“两手”供地策略如何影响产能过剩：机制讨论与经验证据.pdf

土地经济研究2 0 2 3(1):5 5 8 7J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s引用格式:于斌斌,胡雅静.“两手”供地策略如何影响产能过剩:机制讨论与经验证据J.土地经济研究,2 0 2 3(1):5 5 8 7.Y U B i n b i n,HU Y a j i n g.H o wt h e“T w o-w a y”l a n ds u p p l ys t r a t e g y a f f e c t s o v e r c a p a c i t y:M e c h a n i s md i s c u s s i o n a n d e m p i r i c a l e v i d e n c eJ.J o u r n a l o f L a n dE c o n o m i c s,2 0 2 3(1):5 5 8 7.“两手”供地策略如何影响产能过剩:机制讨论与经验证据于斌斌1,2,胡雅静1(1.浙江工商大学经济学院,浙江 杭州3 1 0 0 1 8;2.浙江工商大学现代商贸研究中心,浙江 杭州3 1 0 0 1 8)摘 要 土地要素市场扭曲是产能过剩的主要原因,而产能过剩有效治理是中国经济高质量发展的重要前提。本文构建了一个关于地方政府“两手”供地策略与产能过剩的理论分析框架,并运用中国城市数据实证检验了“两手”供地策略对工业产能过剩的影响效应及作用机理。结果表明,地方政府低价出让工业用地并高价出让商住用地的“两手”策略显著加剧了产能过剩,并且该结论经过一系列稳健性和内生性检验仍然成立。“两手”供地策略对产能过剩的影响程度存在明显的区域差异,具体表现为该策略显著抑制了中西部地区产能利用率的提升,但对东部地区的产能过剩并未产生明显影响。进一步的机制检验结果收稿日期:2 0 2 3 0 4 1 0基金项目:国家自然科学基金项目:生产性服务业集聚与制造业产能过剩治理:机制、实证与对策(项目编号:7 2 0 7 3 1 2 2);国家自然科学基金项目:贸易中介空间集聚、沟通外溢性与企业出口边际(项目编号:7 2 0 7 3 1 2 3);浙江省哲学社会科学规划“之江青年理论与调研专项课题”:中国制造业数字化转型与升级研究 基于新古典超边际分析理论的视角(项目编号:2 2 Z J Q N 2 4 Y B);全国统计科学重点研究项目:互联网驱动下制造业高质量发展评价与提升研究(项目编号:2 0 2 1 L Z 2 9);浙江省属高校基本科研业务费专项资金资助:数字经济驱动城镇化高质量发展:机制、实证与对策(项目编号:J R 2 0 2 2 0 2)。作者简介:于斌斌(1 9 8 6),男,山东沂水人,经济学博士、特聘研究员、博士生导师。研究方向为土地财政与产能过剩治理。E-m a i l:b x y b b y 1 6 3.c o m。胡雅静(1 9 9 9),女,浙江仙居人,硕士研究生。研究方向为土地财政与产能过剩治理。表明,地方政府的“两手”供地策略虽然可以通过提高产业结构合理化水平来化解产能过剩,但由于其对社会消费和研发投入的不利影响,最终在总体上抑制了产能利用率的提升。此外,地方政府“两手”供地策略对产能利用率存在显著的负向“边际效应”递增的非线性特征,而社会消费、研发投入和产业结构合理化能够在一定程度上弱化这种负面影响。上述研究结论为加快推进土地要素市场化改革及有效治理中国式产能过剩提供了重要的经验证据。关键词 供地策略;土地价格;产能过剩;门槛模型1 引言党的二十大报告强调,当前中国正处于新发展阶段,必须加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。而要实现经济循环流转和产业关联畅通,首先需要解决的便是产能过剩这一制约经济循环的关键堵点。自2 0世纪9 0年代以来,中国经历了多轮大规模的产能过剩,不仅涉及金属冶炼等重化工行业,一些轻工业行业和战略性新兴产业也未能幸免。为了有效治理产能过剩,中央政府相继发布 国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见(国发2 0 0 93 8号)、国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见(国发2 0 1 34 1号)、关于做好2 0 2 0年重点领域化解过剩产能工作的通知(发改运行2 0 2 09 0 1号)等一系列化解产能过剩的政策建议,但收效甚微。国家统计局公布,2 0 2 0年中国工业产能利用率仅为7 4.5%,低于“合意”产能利用率水平,这表明中国工业仍然普遍存在产能过剩问题。如此严重的产能过剩会导致企业利润下滑、社会资源浪费、经济供需循环不畅、生态环境恶化等诸多问题13,给宏观经济的平稳运行和可持续增长带来巨大的潜在风险。因此,在进入构建新发展格局的新发展阶段,能否将稀缺要素从产能过剩行业配置到更具创新能力和发展潜力的行业中,关乎改革红利的持续释放和经济高质量发展。关于产能过剩的形成原因,学术界主要有“市场失灵”和“政府失灵”两种主流观点。以发达国家为背景的研究大多认为产能过剩是伴随经济周期的微观表现,或在特定市场结构下企业理性行为的必然结果,即市场失灵假说46。部分国内学者对产能过剩成因的分析也持类似观点7。但更多的国内相关研究认为,政府失灵是导致中国式产能过剩最为关键的因素。目前的主流观点是,在中国式财政分权制度激励下,地方政府在引资竞争中干扰了市场对资源的配置,进65土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)而扭曲了市场主体投资、进入和退出决策,最终导致产能过剩81 0。而土地这一稀缺资源,是地方政府选择企业和产业、发展辖区经济的重要政策工具1 1。由于在土地征收和土地供给中享有双垄断地位,地方政府一方面可以通过低价出让大量工业用地进行招商引资(土地引资),另一方面可以采取高价限制性出让商服和住宅用地以获取超高的土地增值收益,并横向补贴低价出让工业用地所造成的损失,以缓解地区财政压力(土地财政),进而形成了低价出让工业用地、高价出让商住用地的“两手”供地策略。H a n和K u n g1 2的研究也发现,中国土地出让市场是典型的卖方市场,土地需求对土地供给和成交价格并不存在显著影响。地方政府出让的城市建设用地中,工业用地价格和商住用地价格间存在明显差距,并且这一差距还在持续扩大。从图1可以看出,2 0 0 72 0 1 9年,全国商服和住宅用地均价为1 6 3 9.2 2元/平方米,而同期工业用地均价仅为1 9 5.5 6元/平方米,并且工业地价增长率长期小于商住地价增长率,这导致两类用地价格间的“剪刀差”不断扩大。需要指出的是,原国土资源部于2 0 0 6年在 全国工业用地出让最低价标准(国土资发2 0 0 63 0 7号)中将工业用地从高到低划分为11 5个等别,并规定出让底价和成交价格均需要高于所在地土地等别相对应的最低价标准。张莉等1 3发现,一半以上的工业用地的等别在五等及以上,但其平均出让价格仅为2 1 4元/平方米,远小于五等工业用地相对应的最低价标准(3 8 4元/平方米)。这意味着,地方政府低价出让工业用地的现象仍然大量存在。05010015020025030020072008200920102011201220132014201520162017201820190500100015002000250030002007200820092010201120122013201420152016201720182019,&o -4Ko$&o -4Ko图1 工业用地和商住用地出让单价的变化趋势(数据来源:中国土地市场网)75“两手”供地策略如何影响产能过剩:机制讨论与经验证据文中涉及的中国全国性统计数据,未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省,下同。在粗放式发展阶段,这一供地策略形成的“以地谋发展”模式在推动经济高速增长中发挥了重要作用。但随着中国经济进入高质量发展阶段,地方政府土地供给的“两手”策略虽然有可能推动地区工业化发展,但是其引发的土地资源错配也会导致土地利用效率下降、企业“脱实向虚”、技术创新不足等问题1 41 5。国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见(国发2 0 1 34 1号)指出,低价出让工业用地、高价出让商住用地的“两手”策略助推了重复投资和产能扩张,不仅如此,“两手”供地策略还可能制约居民消费,不利于从需求端化解产能过剩。广发银行联合西南财经大学发布的 中国城市家庭财富健康报告(2 0 1 8)指出,虽然中国城市家庭财富快速增长,家庭户均资产规模已从2 0 1 1年的9 0.7万元增加到2 0 1 7年的1 4 2.9万元,但是其中房产比重高达7 7.7%,远高于美国的3 4.6%。这不仅严重挤压了家庭资产流动性,还意味着居民债务压力不断上升,从而对居民消费支出产生了消极影响。由此可见,地方政府的“两手”供地策略可能通过供给和需求两个途径同时影响产能过剩程度。但目前鲜有文献从地方政府土地供给的“两手”策略这一视角来探讨产能过剩的形成机制及作用效应。本文可能的边际贡献主要体现在以下三个方面:一是在研究视角上,将地方政府的“两手”供地策略与产能过剩纳入同一个理论分析框架,探讨“两手”供地策略对产能过剩的影响效应,并为地方政府行为影响产能过剩的研究提供一个崭新的视角。二是在理论机制上,描述了“两手”供地策略从人口效应、创新效应及产业效应三方面影响产能过剩的作用机理,为认识和化解中国式产能过剩提供了新的识别路径。三是在研究方法上,基于供地策略门槛角度,进一步考察了“两手”供地策略对工业产能过剩影响的门槛效应,这将有助于探索产能过剩形成的根本原因,从而为化解产能过剩提出有效的治理方式。2 机制分析2.1 人口效应:挤出居民消费与抑制人口集聚地方政府的“两手”供地策略通过提高商住地价和房价影响个人储蓄动机,进而挤出了居民消费,从需求端加剧了产能过剩。为应对市场不确定性,企业通常会长期“窖藏”一定多余产能,形成产能过剩1 6。在产能过剩、需求不足的背景下,必须刺激消费来化解庞大的过剩产能。但地方政府为了扩大税收来源和获得高额的土地出让金,普遍采取“两手”供地策略,即压低工业用地价格的同时,尽可能抬高商住用地出让价格。作为房地产成本的重要组成部分,商住用地85土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)出让价格上涨将直接影响住房价格,而高房价是中国居民储蓄率高企的重要原因1 71 8。一方面,居民的可支配收入不外乎消费和储蓄,而房价高企将迫使年轻一代不得不为购房进行储蓄,进而产生抑制居民消费能力的“挤出效应”;另一方面,在预期房价快速上涨和未来不确定性背景下,居民预防性储蓄动机增强,这进一步降低了居民消费水平,加剧了产能过剩1 9。此外,中国房价涨幅与居民可支配收入增长率不平衡,将导致居民过度负债和消费需求低迷,不利于产能过剩化解。根据中国土地市场网和国家统计局数据计算得出,商住用地出让均价由2 0 0 7年的6 7 2.3 6元/平方米快速上涨到2 0 1 9年的2 8 4 9.6 1元/平方米,年均增长1 3.5 3%,而城镇居民可支配收入年均增长率仅为7.8 2%。地价、房价上涨速率远高于同期城镇居民可支配收入增长率,导致居民按揭贷款迅速增长和居民部门杠杆水平过快上升2 02 1。债务负担的加重阻碍了消费增长和消费升级,最终不利于产能过剩的有效化解。地方政府的“两手”供地策略在需求端对产能过剩的影响还源于相对效用水平下降引起的劳动力跨区域流动及人口出生率下降。首先,“两手”供地策略通过影响劳动者的城市间迁移决策而影响产能过剩。商住地价过高及上涨过快必然导致房价高企,这意味着劳动者居住成本将不断上升,进一步压缩了劳动者可支配收入,迫使其减少其他消费支出。这会造成个人相对效用水平下降,从而促进本地人口流出并抑制外来人口流入,最终对该地区的人口集聚产生负面影响2 22 3。人口规模是影响市场需求的重要因素,而地价和房价过高对人口流动的“挤出效应”降低了该地区对产品和服务的消费需求。此外,周颖刚等2 4研究也发现,相比于低技能劳动力,高房价对高技能水平劳动力的“挤出效应”更为显著。高技能劳动力的流失阻碍了新技术研发和应用,最终不利于产业结构升级和产能过剩的有效治理3。其次,由于高地价形成的房价上涨对人口出生率的抑制作用将进一步削弱消费需求,加剧产能过剩。新家庭经济学理论认为,生育率的高低取决于生育需求的收入效应和替代效应。而房价作为相对价格变化剧烈的耐用消费品,是家庭生育决策的重要预算约束条件之一,尤其是房价上涨形成的负收入效应将降低生育需求,使人口出生率持续下降。易君健和易行健2 5研究表明,房价指数平均上升1%,生育率将显著下降0.3%0.5%。这将导致市场消费需求严重不足,最终造成大量过剩产能难以有效化解。2.2 创新效应:阻碍技术创新与扭曲资源配置地方政府的“两手”供地策略会对企业创新资金产生挤占效应,从而阻碍企95“两手”供地策略如何影响产能过剩:机制讨论与经验证据业技术创新并加剧产能过剩。随着消费升级和经济发展水平的提高,消费需求向多元化发展2 6。但部分企业无法及时调整生产以灵活有效地适应市场需求及其结构的变化,导致产品质量不高,形成较为严重的产能过剩2 7。企业创新是其顺应市场需求变化、化解产能过剩的有效路径之一2 82 9。“两手”供地策略通过影响企业创新投入而加剧产能过剩的机制主要表现在:第一,“两手”供地策略下限制性高价供给商住用地会抬高房价,促使企业创新资金跨行业逐利,这将进一步导致供需结构不平衡和产能过剩。企业以利润最大化为目标进行投资时,创新和其他渠道的投资回报率共同决定了企业是否投入创新资金以及投入量的大小。相关研究表明,中国工业企业的平均投资回报率仅为5.5 9%3 0,远低于同期商住地价和房价的平均增速。因此,房地产行业的高额投资回报将诱导企业放弃高投入、高风险、长周期的技术创新,进而导致生产效率降低且产能过剩程度加剧1 5。第二,房价的快速上涨将加重企业的用工成本,压缩企业创新资金投入和正常生产的利润空间,进一步抑制企业创新和产能过剩化解。陆铭等3 1研究发现,土地供给引起的房价上涨将推动居民生活成本上升并阻碍劳动力流动,最终推高了地区的平均工资。一方面,为应对劳动力成本上升的压力,企业可能会挤占创新资金投入,从而抑制企业创新能力提升3 2;另一方面,劳动力成本是企业生产成本的重要组成部分,工资上升将直接压低企业生产的利润空间,进一步削弱企业创新投入能力。企业创新能力不足不利于产品结构优化,并加剧了供需矛盾和结构失衡,最终不利于产能过剩化解。地方政府的“两手”供地策略对产能过剩治理的负面影响还源于招商引资中项目准入门槛降低所导致的资源配置效率下降。随着中国经济发展方式的转变,地方政府招商引资的产业应由劳动密集型向资本和技术密集型转变。但为了在有限任期内树立政绩和实现经济发展目标,地方政府官员往往更倾向于采用“两手”供地策略,低价大量出让工业用地进行引资竞争3 33 4。为避免土地闲置和尽可能多地获得招商引资项目中厂房建设等固定资产投资所带来的短期利益,地方政府可能会降低项目的准入门槛3 5。这对产能过剩的影响主要表现在:首先,土地供给的“两手”策略引起的项目准入门槛降低将导致低效落后产能过度集中,从而加剧产能过剩。项目准入门槛降低意味着地方政府可能会弱化甚至忽视产业甄别选择过程,允许发展前景差且产能过剩的行业进入,进而导致区域低水平重复建设和产能利用率下降。此外,在以较低成本获取资源的激励下,企业容易产生扩大产能投资的冲动,这进一步加剧了产能过剩3 6。其次,项06土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)目准入门槛降低将引发对高新技术产业的挤出效应,从而阻碍了生产效率和产能利用率的提升。粗放型的土地出让和开发方式将导致低效率企业过度进入,进而挤占城市稀缺的土地资源并压缩高新技术企业的生存空间。这使得生产要素无法有效地在低生产率部门和高生产率部门间动态调整,最终导致企业间资源配置效率和工业产能利用率的“双低”1 4,3 7。2.3 产业效应:增强产业关联与加速集聚效应“两手”供地策略使地方政府能够通过土地出让获得更多的土地财政收入,有利于推动城市基础设施建设,从而促进生产要素流动并发挥产业关联效应,最终实现产能过剩的有效治理。面对激烈的招商引资竞争,地方政府通常会采取扩大基础设施投资和提供税费优惠政策等手段3 8。但由于地区间存在“同群效应”,具有较强战术特性的税费优惠政策容易被其他地区模仿3 9。因此,加强基础设施投资成为地方引资竞争的主要措施,而“两手”供地策略所获得的高额土地出让收入也为基础设施条件的明显改善提供了强大支撑。刘守英和蒋省三4 0对若干东部市县的研究发现,数百亿基础设施投资资金中仅1 0%左右源于财政投入,而约3 0%来源于土地出让收入。基础设施投资可以通过以下两种途径化解产能过剩:第一,基础设施是生产要素流动的主要载体,基础设施条件的显著改善,有利于降低信息和物质的流通速度及贸易成本,并促进人口、资本和技术等要素的流动和重组4 1,这将加强区域内产业间的互动与融合,从而提高资源配置效率和产能利用率;第二,基础设施建设会对钢材、铝、水泥等产能过剩的上游行业形成引致需求,有利于消化相关行业的过剩生产能力,提高产能利用率。同时,政府投资经产业关联传导后,能够拉动国民经济增长并提高劳动者报酬4 24 3,进而释放出巨大的内需潜力,缓解产能过剩趋势。与此同时,地方政府还倾向于将“两手”供地策略获得的土地出让金投入工业园区建设,这有利于地区产业集聚并提升企业生产效率,进而加快产能过剩治理。具体而言,“两手”供地策略通过促进产业集聚来化解产能过剩的机制主要表现在以下几个方面:第一,产业集聚形成的规模经济效应是提高产能利用率的重要途径。产业集聚是指产业内或产业间进行专业分工与合作,进而形成规模经济效益的产业组织形式。有效的规模经济能够降低企业生产成本并实现规模报酬递增,从而带来产出效益的提升和企业生产率的提高,工业产能利用率也随之提高4 4。第二,产业集聚有利于通过产业协同效应化解产能过剩。产业集聚16“两手”供地策略如何影响产能过剩:机制讨论与经验证据达到一定程度后,有利于形成完整的产业链甚至产业集群,促进企业间的联系由地理近邻集聚逐渐转变为内生协同关联4 5。企业间、产业间的关联效应和协同作用将进一步提升资源利用效率和生产效率,缓解产能过剩的恶化趋势。第三,产业集聚可以通过知识溢出效应影响产能过剩。产业集聚和产业集群将提升对人才等生产要素的吸引力,进一步促进知识技术溢出4 64 7。技术和知识具有显著的空间外溢性,不仅能够对企业技术创新产生正面影响,还有利于促进创新在空间范围内集中,从而提升生产要素回报率和产能利用率。综上所述,地方政府“两手”供地策略对产能过剩的影响机制见图2。4-2+;1!eOeG16!415=N.O!_eO4-!44-4-S!6.4D;-e124-d8e&-11(,%-Ze;161!4B!XO!1&JD图2 地方政府“两手”供地策略影响产能过剩的机制图3 研究设计3.1 模型设定基于以上理论分析,本文将考察地方政府的“两手”供地策略对产能过剩的影响效应,其基准模型可设定为:C Ui t=0+1C H I ri t+Xi t+i+vt+i t(1)式(1)中,i和t分别表示地区和时间;C Ui t表示产能过剩程度;C H I ri t表示地方政府土地供应的“两手”策略;Xi t为其他控制变量;i和vt分别表示不随时间变化的地区效应以及不随个体变化的时间效应;i t表示随机误差项;0为常数项;1为待估系数,表示“两手”供地策略对产能利用率的影响程度;为控制变量的系数向量。26土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)考虑到产能过剩的形成和治理具有较强的路径依赖特征,即当期的产能利用率水平受上一期产能利用率水平影响较大。因此,本文进一步引入工业产能利用率的一阶滞后值作为解释变量,构建如下动态面板数据模型:C Ui t=0+1C Ui t-1+2C H I ri t+Xi t+i+vt+i t(2)其中,C Ui t-1表示滞后一期的产能利用率;0为常数项;1和2分别表示上一期产能利用率水平和当期“两手”供地策略对当期产能利用率的影响程度。其他变量含义同式(1)。3.2 变量测度(1)被解释变量本文将产能利用率作为衡量产能过剩程度的逆向指标。目前,产能利用率的测算方法主要包括峰值法、函数法、协整分析法、随机前沿分析法(S F A)和数据包络分析法(D E A)等。本文将借鉴董敏杰等4 8的做法,利用D E A测度工业产能利用率(C U),并在后文采用S F A重新测算被解释变量,进行稳健性检验。其中,产能利用率为实际产出与有效产出之比,具体计算公式如下:C U=(y/Y)1 0 0%(3)有效产出Y的计算公式为:M a x YtjKtj,Ltj =ni=1tiyti(4)s.t.ni=1tiytiytj,ni=1tiKtiKtj,ni=1tiLtiLtjni=1ti=1,ti0(5)其中,实际产出y为工业品出厂价格指数平减后的工业增加值;K为工业资本投入,采用资本存量度量,并按照永续盘存法Ki,t=(1-)Ki,t-1+Ii,t进行估测,式中折旧率设定为9.6%,I为可比价全部口径投资额4 9;L为工业劳动力投入,采用工业从业人员数予以度量。Ytj(Ktj,Ltj)表示t期被考察单元j的有效产出,tj为权重向量,n为生产单元个数,yti、Kti、Lti分别表示t期生产单元i的实际产出、资本投入和劳动力投入,ytj、Ktj、Ltj分别表示t期被考察单元j的实际产出、资本投入和劳动力投入。约束条件ni=1tiytiytj表示被考察单元的36“两手”供地策略如何影响产能过剩:机制讨论与经验证据实际产出小于等于有效产出,ni=1tiKtiKtj与ni=1tiLtiLtj分别表示被考察单元的有效资本和劳动力投入小于等于实际的资本和劳动力投入。三个约束条件结合表示t期被考察单元生产组合在生产可能集内,其中ni=1ti=1表示规模报酬可变。式(3)(5)中的工业增加值、工业资本投入以及工业劳动力投入等均为城市层面数据。(2)解释变量本文的核心解释变量是地方政府的“两手”供地策略(C H I r)。地方政府在推动本地发展过程中,普遍利用土地作为政策工具,实行“两手”供地策略,即一方面压低工业地价招商引资,吸引工业企业入驻,以实现经济长期增长;另一方面,工业部门扩张将吸引外来人口流入,增加对商住用地的需求,此时地方政府容易利用对土地一级市场的垄断,抬高商住用地出让价格,以扩大土地财政收入规模。因此,本文参考卢建新和罗百棠5 0的做法,以商住地价与工业地价比值(C H I r)模拟“两手”供地策略。(3)控制变量在考虑产能过剩相关研究和数据可得性的基础上,本文控制了以下变量:一是经济发展水平(p g d p)。区域经济发展水平是影响产业结构、市场活力以及居民收入的重要因素,因此在产能过剩的形成和化解中发挥着较强的制约作用。本文以人均地区生产总值(元)来衡量。二是人力资本(h c)。优质的人力资本有利于促进技术创新和提高生产效率,进而支撑产能过剩有效治理与产业升级。本文参考李磊等5 1的做法,以在校生平均受教育年限与总人口之比衡量人力资本存量。三是市场化水平(m a r)。市场化水平的提高在发挥优胜劣汰的市场竞争机制中扮演着重要角色,能够影响资源配置,进而影响工业产能利用率。本文采用城镇私营和个体就业人数与城镇单位总就业人数之比表示。四是政府干预程度(g o v)。已有文献表明,政府对经济的不当干预是中国式产能过剩的重要成因5 2。本文以财政支出占G D P比重衡量政府干预程度。五是外商直接投资(f i n)。外商直接投资可以通过技术外溢促进区域技术进步,从而对产能过剩化解产生积极影响5 3。本文以实际利用外商直接投资占G D P比重来衡量。3.3 数据说明本文所使用的土地出让数据(包括商住用地价格、工业用地价格、土地出让46土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)收入)由中国土地市场网中微观土地交易数据加总到城市层面而得到。原国土资源部 关于印发(试行)和(试行)的通知(国土资发2 0 0 61 1 4号)规定,自2 0 0 6年8月1日起,国有土地使用权出让结果(包括土地位置、面积、用途、供地方式、成交价格和成交时间等内容)应通过中国土地市场网进行公布。因此,本文数据起始时间为2 0 0 7年。同时,考虑到其余相关数据的可得性,本文数据截止时间至2 0 1 9年。本文所采用的城市经济发展数据中的工业增加值、固定资产投资总额、各产业从业人员数、地区生产总值、各产业产值、在校学生数、年末总人口数、城镇私营和个体就业人数、城镇单位总就业人数、地方财政一般预算内支出、外商直接投资、行政区域面积、建成区面积、常住人口、社会零售品消费总额,来源于 中国城市统计年鉴;工业品出厂价格指数和固定资产投资价格指数来源于 中国统计年鉴;人民币兑美元的汇率数据来源于中国人民银行网站;地方政府经济增长目标来源于各城市历年的 政府工作报告;研发投入数据来源于C S-MA R数据库,并加总到城市层面而得到。本文进一步对城市面板数据做了如下预处理:(1)剔除了样本期内数据严重缺失的城市,并利用插值法补齐少数缺失和明显异常的样本数据;(2)为尽可能消除异方差,本文对各变量采取自然对数处理。最终,本文选取了2 0 0 72 0 1 9年2 8 2个地级及以上城市的面板数据,实证检验了地方政府的“两手”供地策略对产能过剩的影响效应。本文涉及变量的描述性统计如表1所示。4 实证检验与结果分析4.1 特征性事实为了更直观地反映中国地方政府土地供给的“两手”策略,本文对2 0 0 72 0 1 9年商住地价和工业地价的变动趋势进行了分析(见图3)。从图3可以看出,商住用地价格和工业用地价格之间存在明显差距,2 0 0 72 0 1 9年全国商住用地均价为1 6 3 9.2 2元/平方米,与工业用地均价比值为8.3 8。同时,在工业用地价格涨幅较小、商住用地价格略有波动但总体快速上涨的情况下,这种地价差距随着时间的推移不断扩大。商住地价与工业地价的比值C H I r从2 0 0 7年的8.1 7,扩大到2 0 1 9年的1 1.4 7,增长了4 0.3 9%。这表明,地方政府确实存在低价出让工业用地、高价出让商住用地的策略性供地行为。56“两手”供地策略如何影响产能过剩:机制讨论与经验证据书 书 书?66土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)0246810120500100015002000250030002007200820092010201120122013201420152016201720182019:&o -4Ko图3 商住用地和工业用地价格的变动趋势(2 0 0 72 0 1 9)(数据来源:中国土地市场网)图4为2 0 0 72 0 1 9年中国商住用地和工业用地出让面积的变动趋势。从出让规模来看,工业用地出让规模巨大,约每年供给1 5万公顷;商住用地供给的总体规模远小于工业用地,年均供地面积少于7万公顷。从土地出让面积占比来看,商住用地平均出让面积占比和工业用地出让面积占比都呈现出下降趋势。商住用地平均占比由1 4.2 6%降至1 2.1 1%,而工业用地占比从3 8.1 7%下降到2 3.8 4%,但工业用地占比明显高于商住用地出让占比。2 0 0 72 0 1 9年,工业用地年均出让占比2 8.0 5%,而商住用地年均出让占比为1 2.5 7%。这说明,地方政府在土地供给中倾向于低价超量供应工业用地,同时高价限制性供给商住用地。4.2 基准估计结果分析为尽量控制内生性问题和变量间的双向因果关系,本文对式(2)动态面板数据模型采用广义矩估计法(GMM)进行回归分析。表2模型(1)和(2)分别报告了两步系统GMM(S Y S GMM)和差分GMM(D I F GMM)的估计结果,其中核心解释变量C H I r的系数均为负且通过了1%水平下的显著性检验。对C H Ir进行A r e l l a n o-B o n d序列相关检验,由A R(2)的P值可知,误差项不存在序列相关性;H a n s e n过度识别检验结果表明,在5%的显著性水平上无法拒绝“所有工具变量均外生”的原假设,这说明回归结果可靠且有效。相比D I FGMM,S Y S GMM通常可以利用更多的样本信息,因而具有更高的估计效率;76“两手”供地策略如何影响产能过剩:机制讨论与经验证据0%5%10%15%20%25%30%35%40%05101520252007200820092010201120122013201420152016201720182019+AM0+AM0+:ZfHo go图4 商住用地和工业用地出让面积的变动趋势(2 0 0 72 0 1 9)(数据来源:中国土地市场网)相比一步估计,S Y S GMM的两步估计可以消除异方差的干扰,结果更为稳健。鉴于此,本文分析以两步S Y S GMM估计结果为准。模型(1)结果表明,商住地价与工业地价比值对工业产能利用率的影响显著为负,即地方政府的“两手”供地策略是造成产能过剩的重要来源。控制变量的估计结果显示,人力资本(h c)对工业产能利用率的影响通过了1%水平下的显著性检验且为正,这说明,优质的人力资本能够敏锐地捕捉到创新机会,进而改进产品设计或生产工艺,为消化过剩产能和产业升级提供强大动力。外商直接投资(f i n)对产能利用率的影响为负且通过了1 0%水平下的显著性检验,这意味着外商直接投资不利于产能过剩治理,与预期不符。可能的原因在于,地方政府为了吸引外资进入,可能会在税收、外汇管理和投资等方面给予外资企业一系列优惠政策,甚至让其享受“超国民待遇”。尤其是外资企业对资源的控制和垄断可能会打破市场原有的公平竞争环境,降低资源配置效率和产能利用率5 3。86土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)表2 基准模型的估计结果变量模型(1)模型(2)L.C U0.9 9 3 5*(0.0 3 4 7)0.7 8 8 0*(0.0 6 5 5)C H I r-0.1 7 0 3*(0.0 3 3 8)-0.1 2 4 4*(0.0 3 5 3)p g d p1 e-0 5(0.0 0 0 2)-0.0 0 1 7*(0.0 0 0 3)h c0.0 0 1 5*(0.0 0 0 4)-0.0 0 0 6(0.0 0 0 6)m a r-0.0 0 0 1(0.0 0 0 4)0.0 0 2 7*(0.0 0 0 5)g o v-1.2 2 8 8(3.4 6 2 5)-4 4.7 0 8 8*(2 1.9 3 3 1)f i n-4 1.0 5 7 9*(2 4.8 3 5 2)-2 0 2.6 4 6 3*(4 8.1 2 8 0)C o n s t a n t0.5 3 0 8(2.0 2 9 9)地区效应Y E SY E S时间效应Y E SY E SN3 3 8 43 1 0 2A R(1)-6.8 7 10.0 0 0-6.6 9 50.0 0 0A R(2)0.6 7 00.5 0 3-1.2 3 20.2 1 8H a n s e n1 8.5 7 00.4 1 95 9.2 9 00.0 9 0 注:(1)*、*、*分别表示在1 0%、5%、1%水平下显著;(2)表中圆括号内数值为估计系数的稳健标准误,方括号内数值为相应统计量的概率P值;(3)A R(1)和A R(2)的原假设为一阶差分方程的随机误差项不存在一阶和二阶序列相关。若差分后的残差项存在一阶序列相关,S Y S GMM的估计结果依然有效5 4;若差分后的残差项存在二阶序列相关,则S Y S GMM无效。下表同。4.3 稳健性检验(1)变更被解释变量的测度方法为避免D E A测算产能利用率可能产生的估计偏误,本文将采用S F A法对工业产能利用率重新测算。本文借鉴余靖雯等3 3的做法,设定生产函数如下:Yi t=0+1t+122t2+3l nKi t+4l nLi t+5t l nKi t+6t l nLi t+127l nKi t l nLi t+128(l nKi t)2+129(l nLi t)2+i t-i t(6)i t=ie x p-(t-T)(7)=22+2(01)(8)C Ui t=Ef(xi t,)e x p(i t-i t)Ef(xi t,)e x p(i t-i t)|i t=0=e x p(-i t)(9)96“两手”供地策略如何影响产能过剩:机制讨论与经验证据其中,为随机误差项且ii i dN(0,2);为技术损失误差项且N+(,2)。为i t的变化率;为利用极大似然法估计的随机扰动项中技术无效所占的比重,接近1时,说明模型误差主要来源于。表3模型(1)的结果显示,重新用S F A测算产能利用率后,核心解释变量C H I r的回归系数依然通过了1%水平下的显著性检验且为负,与基准回归结果并无明显差异。这进一步佐证了地方政府“两手”供地策略对产能利用率的抑制效应具有较稳健的解释力。(2)缩小样本容量为保证结果稳健,本文剔除了全国3 5个大中城市,以排除极端样本对研究结果的影响。表3模型(2)的估计结果显示,核心解释变量系数的符号和方向与基准回归结果相比并不存在明显差异。这表明上述研究结论具有较强的可靠性和稳健性。(3)变换解释变量地方政府土地供给的“两手”策略与土地出让收入息息相关。土地出让收入由商服、住宅和工业用地等不同用途的土地出让收入组成,其中工业用地贡献较小。当政府采用“两手”供地策略,抬高商住用地价格并压低工业用地价格时,土地出让收入一般较高。因此,本文以人均土地出让收入(L AND)作为“两手”供地策略的替代变量,并参照张少辉和余泳泽5 5的做法,用土地出让成交价度量土地出让收入。由表3模型(3)的估计结果可知,变换了“两手”供地策略的度量指标后,核心解释变量对产能利用率的估计系数依然为负且通过了5%水平下的显著性检验,所得结论与前述基本一致,表明结果仍然稳健。表3 稳健性检验的估计结果变量模型(1)模型(2)模型(3)L.C U0.9 9 9 2*(2.8 6 e-0 5)0.9 6 1 1*(0.0 3 3 3)0.9 9 3 2*(0.0 4 0 0)C H I r-0.0 0 0 1*(2.5 0 e-0 5)-0.1 1 1 6*(0.0 3 7 2)L AND-3.0 3 8 0*(1.3 7 1 4)07土地经济研究(1 9)2 0 2 3(1)依据 关于开展房地产价格指数编制工作的通知(计价费1 9 9 71 8 1 8号),全国3 5个大中城市包括北京、天津、石家庄、太原、呼和浩特、沈阳、大连、长春、哈尔滨、上海、南京、杭州、宁波、合肥、福州、厦门、南昌、济南、青岛、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、南宁、海口、重庆、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐。续 表变量模型(1)模型(2)模型(3)p g d p-0.0 0 0 4(0.0 0 1 1)-0.0 0 0 6*(0.0 0 0 2)3.3 4 2 0(2.9 1 5 4)h c0.0 0 1 3*(0.0 0 0 5)-0.0 0 0 2(0.0 0 0 5)-0.2 4 4 8(1.1 8 8 9)m a r-0.0 0 0 1(0.0 0 0 1)0.0 0 3 0*(0.0 0 0 5)-0.2 7 7 3(0.8 2 5 1)g o v-0.0 4 3 3*(0.0 0 4 8)-1 0.9 7 1 4*(4.5 8 6 0)-7.3 2 1 5(8.0 6 3 5)f i n0.0 3 0 3*(0.0 0 8 0)-1 5 7.7 4 2 1*(3 2.4 8 3 9)-1 2.5 8 0 8(4 0.5 6 1 9)C o n s t a n t0.0 8 3 7*(0.0 1 1 2)5.6 1 3 0*(1.7 9 7 0)-5.8 5 4 1(2 4.9 3 4