从地方回应、中央推广到自发学习：政府治理创新的过程演变与结构约束——基于网格化管理的纵向案例研究.pdf

44管理的纵向23(4):44-61.基于网格化王猛.从地方口中央推全中商结构约束政府治理研究2023年第4 期从地方回应、中央推广到自发学习：政府治理创新的过程演变与结构约束基于网格化管理的纵向案例研究王猛（西南大学国家治理学院，重庆400715)摘要：打开“过程黑箱”是地方政府创新研究的核心议题之一。地方治理创新通常会经历地方回应发起、中央推广扩散和地方自发学习三个阶段。社会嵌入、政治支持和文化规范是影响地方政府创新过程的关键机制，社会嵌入为地方政府创新提供了契机和动力，政治支持促进了创新项目的延续扩展和纵向扩散，而文化规范则推动了创新项目的政策学习与自发扩散。地方回应型创新跃升为国家政策的过程，既是社会嵌入机制逐步减弱、政治支持和文化规范机制逐步增强的过程，也是反复进行的“地方化”和“国家化”过程。关键词：政府治理；地方回应；中央推广；自发学习；社会嵌入；政治支持；文化规范；网格化管理中图分类号：D63-31文献标志码：A文章编号：1 0 0 7-8 4 8 7(2 0 2 3)0 4-0 0 4 4-1 8一、问题的提出通过地方政府创新推动中国试验性和渐进式改革，是中国治理转型的显著特征与创造增长奇迹的重要原因1 。地方政府创新不仅是特定的政府组织行为，而且是复杂的政治现象与制度变迁过程 2 。因此，打开“过程黑箱”是地方政府创新研究的核心议题之一。丰富多样的地方政府创新实践呈现出差异化图景。一些地方的创新案例不仅回应了地方社收稿日期：2 0 2 3-0 3-0 5基金项目：国家社会科学基金青年项目“规划治理中地方政府行为差异的内在机理及调适路径研究”（2 1 CGL039），负责人：王猛。作者简介：王猛（1 9 8 9 一），男，四川仪陇人，毕业于中国人民大学公共管理学院，管理学博士，西南大学国家治理学院副教授，主要从事地方政府创新、社会治理研究。45从地方回应治理创新的过程演变与结构约束会需求，提升了政府治理绩效，而且被吸纳上升为国家政策并在全国推广；另一些地方的创新案例虽在发起之初解决了当地的地方性问题，却没能在更大范围内发挥示范效应，甚至还出现了政策偏移、创新异化等情形。为何地方政府创新会有显著的过程与结果差异？地方政府创新为何会发生？又是如何演变的？影响地方政府创新过程的关键因素是什么？其内在逻辑和作用机制是什么？这些都是揭开地方政府创新“过程之谜”的关键课题。既有研究尽管识别了影响地方政府创新过程的关键变量与若干机制，但大都忽视了地方政府创新演变过程的阶段性与影响机制的差异性，特别是并未细致地区分一项地方政府创新的若干演变阶段，并甄别在不同阶段发生关键作用的主要机制。事实上，任何一项成功且具有示范效应的地方政府创新都会经历复杂的演变阶段，且在不同阶段会受结构性因素和不同主导机制的影响，进而对地方政府创新的过程发展及其后果产生影响。因此，探究地方政府创新过程的阶段演变和机制差异问题，不仅有助于识别其脉络特征，而且能够通过确认线索事件发生的次序 3 ,识别地方政府创新过程中的因果机制。对此，本文选择地方政府创新的典型案例一一网格化管理创新作为分析对象，界分出其在近2 0 年发展周期里的三个重要阶段，并探讨这些过程演变背后的作用机制。具体而言，网格化管理作为一项地方回应型创新，目的是解决地方日益复杂严峻的城市治理难题，在中央权力的介人下迅速在全国范围内扩散，进而通过持续扩展演化成为各级地方政府纷纷跟进效仿的城市治理“良方”。本文主要回答以下两个问题：网格化管理创新的演变过程及阶段性特征是什么？网格化管理创新演变扩展的驱动机制及其影响是什么？在梳理相关文献的基础上，本文将地方政府创新理解为结构因素约束下的阶段演变过程，进而构建一个“结构一过程”分析框架，对网格化管理2004一2 0 2 1 年的演变过程开展纵向案例研究，提炼出影响中国地方政府创新的关键因素和过程机制，以深化对地方政府创新过程的理论解释二、文献回顾与分析框架（一）文献回顾作为复杂的组织现象与特殊的政府行为，地方政府创新是地方政府采用对其而言新的理念、技术和制度以提高其政府治理绩效与政治合法性的创造性过程 4 。因此,政府创新在本质上是多种影响因素相互作用的过程 5 。一般而言，政府创新主要包括创新发起、延续和扩散等动态过程。围绕政府创新的三大环节，形成了创新的动力机制、可持续性的影响因素、扩散机制及模式等研究主题。有学者将地方政府创新过程划分为“创意形成、创新政策转化、政策试点和全面实施”四个阶段 6 ；也有学者借鉴企业创新管理理论，将其划分为“创新发起、创新实施、创新应用、创新考核”四个环节 7 。学界对中国地方政府创新过程的解释主要有以下三种研究视角。第一，组织视角。其主要关注权力结构与府际关系对地方政府创新的发起和扩散、形式和内容的影响。碎片化与分权式的制度结构能够促进政策创新 8 ;府际关系会对地方政府创新的形式和方向产生影响 9-1 0 ,并对创新扩散产生影响 。适度分权的央地关系为我国地方政府创新462023年第4 期求寳提供了机会 1 2 。在中国情境下，府际关系对政策创新扩散发挥着重要助推作用 1 3 ,而政府的垂直权力结构是影响创新扩散的重要变量 1 4 。上级政府尤其是中央政府的纵向干预对创新过程具有重要影响，不同层级政府间政策目标的契合度则会影响创新扩散的绩效 1 5 。“非协调约束的权力结构 会影响地方政府创新的可持续性，并产生创新异化和内卷化等问题 1 6 1 4 6-4 9。第二，制度视角。其主要从宏观背景和特殊设计来分析和理解中国地方政府创新的过程机制与行为逻辑。既有研究讨论了压力型体制 1 7 、晋升锦标赛 1 8 等宏观制度背景对地方政府创新行为选择的影响。而在具体制度设计上,研究发现政绩考核制度会驱动政府创新 1 9 ,干部交流及城市间学习制度会促进创新扩散 2 0 。但官员交流也可能形成政策同构(policy isomorphism)的情形 2 1 ,或出现“人走政息 而创新终结的“悖论现象 1 9 。O第三，行为视角。其重点关注地方政府创新过程中的行动主体，特别是地方政府与上级领导的态度、行为对创新过程的影响。一方面，地方行政主体通过不同策略发起自主制度创新 2 2 ,是推动地方创新的主体力量 2 3 ,并影响创新的持续性 2 4 ;另一方面，上级领导的态度和行为在地方政府创新吸纳与推广扩散中也发挥着关键作用 2 5 。政策企业家理论是行为视角的典型，该理论认为政策企业家发挥着推动政策创新的形成和持续发展 2 6 、利用政策创新增强政府合法性 2 7 等作用。上述三种视角均识别了影响地方政府创新的关键变量和重要机制，在打开“过程黑箱”上进行了探索，但也存在过程性或结构性缺失的问题。组织与制度视角虽讨论了府际关系、制度背景等结构因素对创新过程的影响，却忽视了创新过程的阶段性变化，未对动态演化的政府创新过程进行充分解释；行为视角虽从行动者角度讨论了政府创新的发起、延续和扩散等过程，却忽视了结构性力量对创新过程的约束。换言之，由于存在过程性缺失，既有研究通常将创新过程的影响因素和作用机制视为固定不变的，而未注意到在政府创新过程不同阶段的机制变动特征。因此，我们需要对不同阶段的作用机制进行细致区分。而由于存在结构性缺陷，既有研究对地方政府创新过程的解释呈现出机制碎片化的特点，未能在一个整合性框架中对地方政府创新进行把握。为此，本文基于“结构一过程”框架对地方政府创新过程进行解释和分析，识别影响政府创新过程的结构因素，并着重分析创新过程如何受到结构约束、结构因素又是如何影响政府创新过程等问题(二）理论框架结构视角和过程视角是政府行为研究的两种传统视角，进而形成了“结构一制度”“过程一事件”两种不同的解释策略。前者强调结构或制度因素对行为的约束性,后者强调行动者的能动性及结构因素的无效性 2 8-2 9 。针对“有结构无过程或“有过程无结构 的研究进路，如何将结构与行动并置起来，学界提出了“结构一过程”框架来分析政府行为。赵凯较早提出在演化经济学中运用“结构一过程”分析，并着重关注“结构性约束、行为主体、社会互动、历时动态分析与结果”四个要素 3 0 。郑永年在对中国央地关系及政府行为进行解释时也提出要整合结构和过程因素 3 1 7-7。吴晓林提出“结构一过程 分析范式来链接宏观结构与微观经验,通过对政治社会实践的操作主体、运行逻辑、运行效果及主体关系的考察，把握政治社会运行的深层逻辑。“结构一过47从地方回应政府治理创新的过程演变与结构约束：程 分析范式的核心观点是“结构设定行动框架，过程连接行动与结构，结构与过程相互依赖”3 2 。有学者认为,公共管理的案例研究应吸收“结构一过程 分析范式 3 。本研究借鉴这一分析思路，形成地方政府创新的“结构一过程”框架。该框架能有效地连接结构和行动者，以回应“结构一行动者 问题这一社会科学研究中的核心挑战 3 4 。运用“结构一过程”框架，能同时把握地方政府创新“过程中的结构”与“结构中的过程”：既可以识别地方政府创新过程的结构约束，又可以分析受结构约束的创新过程，还可以把握结构因素随创新过程的阶段变化。在此框架中，结构是行动主体间形成的关系，过程则是不同行动主体围绕权力获取、资源配置和权力行使等进行的互动博奔 3 2 。在结构层面，地方政府创新涉及不同层次的主体关系，面临着高度的结构性约束。首先，上级政府的政治支持及风险管控对地方政府创新的发起、延续和扩散都有重要影响；其次，社会需求、社会压力以及嵌入的社会力量，既是推动地方政府创新的动力，也是影响创新发展的因素；最后，横向竞争文化与内部组织规范也会影响地方政府及其官员的创新行为选择，如创新项目的发起、跟进或采纳等。因而，府际关系、政社关系与文化规范是影响地方政府创新过程的结构因素在过程层面，地方政府创新包括发起形成、延续拓展与扩散推广等环节并不断演变。受府际关系、政社关系或文化规范等结构因素的影响，地方政府创新可以分为上级主导型创新、地方回应型创新和地方自发型创新三种类型 4 ,并表现出创新项目的差异化影响。而能否被吸纳认可并进人上级政府的政策议程是影响地方创新得以延续拓展和扩散推广的关键；地方政府的政绩竞争、合法性压力也会影响地方政府创新过程的走势并使其呈现不同的特征。因此，地方政府创新过程可依据主导因素的差异区分为不同的阶段。本文将地方政府创新视为地方政府在特定结构约束下适应内外部环境而采取的策略行动及其不断拓展演变的过程。其基本思路是：首先，结合案例界定地方政府创新的不同阶段；其次，识别不同阶段的结构因素；最后，分析结构因素对创新过程的影响及其互动逻辑。地方政府创新的理论框架见图1。约束结构因素创新过程上级政府府际关系政府创新过程行为选择地方政府-发起延续改进扩展推广扩散文化规范地方社会政社关系结果及影响反馈图1地方政府创新的“结构一过程”理论框架482023年第4 期求宝三、研究设计与案例概述（一）研究设计：研究方法、案例选择与资料收集本文尝试从动态演变的角度解释地方政府创新的过程逻辑，思考结构因素是如何影响地方政府创新过程的。因此，纵向单案例研究方法适合回答此类属于“How的问题 3 5 ,且能够克服其他研究方法忽视动态变化现象所蕴含的时间性或过程性特征的问题 3 6 。首先，探讨地方政府创新的过程演变与结构约束，属于过程类和机制类研究，对这类问题的研究适合采用案例研究方法 3 。其次，关注地方政府创新的过程演变,符合单案例研究对描述和展示互动过程的强调 3 7 ,有助于基于翔实的经验证据呈现地方政府创新过程的阶段特征。最后，地方政府创新是复杂的动态过程，涉及创新的多阶段以及不同结构因素的交互影响。单案例研究能发挥其通过构建理论框架进行深描和解释的优势，归纳和呈现多因素间的相互关系，以此总结提炼地方政府创新的内在逻辑和作用机理。总之，运用单案例分析地方政府创新过程，既符合对代表性、典型性和启示性案例的要求，又可以进行纵向研究和过程追踪，以“揭示所要研究的案例是如何随着时间的变化而发生变化的 3 8 6。基于案例典型性及抽样原则，本文选择将网格化管理作为案例分析对象。其主要原因如下：首先，网格化管理是地方政府创新的典型现象。网格化管理由北京市东城区首创，而后发展成为在全国推行的创新项目，在塑造中国基层社会治理格局的同时，也成为很多地方政府解决基层社会治理问题的主动选择。因此，网格化管理符合案例典型性原则。其次，网格化管理创新具有明显的阶段性特征。网格化管理创新经历了地方回应发起、上级吸纳支持、局部范围扩散、项目试点扩展、中央认可推广、全国范围扩散等清晰的演变过程，并在重要节点、关键因素介入等环节产生了直接影响。因此，网格化管理符合过程可追踪原则。最后，网格化管理创新是一种系统性政府行为。尽管有研究从政府创新视角对网格化管理进行了案例分析 3 9-4 0 ,但通常将网格化创新理解为业已完成且限于某地某时的“地方个案”，而未认识到此项创新是在全国范围扩展持续近20年且仍在发生的“系统现象”。因此，本文所指的网格化管理创新是一个由北京市东城区发起，在全国范围延续扩散、改进扩展的演变过程和总体现象。同时，围绕网格化管理所形成的丰富资料，为进行案例深描与过程追踪提供了扎实的经验材料。本文主要采用查阅公开资料、档案文件和进行深度访谈等多种方法收集研究资料。公开资料主要包括关于网格化管理的政策文本、新闻报道、研究报告和学术论文等；档案文件包括涉及网格化管理的内部资料和工作简报；深度访谈主要针对网格化管理的发展及实施情况，与相关街道和社区工作人员进行面对面访谈而获取资料。总之，本研究力图通过不同来源的数据进行相互验证，以满足质性研究对“三角互证”的要求，通过对政府创新案例实践的分析叙述，客观准确地展示案例过程。本文的分析策略如下：首先，对网格化管理创新进行分阶段描述，以便发现地方政府创新的过程脉络及其演变特征；其次，分析影响网格化管理创新过程的重要事件、关键节点和核心机制；最后，讨论地方政府创新的结构因素与过程演变的互动逻辑。49从地方回应理创新的过程演变与结构约束（二）案例概述：网格化管理创新的演变之路基于关键节点和重要事件对案例对象的发展演变进行阶段划分，是纵向案例分析的重要步骤。网格化管理无疑是近2 0 年来城市管理与基层治理中影响最广泛的治理模式与政策工具之一。这项由北京市东城区为破解城市管理难题而发起的地方项目，属于典型的地方回应型创新；在其后的演变中，受上级介入、文化规范的影响，呈现出由局部扩散向全国扩散的转变以及持续扩展的特征。因此，通过对网格化管理创新过程的三个阶段进行描述，可以清晰呈现地方政府创新的纵向过程及其阶段特征。1.地方探索与局部扩散阶段21世纪初，随着城市基础设施建设增多、城区人口快速增长，北京市东城区面临城市管理方式粗放、工作机制混乱、管理效率低下等突出问题。在该区2 0 0 2 一2 0 0 4 年政府信访总量中，涉及城市管理方面的问题占4 8%5 2%4 1 3 6。因因此，针对城市管理体制机制不完善与群众反映强烈的问题，2 0 0 4 年4 月东城区成立了以时任区委书记陈平为组长的“创新城市管理模式”课题组，旨在构建城市管理新模式，以提升城市管理水平、回应社会公众需求。经过半年多的调研、讨论和设计，2 0 0 4 年1 0 月东城区初步建成了“网格化城市管理新模式”并开展试运行。网格化管理创新的原型是“万米单元网格城市管理模式”，核心创新是“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”。其本质是通过治理力量下沉、方式提效，解决城市治理中的基层难题，以回应不断变化的社会公众期待、消解日益增加的城市治理压力。东城区实施网格化管理取得了良好的经济社会效益和城市管理效果。如任务派遣准确率达到9 8%，问题主动发现率由过去的3 0%提高至9 0%以上，问题平均处置时间由1 周左右压缩至1 2.1 小时，问题结案率接近9 0%4 2 。网格化管理首先在北京市内扩散，随后渐次扩散到全国其他地区。东城区网格化管理创新在上级政府及领导的关注考察及新闻媒体的宣传报道后，北京市各区及其他地区开始借鉴这一经验，并进行了一些依托网格化管理的城市治理创新。2 0 0 4 年7 月至2 0 0 5 年6 月，东城区网格化管理得到了来自中央及北京市两级领导的关注、调研和肯定。2 0 0 5 年6 月，北京市委市政府下发了关于推广东城区城市管理经验建立信息化城市管理系统的意见，并召开推广工作会议，在北京市所辖八区全面实施网格化管理模式。至此，东城区网格化管理创新在上级政府的支持、认可和推广后，实现了在北京市市域范围内的扩散。同时，网格化管理在北京市以外的其他地区也取得了良好的示范效应。东城区实施网格化管理模式一年多后，经过广泛的宣传报道，全国就有26个省份的百余个城市管理部门前去考察学习；湖北、浙江、山东、上海等省市的党政领导在了解此模式后，均作出批示，要求尽快学习和推广 4 1 3 4 7-3 4 8O2.多轨创新与改进扩展阶段2005年7 月，原建设部下发了关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见，提出在全国试点推广“万米单元网格城市管理模式”，并公布了第一批数字化城市管理试点城市（城区）名单。2 0 0 6 年和2 0 0 7 年又分别公布了第二和第三批试点名单。至此，共计有5 1 个城市（城区）被纳人数字化城市管理试点，采用网格化管理推动城市管理体制变革（见表1）。原建设部的推广意见和分批试点，既将网格化管理模式确立为具有导向性的政策指南，也促进了其他非试点地502023年第4 期区的纷纷复制和效仿，进而使得网格化管理成为城市管理与社会治理领域流行的政策工具。表1数字化城市管理试点城市（城区）名单批次文件名单关于公布数字化城市管理试点城深圳市、成都市、杭州市、武汉市、扬州市、烟台市、第一批市（城区）名单的通知北京市朝阳区、南京市鼓楼区、上海市长宁区、上(10个）（建城函【2 0 0 5】2 0 7 号）海市卢湾区天津河西区、天津大港区、重庆高新区、河北石家关于公布数字化城市管理第二批庄市、河北邯郸市、山西长治市、山西晋城市、山东第二批试点城市（城区）名单的通知即墨市、江苏常州市、江苏无锡市、浙江嘉兴市、浙(17个）（建城函 2 0 0 6 6 0 号）江台州市、浙江诸暨市、河南郑州市、广西南宁市、云南昆明市、云南安宁市重庆市万州区，黑龙江省哈尔滨市，沈阳市铁西区，吉林省松原市、白山市、春市，山东省青岛关于公布数字化城市管理第三批市、临沂市，江苏省昆山市、张家港市、吴江市，安第三批试点城市（城区）名单的通知徽省合肥市、黄山市、淮北市、芜湖市、铜陵市，福（2 4 个）（建办城函 2 0 0 7 2 6 7 号）建省厦门市，湖南省长沙市，广东省广州市，海南省海口市，陕西省宝鸡市、兴平市，甘肃省白银市白银区，新疆自治区乌鲁木齐市资料来源：根据原建设部公布的三批数字化城市管理试点城市（城区）名单整理。在试点地区，地方政府迅速采用网格化管理并上线运行了数字化城市管理系统。如2 0 0 5 年9月，在北京市东城区的全面帮助下，南京市鼓楼区率先建成了数字化城市管理模式并通过了原建设部的首批验收。2 0 0 5 年1 0 月，上海市长宁区、卢湾区建成数字化城市管理模式并投入试运行，且于当年1 2 月通过了验收。深圳市则成立试点工作领导小组，以区级运行为主体，实行单元网格管理法。2 0 0 6 年3 一4 月，杭州市推动“数字城管”建设，扬州市则提出了具有中小城市特色的市级城市管理系统的创新性构建模式。网格化管理模式在试点地区迅速得到落实或推广，实现了网格化管理创新“由点到面”的扩散。在非试点地区，网格化管理经过学习改造和再创新，形成了一些具有代表性的模式。例如，重庆市巫溪县从2 0 0 7 年开始探索以建设“乐和家园”打造网格化社会管理体系；浙江省舟山市2008年8 月推出“网格化管理、组团式服务”模式；南京市仙林街道2 0 1 0 年6 月探索创建了“网格连心、服务为先”的“仙林模式”。在创新原发地，网格化管理创新仍在持续改进与扩展。2 0 1 0 年，北京市原东城区与崇文区合并组成新的东城区，并被中央政法委、中央综治委确定为全国社会管理创新综合试点区（见表2)。为此，,北京市东城区从构建“7+X”力量配置模式()和打造“三位一体”城市综合服务管理平台两方面对网格化管理进行全面升级，构建了“网格化社会服务管理体系”。至此，北京市东城区网格化管理已实现从创新探索向融合拓展的转变，并形成了具有东城特色的网格化社会服务管理51从地方回应理创新的过程演变与结构约束新模式。这既有效提高了当地城市和社会服务管理的效率和水平，也为全国其他地区的城市管理和社会服务工作提供了示范。表2全国社会管理创新综合试点地区名单类型试点地区名单河北石家庄、山西太原、辽宁沈阳、浙江宁波、安徽合肥、湖南长沙、广东深副省级/省会城市圳、贵州贵阳、西藏拉萨、陕西西安内蒙古鄂尔多斯、吉林延吉、黑龙江大兴安岭、江苏南通、山东泰安、河南三地级城市门峡、湖北宜昌、四川德阳、云南楚雄、西藏林芝、甘肃嘉峪关北京东城、北京朝阳、天津滨海、河北肃宁、上海长宁、浙江诸暨、福建晋江、县（市、区）江西宜春丰城、山东诸城、河南郑州新郑、广西凭祥、海南琼海、重庆大渡口、青海格尔木、宁夏灵武、新疆乌鲁木齐天山、农六师共青团农场资料来源：依据中国长安网全国社会管理创新综合试点地区资料整理在全国社会管理创新综合试点的其他地区，网格化管理也被越来越多地运用并发挥着更加重要的作用。例如，湖北省宜昌市于2 0 1 0 年探索构建“一本三化”体系，形成“服务下沉、管理上移 的社区管理新模式 4 3 9。深圳市将网格化模式用于流动人口管理；贵阳市对社区服务中心进行网格化管理，实行“居民社区”或“居民一服务员一社区”的办事模式。综上所述，在此阶段，网格化管理不断深化、扩展，其主要体现在三个方面。其一，网格化管理创新持续扩散。截至2 0 1 3 年8 月，已有1 6 0 个地级市采纳了网格化管理模式 4 4 。其二，在扩散过程中，被确定为试点或自发学习的地方政府对网格化管理进行调整、修改和再创新，形成了许多典型模式。其三，网格化管理在原发地持续改进，并逐步向其他领域拓展,形成了较为成熟的城市网格化管理模式。可见，网格化管理创新已从“独特”的地方探索转变为“现象级”的全国创新。3.中央推广与全面扩散阶段2013年1 1 月，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定首次将网格化管理写人党的正式文件。自此，网格化管理在党中央的支持和鼓励下在全国范围内扩散开来。一方面，在中央提出实施网格化管理后，地方政府纷纷推广、应用此模式。2 0 1 3 年以来，地方政府出台实施网格化管理的政策文件明显增多（见图2），这说明地方政府实施网格化管理进人了一个高峰期。另一方面，网格化管理作为一种综合性的城市治理模式得以全面扩散、推广。2 0 1 3 年后，地方政府既注重在城市设施管护、社区安全中全面推行网格化管理，也更加重视其在公共服务、社区行政、就业帮扶、基层治安、信息采集维护等工作中的作用。截至2 0 2 1 年底，网格化管理已覆盖全国3 1 个省份的2 7 0 余个地级以上城市，地级以上城市覆盖率超过9 0%，其中2 1 个省份实现了地522023年第4 期求宝级城市全覆盖(2)。全国村（社区）共划分网格2 5 7.3 万多个，有网格员4 2 9.8 万人【4 5 。至此，网格化管理实现了全国性扩散。180160140文件数量（个）1201008060402002006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021时间（年）资料来源：依据北大法宝法律法规数据库整理。图2地方政府出台网格化管理文件趋势图（2 0 0 6 一2 0 2 1 年）2013年以来，“社会治理”逐步成为各级政府的主流话语与治理观念，加强和创新社会治理是各级政府在社会领域的重要工作。因此，网格化管理在全面扩散中也出现了一些新特征。其一，网格化管理成为地方政府在基层治理领域中的自觉选择。网格化管理在全国范围的推行及中央的支持、推广，使地方政府意识到网格化管理已成为城市治理的导向性指南与教科书式范本。其二，网格化管理成为地方政府处理基层治理事务的首要选项。网格化管理在解决基层治理问题和提升社会治理绩效方面发挥的作用，使“无网格不治理”“小事不出网格”等理念成为基层治理的共识。其三，网格化管理成为许多地方社会治理创新的基础原型。网格化管理的核心是通过细分治理单元以实现治理力量的下沉与延伸，本质是重塑基层治理结构。近年来，社会治理领域兴起的“路长制”“街长制”“五长制”“马路办公”等创新，都延续了网格化管理的核心思路和逻辑。2017年8 月，原国家质检总局发布了城乡社区网格化服务管理规范国家标准。2 0 2 2 年1 1月，北京市市场监督管理局发布了征求数字化城市管理单元网格划分规范地方标准意见的通知。这意味着网格化管理正逐步以标准、规范的形式被确立下来。可见，网格化管理在中央的认可、支持下实现了全国性扩散，并逐步成为基层治理的指南和规范而被地方政府内化为解决基层问题的自觉选择。网格化管理被视作解决城市管理病的“良方”，甚至是政策工具箱中的最优选择。因此，网格化管理也被越来越多地用于城市治理的诸多领域，并衍生出一些新的治理机制。当然，网格化管理也存在功能泛化现象与陷人唯网格化的“迷思”等问题，需要予以高度重视，53从地方回应治理创新的过程演变与结构约束四、案例发现与理论归纳网格化管理创新大致经历了地方探索与局部扩散、多轨创新与改进扩展、中央推广与全面扩散三个阶段（见图3）。在第一阶段，作为一项地方回应型创新，网格化管理在上级介入后实现了由地方创新向区域政策的转变，并形成了双轨型的局部扩散。在第二阶段，受分批试点与自发学习的共同影响，网格化管理经过改进扩展，呈现出多条线的差异化创新。在第三阶段，中央的支持实现了网格化管理的全面扩散，同时也使其成为地方政府破解基层治理难题的自觉选择。可见，最初为应对地方治理问题而发起的网格化管理创新，受社会嵌入、政治支持和文化规范等结构因素变动的影响，经历了反复的“在地化”与“国家化 过程。上级领导中央部委党中央政策采纳验收评价合法性认可吸纳认可上级政府政治支持中央权威发文推广考察调研典型示范纵向推进时间压力典型示范邻近扩散来纳应用跟进执行政治正确肯定支持分批试点双轨扩散4交流学习横向扩散政策改造模仿借鉴文化规范域外扩散自发学习典型模式一内容竞争+多轨创新主动采纳全面扩散自觉选择发起回应综合试点项目改进内在约束政策共识地方问题地方创新政策争先创新扩展创新延续地方探索与局部扩散阶段多轨创新与改进拓展阶段中央推广与全面扩散阶投图3网格化管理创新的过程演变（一）网格化管理创新过程的机制变动及其影响1.第一阶段：社会嵌入的增强与上级政府的介入北京市东城区进行网格化管理探索的初衷是回应公众关切和满足社会需求。当然，其之所以发起以网格化管理为依托的城市管理模式创新也有特定的社会经济根源和发展转型背景。在城市现代化转型过程中，政府与社会关系结构处在不断变化之中。随着社会力量的成长，社会对政府的嵌入性也在不断增强。居民日益提高的对城市生活与城市治理水平的期待，与突出的城市管理问题、滞后的城市治理模式之间的矛盾，呕需地方政府推动城市管理与社会治理模式转型或创新，以回应经济发展、社会转型所带来的治理问题挑战和治理任务变化。这说明网格化管理创新发起的关键在于社会嵌人机制的影响。因此，这项创新具有明显的地方回应型创新特点，主要表现为：在创新动力上，受回应社会和管理压力的双向驱动；在创新内容上，侧重于解决居民反映强烈的城市秩序和社会服务问题，如公用基础设施管理、人居环境和占道经营整治、综治维稳和社区安全等。这类以回应地方治理难题为导向的创新项目并不触及现有的行政管理体制，具有政治风险低、管理效益高的特点。网格化管理的回应型、工具性创新特点也使其不同于许多县花一现的创新项目，而是不断改进与扩散的。对上级政府而言，网格化管理不仅是一项低风险的创新项目，而且有助于防范和化解社会风542023年第4 期求宝险。因此，上级政府对网格化管理的认可支持为其扩散创造了政治条件。在纵向府际关系中，上级政府及领导的态度和行为是影响地方政府策略选择的重要因素。上级支持成为地方政府推进政策落实和项目创新的关键机制。这既包括上级领导的口头赞许肯定和实地考察调研，又包括讲话文本中的公开表扬，还包括通过正式的政策文件在一定范围内推广执行。尽管这些来自上级的政治支持很少能够直接转化为可见的物质资源，但可以形成巨大的政治示范效应，并通过媒体宣传和政府间学习、交流将其放大。网格化管理取得了较好的治理绩效并引起了上级政府及领导的关注和重视，意味着来自上级的政治支持对网格化管理创新起着越来越重要的作用。一方面，网格化管理创新在上级介入后，特别是在获得中央及北京市两级领导的支持肯定后，北京市政府通过出台政策文件、召开推广会议等形式，直接推动了网格化管理由区级创新向市级政策的跃升。另一方面，网格化管理创新所获得的上级支持使其逐步实现了政策/创新的“合法化”，加之其本身的治理绩效与社会反响，强化了其他地方的政策学习，为这一创新实现跨区域扩散创造了条件。因此，受上级政治支持和地方自发学习的共同作用，网格化管理创新初步呈现出“双轨扩散”的特征。上级政府的介人加速了网格化管理的跨区域扩散，而各地主动的政策学习则为更大范围的推广扩散积累了共识基础。2.第二阶段：分批试点的实施与自发学习的兴起如果说来自北京市层面的政治支持促成了网格化管理向市级政策的转变，那么，中央部委的政策介人则赋予了此项创新全国性制度变迁的意义。原建设部发文推广网格化城市管理模式并分批进行数字化城市管理试点，是网格化管理创新的关键转折。一方面，这直接促成了网格化管理由“地方性创新”向“国家政策”的跃升；另一方面，由中央部门牵头主导的政策试点明显受到自上而下的政治权威的影响。这意味着来自上级的政治权威始终是影响网格化管理创新过程与地方创新试点的关键因素。政策试点作为中国国家治理的典型机制，是具有中国特色的政策创新模式。中央主导的政策试点能将风险管控与创新激励结合起来，从而实现对地方的选择性控制 4 6 。这既能保持中央政府对地方政府的约束和控制，也可以让地方政府在改革创新中获得一定的自主性 4 7 。因此，政策创新试点体现了政治控制与政治支持的结合。对中央政府而言，中央部委通过试点过程中的内容选择和方向把控、试点结果的合法性认可来对地方创新进行管控。对地方政府而言，被避选为试点单位既体现了上级政府的支持认可，也赋予了其进行自主创新的政治资源。创新试点通常会经历平行试点、吸纳认可、复制推广等阶段，因而，地方政府在创新试点中也面临着时间压力和内容竞争 4 8 。因此，中央主导的多批次政策试点使网格化管理创新呈现出多路径的差异化特征。首先，试点地区面临着目标考核和横向竞争，对网格化管理应用推广和再创新具有强激励性。中央赋予的试点任务既需要地方政府积极有力地推广该模式，也消解了试点地区进行创新推广的阻力。因此，这些地区具有完成试点任务的充足动力和进行再创新的外部条件。中央的政治压力使网格化管理推广和创新成为其“不得不完成”的政治任务。原建设部在发文中就明确55从地方回应理创新的过程演变与结构约束了工作进度并要求加快推进试点工作。其次，在政策原发地，来自上级的政治支持将网格化管理“政治化”为典型的地方经验与治理范本，且北京市东城区被确定为全国社会管理创新综合试点地区。这意味着其在网格化管理推广与社会管理创新方面被中央赋予了更加重要的角色。因此，东城区不得不对网格化管理进行持续改进和拓展，其既要持续进行网格化管理流程、结构的优化，又要不断拓宽网格应用的范围和领域，以保持东城区在数字化城市管理与社会管理创新“双项试点”中的领先者地位。最后，非试点地区兴起了一股自发学习和政策改造之风。网格化管理创新的“吸纳认可一典型试点一总结推广”过程极大地影响了非试点地区的政府行为。一方面，无论是对东城区网格化模式的发文推广，还是对首批试点地区的验收总结，都说明中央部委对网格化管理的充分支持和认可。这意味着网格化管理是一项被中央部委赋予了合法性的城市治理政策创新。而推广网格化管理的“态度、力度和进度”成为中央评价地方政府数字化管理绩效的重要指标。因此，即使未被纳人试点名单，地方政府也会通过自发学习积极采纳此模式。另一方面，分批试点与中央部委的持续关注也为非试点地区预留了“机会之窗”，从而涌现出一批典型模式。这意味着在学习借鉴和政策改造的基础上，积极打造具有地方特色的网格化模式，既有可能被纳人下一批试点名单，也有可能形成创新亮点而获得上级认可。可见，上级政治权威的持续介人使网格化管理呈现出竞争型试点和多轨创新的特征。一方面，中央部委保留着对地方试点的评价和裁决权，因此，出现了不同试点地区之间的进度竞争以及试点地区与政策原发地之间的内容竞争；另一方面，中央部委的合法性认可既促进了非试点地区通过自发学习以采纳网格化管理，也激励了地方政府通过政策改造来进行创新扩展，进而形成差异化的网格化管理模式，促进了多点并发的政策再创新。总之，中央部委介人后，网格化管理实现了由地方层面向国家层面的转变，因此，政治支持机制持续主导着网格化管理创新的内容与方向，但同时经中央合法性认可而产生的文化规范机制的作用也在逐渐增强。3.第三阶段：中央权威的介入与治理规范的形成上级政治权威介人网格化管理创新过程的高潮是其被写人党中央的重要文件之中。这说明网格化管理的合法性已完全得到中央认可并进入全面扩散阶段，同时也意味着网格化管理作为基层治理的一般规范和通用模式得以确立和应用。在网格化管理创新过程中，上级政治权威介人经历了从北京市政府、中央部委到党中央三个层次的提升。这既是政治支持力度持续增强的过程，也是政治性与合法性程度不断提高的过程。北京市政府的政策介人实现了网格化管理的区域内扩散，中央部委的发文推广与政策试点则将行政命令式的纵向推进与自发学习式的横向扩散结合起来，而在得到党中央的合法性认可后，网格化管理就进人了组织化扩散的阶段 4 9 。党中央对某一政策项目的合法性认可，反映的是其有力的政治支持与明确的政策偏好，这既有助于打消地方政府因政策创新的模糊性或不确定性而引发的风险顾虑，也有助于向地方政府传递清晰的政策信号和强化地方的执行压力。因此，这种政治权威的强介人迅速实现了网格化管理在全国的大范围扩散流行。这种政治介入方式对创新过程产生了两方面的影响。一方面，党中央的认可转化为地方政562023年第4 期求府执行该项政策创新的政治压力。地方政府需要积极推广该模式并与党中央保持政策一致，以确保政治正确。另一方面，党中央的认可将网格化管理确立为一种基层治理新“范式”。这也使网格化管理被规范化为有效基层治理方式的重要模式，成为回应基层治理问题的“标准选项”。因此，当网格化管理被政治吸纳并建构为具有合法性的治理模式后，地方政府就不得不接受和采纳此种创新。文化规范成为地方政府进行政策学习和创新采纳的内在力量。这种规范性机制既使政策或制度创新能够迅速扩散，也可能陷入唯网格化的“迷思”而导致盲目跟风模仿。同时，网格化管理以“定型”的方式进行推广和应用，还可能导致目标偏离、控制取向及“内卷化”的倾向。总之，网格化管理创新过程演变中的作用机制呈现出社会嵌人机制由强到弱、政治支持和文化规范机制由弱到强的变化特征。首先，政社关系是网格化管理创新产生的动因。社会嵌人使网格化管理创新表现出明显的回应型特征，主要用于解决与城市管理、基层治理相关的突出问题。其次，府际关系是影响创新过程趋势的核心。来自上级的政治支持不仅实现了创新项目的纵向跃升，而且促进了地方创新的横向扩散；而横向间的地方竞争则推动了网格化管理的再创新、改进和拓展。最后，文化规范是约束地方政府行为的关键。网格化管理创新合法性和规范性的不断增强，促进了地方政府自发的政策学习和主动选择。社会嵌人机制引致了创新发生，政治支持机制促进了纵向扩散，文化规范机制则促进了横向学习并可能导致治理“迷思”。但是，社会嵌入机制