监督其他机关权力行使的合法性遥 事实上袁这种共同行使职权中国家机关所具有的监督作用在现行法律制度中也有所体现院例如袁在公安机关尧 检察机关与审判机关共同处理刑事案件中袁 如检察机关发现公安机关工作人员存在刑讯逼供尧非法搜查等行为袁检察机关可以依法对其进行立案侦查遥 检察机关发现审判人员在审判过程中有违法不当行为的袁可以发出检察建议遥 审判机关若发现检察机关搜集的证据属于非法证据袁也可以宣布其无效遥 上述检察机关尧审判机关所发挥的作用同样是一种共同处理案件中的监督作用袁 与公安机关对监察机关所能发挥的监督作用并无本质差别袁 其基本过程都表现为 野发现违法寅运用职权处理冶遥第二袁从监督权的基本性质上看袁公安机关的职权也具有监督的一面遥 法律意义上的监督权一般是指对国家机关及其工作人员的职权行为进行约束尧控制的权力袁其对象是国家机关及其工作人员行使国家权力过程中的活动遥25由于监察机关有权对公职人员的职务违法犯罪行为进行处置袁因此监察权一般被认为是一种监督权遥 同样的袁由于检察机关的检察权以司法机关及其工作人员的特定违法犯罪行为为作用对象袁 因此检察权也被称为法律监督权遥 就公安机关的职权而言袁其治安管理处罚权和刑事案件侦查权既能够以社会上一般公民的违法犯罪行为为作用对象袁 亦有可能针对正在执行职务的国家机关工作人员的违法犯罪行为发挥作用袁在后一种情形下袁公安机关的职权就具有监督的一面袁 只不过因为前一种情形是公安机关职权行使的常态袁后一种情况比较少见袁其监督作用往往会被忽视遥 因此袁公安机关的监督作用和监察机关的监督权的区别就在于袁 监察机关的职权一般只能针对公职人员袁 目的是保证职务行为的合法性袁因而被认为是一种专门性的监督权遥而公安机关的职权虽有监督的一面袁 但仍然以社会一般公民为主要作用对象袁 主要目的仍在于维护社会秩序袁监督作用并非其主要作用袁所以公安机关的职权并不是一种专门性的监督权力遥 一言以蔽之袁 虽然公安机关的权力被归为行政权或司法权袁但是不能忽视在监督效能上袁 公安机关在与监察机关共同处理案件中所能够发挥的监督作用是非常可观的遥 这主要表现在以下三个方面袁其一袁公安机关是国家机关袁具有公信力和权威性袁其向有关机关反映监察机关工作人员违法失职情况相比公民直接进行检举揭发可信度更高袁 更容易引起有权机关的重视遥 其二袁公安机关和监察机关共同行使职权袁 对监察机关行为的具体情况有着较为清晰的了解与认识袁 能够更加准确高效地发现监察机关的违法事实遥 公安机关了广泛的协助配合事项袁遍及问题线索移送尧协助采取调查措施尧协助采取留置措施等袁几乎贯穿监察调查全过程遥26而公民直接行使监督权往往存在信息不对称尧 证据收集难等状况遥 其三袁公安机关对于部分违法行为享有行政处罚管辖权袁 对于部分犯罪行为享有刑事案件侦查权遥 如果公安机关发现监察机关的违法行为依法应属本机关管辖的袁 公安机关可以直接作出相应的处理决定袁 这种监督相较于公民向公安机关提供线索后再由公安机关进行调查更为高效尧监督力度更强遥五尧结语公安机关制约监察机关的具体途径主要表现为两种形式袁 一是公安机关在监察机关的配合要求面前并非消极被动袁 而是可以积极地审查监察机关配合要求的合法性袁 针对监察机关的配合要求中涉及公安机关职权的事项袁 公安机关不仅能够进行最低限度的形式审查袁 甚至可以进行实质审查遥 二是公安机关在与监察机关共同行使职权尧共同处理案件中可以有效地监督监察机关的行为袁防止监察机关滥用其权力遥 但是袁厘清公安机关制约监察机关的具体途径和方式只是解决实践中公安机关对监察权制约效能不足问题的第一步遥 如何为公安机关积极制约监察机关提供相应的保障措施以防止公安机关工作人员在发挥制约作用的过程中受到监察机关的不当处理钥 公安机关拒绝监察机关的配合要求之后如何解决两个机关之间的争议钥 如何设置妥当的争议解决机制以维护权力运行秩序袁 保证行政权和监察权在相互制约的过程中仍保持动态平衡钥 这些问题都有待未来进一步研究和探讨遥参考文献院108窑窑1庄德水.监察委员会有效运行的结构化逻辑分析J.理论与改革袁2019袁渊1冤院47.2刘畅.权力结构视域下的国家监察体制改革与优化J.行政论坛袁2020袁27渊5冤院18.3江国华袁何盼盼.中国特色监察法治体系论纲J.新疆师范大学学报渊哲学社会科学版冤袁2018袁39渊5冤院56-57.4齐小力袁陆冬华.论公安机关和监察机关互相配合尧互相制约 J.中国人民公安大学学报 渊社会科学版冤袁2018袁34渊3冤院1-6.5熊秋红.监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究J.环球法律评论袁2017袁39渊2冤院40.6德康拉德 窑 黑塞.联邦德国宪法纲要M.北京院商务印书馆袁2007院376.7周佑勇袁周维栋.宪法文本中的野执法部门冶及其与监察机关之配合制约关系 J.华东政法大学学报袁2019袁22渊6冤.8秦前红.我国监察机关的宪法定位以国家机关相互间的关系为中心J.中外法学袁2018袁30渊3冤院565.9王占洲袁林苇.监察执法中的公安机关职能配合义务J.贵州警察学院学报袁2020袁32渊6冤.10 闫鸣.监察委员会是政治机关 N.中国纪检监察报袁2018-03-08渊3冤.11 程衍.论监察权监督属性与行权逻辑J.南京大学学报渊哲学 窑 人文科学 窑 社会科学冤袁2020袁57渊3冤院123.12 孙宪忠.不动产登记基本范畴解析 J.法学家袁2014袁渊6冤院18.13 郑智航.行政法上不确定性法律概念具体化的司法审查J.政治与法律袁2018袁渊5冤院119.14 江国华袁张硕.监察过程中的公安协助配合机制J.法学研究袁2019袁41渊2冤院154.15 应松年.叶中华人民共和国行政诉讼法曳 修改条文释义与点评M.北京院人民法院出版社袁2015院226.16 高冠宇.大学校规司法审查的法理阐释J.法学评论袁2021袁39渊4冤院112.17 王贵松.行政行为无效的认定 J.法学研究袁2018袁40渊6冤院165.18 张明楷.刑法学M.北京院法律出版社袁2016院97.19 德哈特穆特 窑 毛雷尔.行政法学总论M.北京院法律出版社袁2000院251.20 江必新袁 邵长茂.新行政诉讼法修改条文理解与适用M.北京院中国法制出版社袁2015院279.21 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