档案工作中个人信息权利的保护问题探讨——以《个人信息保护法》为视角.pdf

2021年 个人信息保护法 的颁布实施，给档案工作中的个人信息利用与保护提出了新的问题和挑战。通过梳理档案工作中个人信息的保护问题相关研究文献，对现有档案工作中个人信息权利的基础概念、实现路径、法规依据、实践工作等方面进行探讨，进一步明确档案工作中个人信息保护的问题意识和研究对象，从法理、技术、视域等方面来丰富研究视角，加快档案工作适应新的法治环境。关键词：个人信息权；个人信息保护法；依法治档中图分类号：G270 文献标识码：A 文章编号：1005-9652(2022)06-0058-0081 研究背景1.1 依法治档推进档案工作法治不断完善“十三五”时期，我国档案法治建设取得重要成果，颁布新修订档案法，一批重要规章发布实施，法规制度保障更加坚实；行政执法和监督规范运行，依法管理能力得到提升；普法责任制全面落实，全社会档案意识不断增强。1新修订的档案法是我国档案法治建设进程中一个新的里程碑，是档案工作适应国家治理体系和治理能力现代化要求，走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要标志。2随着中国特色社会主义进入新时代和依法治国方略的全面推进，“十四五”档案事业发展规划明确提出：到 2025 年，档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化取得实质性进展，形成与新时代中国特色社会主义事业相适应的档案事业发展新局面，为建设档案强国奠定坚实基础。3在深入依法治理档案工作的征程上，构建科学的档案法规体系，推进档案法律法规与数据类、信息类法律法规的协调与衔接，完善依法治档的机制体制，显得尤为重要。1.2 个人信息保护法的颁布提升个人信息权利保护意识2020 年新颁布的档案法里首次出现“个人信息”一词，一年多后，中华人民共和国个人信息保护法颁布施行，这是我国第一部系统性保护个人信息的法律，其目的是规范社会数字化转型中乱象丛生的个人信息处理行为，保护个人信息权益和促进个人信息合理利用。该法正式实施当天，江苏省靖江市人民法院发布的五起侵犯公民个人信息典型案例引发社会对于个人信息保护的广泛关注。4个人信息保护法确认了自然人在个人信息处理活动中享有的权利，全方位规定了个人信息处理者的义务与责任。为了保护人格尊严和人格自由这一最高位阶的法益，自然人对其个人信息享有受到法律保护的民事权益。5而档案中含有大量个人信息，档案馆在收集、鉴定、整理、保管和提供利用等环节都存在泄*【基金项目】本文系2021年辽宁省社会科学规划基金项目“信息行为全过程视角下在线健康社区用户自我信息披露行为研究”（项目编号：L21CTQ002）阶段性研究成果。【作者简介】张茜雅（2001-），女，汉族，四川眉山人，辽宁大学信息资源管理学院学生，研究方向：档案信息开发与利用；王毅（1982-），男，汉族，辽宁大连人，辽宁大学信息资源管理学院副院长，教授，研究方向：信息政策与法律；单思远（1992-），女，辽宁锦州人，辽宁大学信息资源管理学院讲师，研究方向：信息行为研究。档案学基础理论ARCHIVAL BASIC THEORY-59-露个人信息的风险，尤其在数字环境下，这种风险更加难以预估和掌控。因此，档案馆作为个人信息处理者应当认真理解和遵从个人信息保护法。如何衔接档案法和个人信息保护法，依法依规开展档案信息化建设，促进包括个人信息在内的数据化档案信息的合法利用、加强数字社会中档案工作法律风险治理等问题亟待研究。1.3 档案事业发展中存在个人信息安全风险2020 年中国互联网网络安全报告指出：全年仅 CNCERT（国家互联网应急中心）累计监测并通报联网信息系统数据库存在安全漏洞、遭受入侵控制，以及个人信息遭盗取和非法售卖等重要数据安全事件 3000 余起，涉及电子商务、互联网企业、医疗卫生、校外培训等众多行业机构。6可见，数字社会转型期中，个人信息权利遭受侵害的风险极大。但是，大数据开启了一次重大的时代转型。7顺应这种时代潮流，“十四五”档案事业发展规划明确提出要推动档案全面纳入国家大数据战略，信息化与档案事业各项工作深度融合。要求各级国家档案馆扎实推进互联网和移动端查询利用服务，建设以全国档案查询利用服务平台为支撑、档案查询“一网通办”的全国档案信息共享利用体系。8档案信息化建设进一步融入数字中国建设，档案上网将成为新常态，随之而来，个人信息的安全问题和个人信息权利的保护问题将比以往任何时候都要突显。2019 年，7 名辅警私自使用本单位民警数字证书，在公安系统内网违法查询车辆档案信息 1 万余条，并以每条 5 元至 50 元不等的价格出售，信息层层倒卖，涉案总额达 100 余万元，车辆档案信息主体的个人信息权益受到极大侵害。9而随着全国档案查询利用服务平台的建立，档案信息资源的开发与利用将会更加便捷，利用主体和用途也就更加广泛，档案工作中的个人信息安全风险不可忽视。2 档案工作中个人信息权利保护问题的现状2003 年，我国启动个人信息保护法的立法程序，专家建议稿于 2005 年提交，同年 4 月，主要起草人周汉华的受访内容公民将有权利查看档案成为国内首篇专门讨论档案与个人信息权利的文章。周汉华教授认为，工作单位、银行有义务将个人档案、信用记录等信息向我们公开，这是保护公民充分了解自己的信息、修改自己错误信息的权利。10同年 12 月，周毅发表个人信息权保护及其对人事档案管理的启示11，开始反思人事档案工作中如何保护个人信息权利。此后，随着中华人民共和国刑法的修正、政府信息公开条例的颁布，越来越多的档案学者开始研究如何从法律层面来保护专门档案工作中（如人事档案、民生档案等）的个人信息权利，其研究内容主要分为四个方面。2.1 探讨档案工作中的个人信息保护探讨档案中的个人信息保护，应以明确档案工作中的个人信息权利为前提。在民法典和个人信息保护法 颁布以前，个人信息的定义众说纷纭，但主流观点的核心在于鉴定个人信息的“可识别性”，即信息本身或者与其他信息结合之后是否能直接识别特定自然人。之后民法典对个人信息的界定也强调个人信息的“可识别性”，其对个人信息的定义是：“个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息。”但新颁布的个人信息保护法却强调个人信息的“相关性”，其对个人信息的定义是：“以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，不包括匿名化处理后的信息。”虽然二者没有本质差异，对个人信息外延的界定基本相同，但档案部门对定义的选取仍会影响之后个人信息鉴定工作的标准以及相关保障制度的具体内容。个人信息保护法对于个人在个人信息处理活动中的权利作出了系统全面的规定，规定了个人在个人信息处理活动中享有以下权利：知情权、决定权、查阅复制权、可携带权、更正补充权、删除权以及解释说明权。同时，还就自然人死亡后，其近亲属在符合条件时可以对死者的有关个人信息行使相应的权利作出了规定。12关于档案工作中个人信息权利的内容构成，有学者就档案工作中个人信息权利的具体含义进行了阐述，按权利的类型和发文时间整理如表 1 所示。可以看出，个人信息保护法所规定2022 年第 6 期 总第 266 期-60-SHANXI ARCHIVES的自然人在个人信息处理活动中享有的权利比档案学研究领域的探讨更为细致，比如还明确规定了查阅复制权、可携带权和解释说明权。但是已有研究对档案工作中的个人信息权利内涵的认识也在不断深化，比如对于个人信息知情权的认识，从个人信息主体只是有权知悉内容和管理利用情况到有权要求个人信息处理者提前告知处理方式，再到利用之前要征得个人同意，逐步丰满档案工作中个人信息知情权的内涵。其次，档案学术领域研究中对于个人信息权利的划分存在分歧，张海鹏认为档案个人信息权包括档案个人信息自决权、保密权、知情权、更正权、删除权以及救济权。13武建权认为我国人事档案法律制度中个人信息自决的实现，应当以个人信息自决权利体系为脉络，知情权是前提，控制权是核心，救济权是保障。14在个人信息保护法实施以后，建议按照该法对于个人信息权利的划分来研究档案中的个人信息权利问题，但档案工作中是否有必要确保这些权利的全部实现值得商榷，这是由档案工作的特殊性所决定的。表 1 已有研究关于档案工作中个人信息权利内涵的讨论个人信息权利的内容具体含义来源文献个人信息知情权人事档案信息本人有权知悉人事档案的内容和相关主体对其人事档案信息管理利用情况。112030公民有权查询其人事档案信息被处理的内容和处理情况、公民有权要求个人信息处理者提前通知并说明理由。38个人信息控制方在开发利用档案中的个人信息时，要告知个人信息主体适用的目的、范围、用途，要征得个人信息主体同意才能进行开发利用。23个人信息自决权公民有权要求人事档案管理主体适时地将人事档案信息进行转递，并在不损害国家安全、公共利益和第三人利益的前提下，有权决定人事档案的流向、利用范围等。11公民有权利用其个人信息档案，有权决定其个人信息档案的状态和利用方式，其它信息主体处理其个人信息之前应征得本人同意。13人事档案管理中的个人信息自决权至少要包含知情权、控制权和救济权。38更正补充权当事人可以申请更正、补充涉及个人信息的档案信息。1113142023删除权当出现约定或法定事由时，档案主体可以有权要求利用主体删除其个人信息。13公民发现其个人信息在被处理过程中出现错误或失效，有权提出删除。23救济权档案个人信息被非法侵害时，权利人有权请求财产或精神损害赔偿，以保护其合法权益。13公民个人在发现其个人信息被不当处理时，有权向信息处理者提出异议，并享有通过行政和司法途径进行救济的权利。这里的救济权不再是消极的事后救济，更强调积极的事前救济。38档案学基础理论ARCHIVAL BASIC THEORY-61-关于档案工作中个人信息权利的具体含义，结合 个人信息保护法 对于个人信息权利的划分和规定，可将已有观点概括如下：个人信息知情权是指个人有权知悉档案部门处理其个人信息的目的、方式、内容、范围等信息；个人信息决定权是指个人对其个人信息处理活动享有自主决定权；查阅复制权是指个人有权查阅和复制档案中的个人信息，档案部门应当及时提供；更正补充权是指个人有权申请更正、补充涉及个人信息的档案信息；删除权是指在一定条件下，个人有权提出删除档案中的个人信息；解释说明权是指个人有权要求档案部门对其个人信息处理规则进行解释说明；救济权是指个人信息权利受到侵害时，个人有权通过民事、行政和刑事诉讼程序来维护个人信息权利。2.2 档案工作中个人信息权利的实现在个人信息保护法颁布以前，就有学者针对档案工作中个人信息权利的实现设计相关的规则和程序。对于知情权的实现，周毅提出推行人事档案与本人见面制度，赋予当事人知情权，制定人事档案不实信息的更正程序。15范桂红认为，在个人信息档案的收集过程中,公民有权决定个人信息档案的具体范围和不得归档的个人信息内容。16杨润珍等人认为，民生档案信息资源整合后，有关部门应当及时公布个人信息处理的目的、方式、安全措施和与个人信息主体有关的权利，披露可公开信息必须经个人信息主体明确同意17，这其实是主张有关部门遵守告知同意规则来保障公民对其个人信息的知情权，但实际工作中的保障力度并不是很大。比如虽然中共中央办公厅于 2018 年印发的干部人事档案工作条例规定干部本人在特定情况下可以查阅档案，但实际查阅起来依旧有非必要的条件限制，手续复杂。对于更正补充权的实现，肖媛媛认为人事档案的更正对象仅限于足以识别本人的事实信息，而不包括本人的社会价值和道德评判。18但周毅19、陈炳亮和许长20均认为应以个人信息中的事实信息为对象，同时兼顾社会组织或团体对自然人的相关评价信息，档案信息本人或相关组织团体负有举证责任。从本质上看，这些规则设计都是在平衡信息主体、档案利用者和档案馆的权利与义务。因此，涉及三方面主体的档案利用环节是保护个人信息权利的关键一环，实现个人信息的最大限度保护和档案资源的最大程度开发的动态平衡才是破解之道。范晓蔚提出应该严控档案开放利用前的鉴定与审查工作，适当延长涉及个人信息的档案的开放期限。21曾毅等人从具体操作层面提出“结论可开、过程控制”“正面可开、负面控制”“适度可开、过度控制”“愿意可开、不愿控制”的原则，为依法开放涉及个人信息的档案提供了解决思路。22“没有救济就没有权利”，还有不少学者提出要在档案机构内部设立个人信息监督机构，设置个人信息保护官23，完善档案工作中个人信息权利的司法救济机制。此外，除了要建立和完善法律法规环境、规范的工作程序，还有学者提出要强化行业自律意识。24这些关于个人信息权利实现路径的设计看似能解决监管方面的问题，但是否适合我国档案工作的特点尚缺乏现实可行性论证。2.3 档案工作中保障个人信息权利的法规依据在个人信息保护法颁布以前，我国没有专门保护个人信息的法律，导致很多领域在维护个人信息权利方面无章可循，例如，虽然侵权责任法执业医师法传染病防治法等法律从不同角度规定了公民对于其健康信息享有的隐私权,但难以适用于健康档案的个人信息保护,造成法律上的缺位。25档案法及档案法实施办法虽然对档案开放利用中的个人隐私权保护问题略有涉及，但是整体上对个人信息涉及的立法保护还是较少，甚至可以说是空白，这无疑造成了档案工作中的个人信息立法保护上的空缺。26因此，学者们在研究档案工作中个人信息保护问题时努力寻找相关法律法规依据，武建权认为根据我国宪法的相关条文完全可以推出个人信息自决权，并且论证了我国人事档案法律制度引入个人信息自决的必然性。27郑子涵通过梳理法律、行政法规和部门规章对于档案开发利用中个人信息保护的相关条例，归纳出现有档案法律法规主要涉及个人隐私的保护，更强调档案利用中对于个人信息的间接保护等特点。28缺乏明确适用的法律法规来保护个人信息权利是以往档案工作保护个人信息权利的关键性障碍，不过，在个人信息保护法颁布实施的背景下，上述窘境有希望在新修订档案法配套法规的立改废释中得到改善。2022 年第 6 期 总第 266 期-62-SHANXI ARCHIVES2.4 反思档案工作中的个人信息权利保护通过解析个人信息权利的内容和研究相关法律依据，有学者对已有的档案工作实践进行了反思。张海鹏认为当事人无从知晓档案中的个人信息容易导致档案信息管理者滥用其手中的权力。29张建文认为，在人事档案中的收集和处理过程中，对当事人权利的限制不能过度。30武建权从个人信息自决权利体系反思我国人事档案法律制度存在没有保障当事人的知情权、控制权、救济权等问题。31张文芝认为，档案法保密法及相关专业的档案管理办法中个人信息的保护与利用的规定不具体，在公共档案的提供利用中容易忽视其中个人信息的存在和隐患。32谢小红指出，由于档案部门没有关于个人信息的明确规定，许多部门在形成民生档案时没有履行告知义务，相应的侵权风险就可能转移到档案部门中来。33这些反思在一定程度上揭示出我国现有档案法律体系中缺乏保护个人信息权利的专门条款和细则，档案的公共性、公众的知情权与个人信息权利发生冲突，档案管理人员对个人信息权利认识不到位等问题。在个人信息保护法颁布的背景下，这些反思有望得到回应，同时我们尤其应该认识到该法的多元价值取向，其追求的不是信息主体、档案利用者或档案部门某一方利益的实现，而是实现三方共赢，这是基本的价值取向。3 档案工作中个人信息保护问题研究的发展空间3.1 以档案工作中真实的个人信息权利问题为导向档案工作中存在个人信息权利被侵害的风险，但对个人信息权利的保护缺乏法律法规的规范和体制机制的保障，这是档案部门面临的真实问题。范晓蔚通过分析 9 起真实案例来揭示有关档案管部门没有给予个人信息保护足够的重视，造成个人信息的丢失、买卖、不当泄露等问题，严重侵害当事人的个人信息权利和其它合法权利。34赵瑞和安小米通过调研发现我国档案部门及政府信息资源管理中心尚无对个人信息保护的管理规定，档案利用中的个人信息保护多基于提供利用者的职业道德。35但是大多数文献在阐述档案工作中的个人信息保护问题或者影响个人信息安全的不利因素时，脱离档案实践，还有很多学者在阐述档案开放利用中个人信息泄露问题时，所举案例却是互联网上的个人信息泄露，与档案工作中的个人信息保护问题相关度极低，没有充分彰显档案工作中个人信息保护问题的特点。缺乏真实问题意识的直接后果就是文章的说服力不强、原因分析和对策建议泛泛而谈。当研究框架是“实践现象-对策”时，应以扎实的调研数据为支撑或者选取与档案实践相关度较高的案例作为论据，注意真实问题导向，深入分析现象背后的法理问题，增强文章的信服力和说理性，避免虚构的“伪问题”，才能引起更多人的重视。3.2 明确档案工作中个人信息利用与保护的研究对象3.2.1 厘清“个人信息”和“隐私”由于个人信息和隐私的外延往往存在交叉，在民法典颁布以前，个人信息和隐私的界分一直不明确，两者之间的权利保护规则的区分并不清晰。36在研究档案工作中个人信息保护问题的文献中，约三分之一的文章没有明确区分“个人信息”与“隐私”，这些文章的标题是探究档案工作中的个人信息保护问题，主要内容却是探讨档案工作中的个人隐私保护，也不乏“个人信息隐私权”的提法。民法典第一千零三十四条第三款规定：“个人信息中的私密信息，适用于隐私权的规定；没有规定的，适用个人信息保护的规定。”可见，个人信息与隐私的内涵和外延存在重叠交叉，个人信息不一定是隐私，但隐私的本质是个人信息，需要分而论之。但在我国现有的档案法律法规体系中，虽然存在保护个人隐私的条款，但直接保护个人信息的条款还很罕见。2020 年新颁布的档案法在这方面做了很好的示范，其第二十八条第三款规定：“利用档案涉及知识产权、个人信息的，应当遵守有关法律、行政法规的规定。”但是如何在具体的档案实践中开展个人信息保护工作还比较模糊，希望配套法规、规章、行政规范性文件的立改废释工作能关注该问题。档案学基础理论ARCHIVAL BASIC THEORY-63-3.2.2 明确档案管理的范畴明确哪些档案中涉及个人信息有助于深化对于档案工作中个人信息利用与保护的认识。刘平认为，涉及个人信息的档案分为两类,一类是公共服务领域的,另外一类是行政管理领域的。37武建权认为，人事档案是个人信息的重要载体。38曹卓瑜认为，涉及个人信息的档案分为两类：一类是公共服务领域，例如科研、财会、出版物类档案；另一类是个人服务领域，例如教学、人事类档案。39孟辉认为，个人在与政府互动过程中（如房产登记、车辆挂牌、户口迁移等）产生的个人信息会成为各种临时的和正式归档的档案内容。40谢小红认为，民生档案的内容信息、管理信息和利用信息都涉及了大量个人信息。41上述划分主要使用列举归纳法，有从档案馆现有档案资源出发的，也有关注非档案馆馆藏资源的。但由于个人信息界定难、分散性广，这些观点都不足以完整地阐释档案工作中所涉及个人信息的档案种类。此外，在大数据时代，档案管理是数据管理的组成部分，数据治理包括对档案数据的治理，档案部门是数据治理部门。42客户基本信息、用户行为等数据是否属于档案管理的范畴，关系到档案法与个人信息保护法数据安全法就个人信息保护问题的协调，甚至会对档案机构的职能和地位产生重大影响。3.3 丰富档案工作中个人信息利用与保护的研究视角面对档案工作中的个人信息利用与保护问题，已有研究主要是引入法学中的个人信息权利来探讨档案工作中的个人信息权利，然后从立法、意识、技术、行业自律等方面建言献策，少数学者开辟了一些新的研究视角，比如张晨旭首次运用以 records 为中心的信息管理视角来研究中国机构里的个人信息保护。43朱娴以档案中个人信息保护为出发点，探讨档案信息伦理对于个人信息立法的意义和作用。44郑子涵从法律边界和现实边界入手，研究了档案开发利用中个人信息保护的边界问题。45在技术方面，黄婧构建了居民电子健康档案个人信息安全结构方程模型，通过实证分析，找出关键安全措施，为提高个人信息安全水平建言献策。46随着大数据时代的到来，今后在技术方面的切入点还有很多，比如个人信息上链的安全性如何评估，如何将法律上对个人信息权利和隐私权的精细化保护嵌入档案信息资源管理系统之中，如何在实现档案信息资源便捷利用的同时保护个人信息权利等。在档案理论方面，我国以往档案工作忽视个人信息权利保护的原因是什么，档案工作中所涉及的个人信息权利有哪些特殊性，文书档案和专门档案中的个人信息权利是否存在较大差异从而影响保护力度和方式方法，档案馆中的增量个人信息和存量个人信息的个人信息权利保护是否需要采取不同的法律政策等问题都亟待探究。而档案实际工作中最大的一个难点就是如何主动识别个人信息，对于一个自然人来讲，其个人信息被收集的原因和场景是多种多样的，存在一个自然人对应多个个人信息处理者的情况，一旦这些个人信息被统一归档进入档案馆，于档案馆而言，这些个人信息便十分隐蔽且分散，如何对精准识别和主动控制那些散落在海量档案里的个人信息，而不是发生个人信息泄露之后再弥补，是很困难的事情。此外，关于档案工作中个人信息保护问题的外国考察较少，目前主要探究的是国外图书馆和档案馆如何保护个人隐私。今后需加强这方面的研究。3.4 促进不同法律之间的协同保护虽然个人信息保护法的颁布为个人信息保护提供了强有力的法律依据，但个人信息保护法第七十二条第二款却规定：“法律对各级人民政府及其有关部门组织实施的统计、档案工作活动中的个人信息处理有规定的，适用其规定”47程啸认为：“统计、档案管理活动具有特殊性，涉及收集、存储、加工、使用、公开、提供个人信息等处理活动有特殊的规定，因此，依据特别法优于一般法的原则，应当优先适用档案法统计法等法律的规定，没有规定的，才适用个人信息保护法。”48新档案法规定在利用环节档案涉及个人信息的，应当遵守有关法律、行政法规的规定，公布档案不得侵犯他人的合法权益；向档案馆移交、捐献、寄存档案的单位和个人可以提出限制利用意见。49这些规定一方面为档案法与相关法律法规的协同留出了接口，另一方面也会造成目前档案机构在加强保障个人信息权益方面无所适从的现象。因为档案系统的法律法规并无针对档案工作中个人信息权利的专门性2022 年第 6 期 总第 266 期-64-SHANXI ARCHIVES保护，但档案工作又极具特殊性，归档前后信息主体所享有的信息权利如何衔接是一个重要问题，比如删除权，若归档前的个人信息的主体享有删除权，那个人信息主体在其个人信息归档之后是否享有同等删除权。换言之，在档案工作中是否有必要保障个人信息保护法所确认的个人信息权利的全部实现，到何种程度，具体表现如何都有待理论深挖和实践探索。此外，民法典在人格权编对个人信息的保护进行了专门规定，数据安全法 第五十三条第二款也规定：“在统计、档案工作中开展数据处理活动，开展涉及个人信息的数据处理活动，还应当遵守有关法律、行政法规的规定。”50这与 个人信息保护法中关于档案工作活动中的个人信息处理规定有所不同，其背后的用意有待探究。随着我国档案法治工作的深入推进，如何推动档案法和其他信息类、数据类法律的协同，在促进信息资源开发利用的同时全方位保护个人信息权利，任重而道远。注释与参考文献138 中共中央办公厅、国务院办公厅.“十四五”全国档案事业发展规划 EB/OL.2021-12-10.https:/ 陆国强.为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障 N.人民日报,2020-06-24(10).4 江苏省靖江市人民法院发布五起侵犯公民个人信息典型案例 EB/OL.2021-12-10.http:/ 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research literature on the protection of personal information in archives work,this paper discusses the basic concept,realization path,legal basis and practical work of personal information rights in existing archives work,further clarifies the problem consciousness and research object of personal information protection in archives work,enriches the research perspective from the aspects of jurisprudence,technology and vision,and accelerates archives work to adapt to the new legal environment.Keywords:personal information right;Personal Information Protection Law;archives management according to law