自然资源资产国家所有权委托代理的法律性质_汪志刚.pdf

自然资源资产国家所有权委 托 代 理 的 法 律 性 质汪 志 刚*内容提要:自然资源资产国家所有权委托代理机制试点中，存在委托代理法律性质处理难题。委托代理试点顶层设计的核心逻辑是民法逻辑，其概念和理论基础为自然资源资产国家所有权的概念及其民事权利定性;主体构造机理为在行政机关组织结构逻辑上叠加民法法人的组织结构逻辑，进而实现所有权委托代理行使主体的具体化;客体范围确定依据为所有权行使可适用委托代理、监管权不适用委托代理;法律形式为以编制自然资源清单的方式实施委托授权。这种委托代理性质上应属于部分事务委托和部分事务委托代理共同构成的综合民事委托和代理，同时又是由所有权代表行使主体授予代理权形成的以国家为被代理人的代理，依法可与国家所有权代表行使和法定代理行使一样，适用以自身名义代国家实施行为并代国家独立承担法律责任的规则。关键词:自然资源资产国家所有权委托代理所有者职责监管权2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见(以下简称“指导意见”)，要求福建、江西、贵州、海南四省率先开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点(以下简称“委托代理试点”)。2022 年 3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案(以下简称“试点方案”)，对委托代理试点作出全面部署，要求全国各省同步开展试点，核心任务是明确自然资源部委托省级、市地级政府代理履行全民所有自然资源资产所有者职责的机制，“到 2023 年，基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制”。委托代理试点作为中共中央、国务院统筹推进的改革试点，既是对中共中央、国务院2015 年印发的 生态文明体制改革总体方案(以下简称“总体方案”)提出的“对全民所有的自然资源资产，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制”的改革任务的落实，也是继自然资源使用权入市流通后的又一重大制度创新，对于促进国家所有权实现和生态文明建设，具有重大意义。然而，针对此一试点所涉的一些法理问题，学理上的认识分631*江西财经大学法学院教授。歧却很大。其中，分歧最大的是委托代理的法律性质。这不仅直接影响到委托代理机制的构造和相关法律适用，而且会直接关联到自然资源国家所有权法律性质的理解，关联到习近平总书记提出的区分自然资源资产所有者权利和自然资源监管者(管理者)权力的理论应用和贯彻，1 兹事体大，值得认真研究。一、自然资源资产国家所有权委托代理的法律性质之惑委托代理一词，一般多在经济学、管理学和法学意义上使用。“指导意见”在提出要探索建立委托代理机制时，采用的表述为“探索建立委托省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度，法律授权省级、市(地)级或县级政府代理行使所有权的特定自然资源除外”。该表述将“委托代理”和“法律授权代理”(法定代理)并列，并认为前者的适用范围应受到后者限制，这足以表明，试点中的委托代理是一种法律上的代理，因为其他学科意义上的代理并无委托代理和法定代理之分。2019 年印发的 自然资源统一确权登记暂行办法将“所有权代理行使主体”与“所有权代表行使主体”并列，并要求将二者记载于登记簿，2022 年发布的 国家公园法草案(征求意见稿)将所有权“委托代理行使”写入立法，更进一步印证了这一点。既然是一种法律上的代理，自然应将其定性为民事委托代理。这是因为，现行法上，除民法中存在委托代理和法定代理制度外，其他实体法上并无此类代理制度。而且，民事委托代理的定性，还可与民法典已明确确认自然资源资产国家所有权的民事权利性质2 保持体系逻辑上的一致。既然如此，理论上似乎没有太大必要讨论委托代理的法律性质。那么为什么学理上还会对此产生较大争议呢?问题的根源在于，按照目前学者的理解，民事委托代理一般应适用代理行为的法律后果由被代理人承担的规则。将这一规则适用于委托代理试点，很容易得出一个推论，即自然资源部作为委托人同时也是被代理人，依法应对代理人的行为承担法律责任。这一推论看似符合法理，却不便于实践操作，不仅易导致自然资源部在实践中经常被诉、被要求对分布于全国各地的代理人的行为承担法律责任，而且不符合中央针对改革试点提出的“权责对等”要求。有学者甚至以代理制度的适用会导致行为名义、责任归属和权利瑕疵处理难题为由，主张“在自然资源资产配置的场合不加取舍地套用 代理制度并非明智之举”。3 正是鉴于以上问题，学者才另觅他途解决委托代理的法律性质问题，这种另觅他途主要包含以下三种可能的途径:一是限缩为民事委托、放弃建立委托代理关系的途径。基本观点为，应在将自然资源资产国家所有权作为私权对待的基础上，通过建立委托关系而非代理关系来实现所有权的委托行731自然资源资产国家所有权委托代理的法律性质1 2 3 习近平总书记在 关于 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的说明中指出:“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”习近平谈治国理政，外文出版社 2014 年版，第 85 页。“在作为民法典基础性组成部分的物权法中，所有权的一般规定 被前置于 国家所有权 专章，意味着明确承认国家所有权的 民事权利属性，并赋予其私法上 所有权 的权利内容。”张力:国家所有权遁入私法:路径与实质 ，法学研究2016 年第 4 期，第 4 页。邓海峰:生态文明体制改革中自然资源资产分级行使制度研究 ，中国法学2021 年第 2 期，第 292 页。使，避免因代理制度的适用带来的责任归属难题。4 此观点虽有一定道理，但其立论却是建立在对中央相关文件使用的分级代理、委托代理、法定代理等关键用词皆属“不准确”的批评的基础上，同时内含了对改革试点顶层设计的重大修正。5 此一批评和修正实属重大，理应慎待之。更何况，即便按照该说，也不能完全避免责任向中央政府归属，因为该说并不能完全排除民法典第 925 条规定的隐名代理于此的适用，中央政府仍有可能因第三人已知晓其委托人身份，需要受到“受托人以自己的名义与第三人订立的合同”的约束，因而需要对第三人承担法律责任。二是行政法的途径，即基于自然资源资产国家所有权是公权的理解，将委托双方看成是行政机关，将委托的所有者职责看成是行政职责，进而将委托代理定性为行政委托代理。6 此定性虽然可以部分获得自然资源国家所有权“公权说”7 的支持，但存在的问题很多，以至于几乎没有学者明确主张该说。原因主要有二:第一，国家所有权公权说不仅有悖于民法典的规定，而且与中央提出的区分所有权和监管权、实现两权行使主体分离的要求不合，客观上也不利于“指导意见”提出的“市场配置、政府监管”原则的实现。第二，行政法上并无行政委托代理制度，要证成行政委托代理说，必须将行政委托解释为行政委托代理，或者将试点中的委托代理解释为只有委托、没有代理。这两种“解释”姑且不论能否令人接受，都会使得“代理”一词于此变为一个赘词，或者说是用词“不准确”“不明智”。更为重要的是，这一解释并不能改变现行法下行政委托中的委托人须对受托人行为承担法律责任的结果。8 三是公私法融合的途径。部分学者和实务部门主张的新型委托代理说，即为其表现。该说立基于自然资源国家所有权的公私权混合性，拟通过某种理论解释和建构，将试点中的委托代理定性为一种不同于民事委托代理和行政委托的新型委托代理，并在这种代理中实行代理人独立承担法律责任的规则。自然资源部权益司的负责人在解读“试点方案”时，所持观点大体如此。依其所论，“全民所有自然资源资产所有权是具有显著公权特征的民事权利。与此同时，所有权委托代理的客体是 所有者职责，是一个包含了权能、权利、责任、义务的综合概念”。9 这一综合的职责并非一般的民事委托代理和行政委托所能承载，故对于试点中的委托代理，“不宜单纯套用民事或行政委托代理规范”，而是应将其作为一种新型委托代理对待。“委托人、代理人根据有关法律法规、工作职责以及委托代理事项依法行权履职，并承担相应法律责任。”10新型委托代理说虽然可以获得自然资源国家所有权“公私权混合说”11的支持，但也存831法学研究2023 年第2 期4 5 6 7 8 9 1011参见郭志京:穿越公私法分界线:自然资源国家所有权委托行使模式，法制与社会发展2022 年第 1 期，第 183 页以下。“总体方案 指导意见等政策性文件及实务界不区分委托和代理，将委托行使笼统表述为委托代理行使，是不准确的。”同上文，第 186 页。参见陈静、郭志京:自然资源资产国家所有权委托代理机制分析 ，中国土地2020 年第 9 期，第 31 页。参见巩固:自然资源国家所有权公权说再论 ，法学研究2015 年第 2 期，第 116 页以下;王克稳:自然资源国家所有权的性质反思与制度重构 ，中外法学2019 年第 3 期，第 631 页。参见行政诉讼法第 26 条第 5 款和国家赔偿法第 7 条第 4 款。陈琛:促进自然资源资产高效配置 建设生态文明实现永续发展 ，中国自然资源报2022 年 3 月 25 日第 1 版。同上。该说形态多样，基本观点是，国家所有权需同时受公私法调整，兼具公私法权能和效力，但该说内部对于是否应坚持所有权概念的统一性等问题，存在一定分歧。参见马骏驹:国家所有权的基本理论和立法结构探讨，中国法学2011 年第 4 期，第 92 页;税兵:自然资源国家所有权双阶构造说，法学研究2013 年第 4 期，第 17 页;王涌:自然资源国家所有权三层结构说 ，法学研究2013 年第 4 期，第 48 页。在明显问题。该说没有为其主张的“代理人独立承担法律责任”的法律依据何在，提供必要的说明和论证。或许正是因为论证上的困难，论者才提出，“今后，我们还将结合地方试点经验，推动有关法律的立、改、释，进一步明确委托方、受托方的法律责任”。12言下之意，代理人独立担责的委托代理，乃是一种不能完全为现行法涵盖的代理，所以只能寄望于未来法律的修改。这意味着，在相关修法行动迄今尚未发生的情况下，将试点中的委托代理作为一种代理人独立担责的代理对待，并无法律依据，这将有悖于重大改革于法有据的原则。简言之，依据前述各说，委托代理试点已陷入一种进退维谷的境地，这就是本文所述的委托代理法律性质之惑。面对此一疑惑或困惑，笔者主张对现行法作出符合实践需要的合理解释，破解前述责任承担难题。以下的分析和讨论，就是这样一个理论尝试。二、自然资源资产国家所有权委托代理中委托授权的体系构造逻辑委托代理由委托和代理共同构成，一般先由委托人和受托人建立委托关系，由前者授予后者代理权，再由后者作为代理人对外实施代理行为。委托代理机制构造的首要任务，是在委托人和受托人之间建立委托授权关系，以便为代理行为的实施奠定结构基础。因此，在探讨试点中的委托代理的法律性质时，必先对其中的委托授权关系的体系构造逻辑展开分析，以便能够在准确把握其客体、主体和法律形式等构成要素的性质和结构关系的基础上，准确阐明委托代理的性质。按照中央相关文件规定和法理，这种委托授权关系的体系构造逻辑至少包括以下几个方面。(一)以自然资源资产国家所有权的概念和民事权利定性为基础委托代理试点作为一种所有权行权模式的创新，其性质的界定须以被委托行使的自然资源国家所有权的性质界定为基础。关于后一性质问题，学界有不同看法，但不可否认的是，在原物权法和民法典物权编已明确将自然资源国家所有权纳入调整范围之后，该所有权的民事权利性质已得到立法的明确肯认。这同时也构成中央许多相关文件表述的基础。“指导意见”所述的“坚持物权法定、平等保护。依法明确全民所有自然资源资产所有权的权利行使主体”，“探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式”;“试点方案”所述的“依法行使所有者权利”，“切实落实和维护国家所有者权益”，“努力实现全民所有自然资源资产所有权的物权权能”，无不是以承认自然资源资产国家所有权的民事权利性质为基础，否则，我们根本无法理解这些表述。或者说，物权、权利行使主体、所有者权利、所有者权益、物权权能等概念，根本无法用来描述公权力。以上表述中，尤其值得注意的是，中央文件在这里并没有采用现行法和学理上广为采用的“自然资源国家所有权”的概念，而是采用了“全民所有自然资源资产所有权”(本文将其表述为“自然资源资产国家所有权”)的概念，将其所有权客体表述为“自然资源资产”，而非“自然资源”。这一概念使用的变化，也只有在民事权利的定性下，才能获得正确理解。这是因为，“资产”一词本就表征外在对象在相对于产权人时所具有的稀缺性、效用性、特定性和人力可支配性等特性，而这些特性正是民法对物权客体的要求。将“自然资源所有权”表述为“自然资源资产所有权”，可以借助“资产”一词的前述表征作用，将中央政策意图表现出931自然资源资产国家所有权委托代理的法律性质12 前引 9，陈琛文。来。这一意图应是，自然资源所有权改革，应按照民法所有权法理，实现客体特定化和主体具体化，进而实现资源向资产的转变，将自然资源国家所有的宪法建制落实为符合民法法理的国有资产所有权。13“指导意见”提出“以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础”的指导思想，就是此一意图的直接体现。只有在资源已变成资产后，才能对其进行确权登记、实施委托代理等。简言之，按照中央文件部署，全民所有自然资源产权制度改革，应以自然资源资产国家所有权的概念及其民事权利定性为基础。这一概念和理论基础的确立，不仅体现了“根据民法原理来思考自然资源所有权的制度建设问题”的思路，14而且内含了理解和观察所有权的两种不同视角:一是终端的资产所有权视角。这一视角下的所有权是从客体已特定化、主体已具体化的终端对物支配层面理解和观察所有权的，其对所有权的定义也是从特定主体对特定物享有何种权利的角度展开的。至于权利人是基于何种目的行使所有权，其背后是否有更为复杂的利益和主体结构，则非其概念所问。民法典将所有权定义为“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”，就是其典型体现。全民所有自然资源资产所有权概念的提出，也内含了这一视角。二是整体的所有权法律关系视角。这一视角下的自然资源国家所有权的最大特殊性，在于其所有权行使主体有一个具体化过程，其归属有一个从抽象价值层面宣示15到具体技术层面的规范落实过程。由此也决定了，此类所有权法律关系的构成，不仅包含终端层面的对物支配，而且包含为实现行使主体具体化产生的各种法权关系(所有权主体与代表或代理行使主体间的关系)。后一关系并非终端层面的所有权概念所能表达。围绕自然资源国家所有权的法律性质所生争议，很大程度上与这两种视角经常被混淆有关，同时也与私法所有权技术被用于公共目的实现有关。对此，容后详述。(二)以民法法人组织结构逻辑在行政机关组织结构逻辑上的叠加为主体构造机理现行法虽已明确规定，国家所有权原则上应由国务院统一代表行使，但并没有对国务院具体应如何针对分布于广袤国土上的国有自然资源行使所有权作出系统安排，也没有对自然资源资产所有权和自然资源监管权进行明确区分。实践中，许多国有自然资源的所有权，实际上由各级政府在未严格区分所有权和监管权的基础上分门别类地行使。这是导致“指导意见”所说的“所有者不到位、权责不明晰、权益不落实”等问题的重要原因。委托代理试点的核心目的是，在区分所有权和监管权的基础上，建立统一行使、分级代理的所有权行使机制，首要任务是在所有权客体特定化的基础上，实现行使主体具体化和权责明晰化，进而为所有权的实现奠定结构基础。以下先讨论其主体构造。1委托代理试点的主体构造模式为落实所有权行使主体，“试点方案”作出的部署是:“国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部委托省级、市(地)级政府代理履行，法律另有规041法学研究2023 年第2 期131415关于宪法规定的自然资源属于国家所有的含义和性质，学理上有不同看法。但各说基本都承认，宪法本身并没有完成自然资源国家所有权的法律构造，还需要通过具体的立法形成其构造。参见程雪阳:中国宪法上国家所有的规范含义 ，法学研究2015 年第 4 期，第 107 页以下。参见孙宪忠:根据民法原理来思考自然资源所有权的制度建设问题 ，法学研究2013 年第 4 期，第 76 页以下。自然资源只要具备可特定化禀赋，即使尚未实现特定化，也可在价值层面被概括地宣布为属于全民所有，这种宣示的法律意义主要在于排除私人所有。参见谢海定:国家所有的法律表达及其解释 ，中国法学2016 年第 2期，第 98 页。定的依照其规定。”依此部署，中央政府可授权自然资源部实施所有者职责委托，部分由国务院其他职能部门(如水利部)履行的所有者职责，应由自然资源部会同该职能部门实施委托，但法律已授权地方政府代理履行的所有者职责除外。16受托人或代理人则仅限于省级、市地级政府，不含县级政府。省级、市地级政府在接受委托后，原则上应依相关法律规定，授权与上级部门相对应的本级职能部门履行受托职责。这些职能部门在获得授权后，可依托既有机构履责，也可另行设立专门机构履责。省级政府在征得委托人同意后，也可将受托职责转委托给市地级政府，但后者不得再行转委托给县级政府。如此规定的目的，主要是为了避免代理链条过长，增加代理成本和监管难度，但县级政府仍应依法履行法定的所有者职责。2委托代理试点的主体构造机理从以上部署可以看出，这里内含的主体构造逻辑应为:以全民是所有权主体、国务院是代表行使主体的法律规定为基础，依托行政机关组织体系和各机关兼具的民法法人主体资格，在区分法定代理和委托代理的基础上，通过代表人的委托授权实现委托代理行使主体的具体化。其中，国务院的代表资格是统一的，源自法律授权。地方政府的委托代理和法定代理资格是分级的，分别源自代表人的委托授权和法律授权，二者共同构成了分级代理的两种不同模式。这一主体构造逻辑，与企业法人内部的职权配置逻辑比较类似。其中，代表和法定代理资格的取得，与法人的法定代表人和职务代理人的资格取得逻辑类似，二者皆源自“股东”(全民)通过“法人权力机关”(全国人大)制定的“法人章程”(法律)规定的组织形式和授权。委托代理资格的取得，则与法定代表人授予法人职员以特定事项的代理权类似。正是通过三者的结合，一个主体明确、分工协作的权利行使主体体系得以形成，其内在构造机理是民法法人的组织结构逻辑在国家机构组织逻辑上的叠加和置入。在坚持机关法人具有对外民事主体地位的同时，在对内层面，将这些机关看成是国家的组成部分而非独立主体，进而以此为基础，仿照企业法人内部的职权配置逻辑构造国家与行政机关在自然资源所有权行使领域的关系，通过内部授权赋予行政机关以代表或代理国家行使所有权的资格，使之得以凭借其在私法上拥有的独立法人地位代表或代理国家行使所有权、参与市场交易等。以上主体构造逻辑是否妥当，理论上可能有不同见解，但是，“为共同体争取恰当的比喻自古以来就伴随着国家思想”。17民法法人概念出现后，仿照民法法人的组织结构逻辑类比分析、构造国家和国家机构间的关系，是缘起于域外的“国家法人说”的基本思维方式，虽然该说内部的观点并不统一。18“试点方案”在委托代理主体构造上对企业法人内部职权配置逻辑的仿照，很大程度上应与这种思维方式的影响有关，同时也与自然资源国家所有权的行使必然涉及公私法协同有关。就前一影响而言，将国家看成是拥有主体地位的“法人”，并在公法上将国家机构看成是该法人的“机关”，不仅可使国家成为国家权力或权利的承担者和国家利益的归属者，而且可基于国家财产的独立“创设一个明确的法律担保的归责点”，19理141自然资源资产国家所有权委托代理的法律性质16171819基于历史原因，这种授权在现行法上一般都是以授予管理和监督权的名义进行，不会以授予所有权行使权能的名义进行，更不会使用代理一词。因此，所有权行使法定代理的认定主要是一个法律解释问题。对此，理论上可能会有一定争议，但已被法律授予处分权者，应被认定为法定代理主体，理论上不应有疑义。德 米歇尔施托莱斯:德国公法史:国家法学说与行政学:1800 1914，雷勇译，广西师范大学出版社2021 年版，第 504 页。参见王天华:国家法人说的兴衰及其法学遗产 ，法学研究2012 年第 5 期，第 83 页以下。前引 17，施托莱斯书，第 504 页以下。论上有其合理性，且符合我国的单一制国家结构，20值得肯定。就其中所涉的公私法协同而言，这主要根源于国家所有权的特殊性。一方面，基于全民所有制的约束，自然资源国家所有权行使主体必须具备一定的公共职能或属性，才能保障其所有权实现公共目的，保障国家完成其公共任务，由此也决定了，其行使主体构造更适合于依托国家机构组织体系进行。另一方面，在市场经济体制下，这种所有权要充分发挥其效用，发挥公有制的社会生产组织功能，就必须尊重市场和私法逻辑，这就需要在一定范围内按照私法逻辑构造国家与国家所有权行使主体间的关系，代理行使制度的引入就是这样一个尝试。这种公私法协同虽然非常重要，但也给准确识别政府机关在不同事务领域的身份和行为性质带来了困难，21给所有权和监管权的区分带来了困扰。其中有许多问题值得研究，但不可否认的是，区分这两种身份及其产生的法律基础，依然是支配委托代理机制主体构造的基本逻辑，否则根本没有必要引入委托代理机制，而是可直接通过行政权的授予(行政授权或行政委托)落实所有权行使主体。(三)以所有权行使为客体、监管权并非委托代理客体为客体范围确定依据委托代理的客体的性质是确定委托代理法律性质的重要依据。按照“试点方案”的规定，试点中的委托代理的客体，只能是国务院依法应履行的所有者职责，不含法律已授权地方政府履行的所有者职责，具体主要包括“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”五个方面。在委托代理中，将客体范围确定得如此广泛，比较少见。那么，这是否会导致其客体性质异于一般私法所有权的委托代理?笔者的基本看法是否定的。这是因为，所有者职责范围虽广，但核心依然是所有权行使。主张所有，本身就是广义的所有权行使的一种方式;履行义务、承担责任，是所有权负有义务、有权利必有责任的必然要求;落实权益，是行使权利的目的所在。正是以上关系决定了，行使权利的职责一旦基于委托代理发生了概括移转或部分移转，与之相关的主张所有、履行义务、承担责任、落实权益的职责，也应一并发生移转，无需再行实施委托。这说明，中央文件所述的所有者职责，依然是在所有权法律关系范围内以权利为中心确定的，其与所有权行使的不同主要在于，前者是相对于赋予其行权主体资格的“上位”主体(全民或委托人)而言的，后者是相对于物和其他私法主体而言的。而且，从一般法理上讲，权利可以放弃行使，但职责原则上不可放弃，这应是中央文件选用所有者职责的概念甚至将部分可归入“行使权利”范畴的职责归入其他职责范畴(详见下文)的一个重要原因，同时也反映了国家所有权行使的特殊性，即终端层面的国家所有权只能通过代表或代理的方式行使，其权利的行使既是权利，也是职责。当然，这并不意味着“试点方案”规定的委托代理客体已经超出了所有权权能或权利范畴，更不意味着其有将公权力作为委托代理客体的意图。这可以从以下的分析中得以验证。1对“主张所有”职责的分析按照“试点方案”的规定，“主张所有”的职责，主要包括“摸清全民所有自然资源资产家底，开展清查统计和资产核算。对全民所有自然资源资产的数量、质量、分布、用途、价值241法学研究2023 年第2 期2021“民法典规定机关法人的目的是为国家从事民事活动提供依据，而非在公法领域确定国家机关的法人资格。在公法领域，单一制国家并不存在机关法人，因为国家机关不可能具备法人最重要的特征 独立性。”谢鸿飞:民法典中的“国家”，法学评论2020 年第 5 期，第 16 页。例如，对于矿业权出让合同的性质，最高人民法院的司法解释就既有采民事合同说的，也有采行政协议说的。参见最高人民法院行政审判庭编著:最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用，人民法院出版社 2020 年版，第 45 页。进行统一调查、监测评价，并划定边界、确认权属。通过开展自然资源确权登记，将全民所有自然资源资产产权主体在自然资源登记簿上予以记载，明晰所有权人、所有者职责履行主体、代理履行主体及权利义务内容”。从整体上看，这些职责都属于所有权中的对物管理权能的行使。民法典在定义所有权时，虽未明确规定对物管理权能，但学理上一般都承认该权能的存在。22这一权能在所有权主体为多人或组织体时，可以被轻易观察到，如业主对共有物的管理，法人、集体对自有财产的管理等。习近平总书记所述的“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理是所有权人意义上的权利”，也已明确阐明这一点。除主张所有外，“行使权利”和“落实权益”职责中所述的“资产管护”职责，“承担责任”职责中所述的“资产损害的发现、核实”职责，也都可以被归入对物管理权能的范畴。这些对物管理权能虽具管理之名，但并不是行政监管权，而是基于所有权而生的管理权，其权利行使目的主要是维护所有权人的物上利益，实现资产保值增值。这种管理权与行政监管权的核心区别在于，后者涉及国家主权事项，属于绝对国家任务，对相对人的权利义务影响重大，依法应实行职权法定和法律保留原则，23法无授权不可为，不得委托其他主体行使，更不得委托无公共管理职能的主体行使;24而前者属于相对国家任务，一般不涉及相对人重大利益，可在更广泛的范围内实行与社会合作。当然，在国家管理的对象是集体所有自然资源时，国家行使的并非所有权，而是监管权或基于国家与权利人缔结的合同(如租赁合同)所生权利。2对“行使权利”职责的分析“行使权利”的职责，主要包括“努力实现全民所有自然资源资产所有权的物权权能，包括占有、使用、收益、处分以及法律法规规定的其他权能。负责制定全民所有自然资源资产处置、配置、特许经营等规则并组织实施，依法储备、管护、合理利用资产。可选择代理人行使相关权利”。这些职责中的行使占有、使用、收益、处分权能，25属于典型的行使所有权支配权能。前文所述的主张所有、对物管理权能也是如此。“依法储备、管护、合理利用资产”也可看成是所有权支配权能的一部分，同时隐含了一定的法律义务，但通过征收方式实施储备的权力并不属于所有权权能，而是行政权，不能成为委托代理的客体。后文所述“落实权益”职责中的“收缴国有土地、矿产资源等收益”的权能，也可被归入此处所述的收益权范畴。除以上权能外，“法律法规规定的其他权能”还应包括所有权救济权能。这些救济权能主要包括民法典规定的返还原物、排除妨害和消除危险请求权等。除以上物权请求权外，所有权受侵害时，权利人还依法享有损害赔偿请求权等。自然资源资产国家所有权也具有前述依法排除他人干涉和侵害的权利。只不过，依据各自然资源单行法的规定，这些权能或权利多表现为“行政救济权”，而非私法救济权。例如，自然资源主管部门可以依法通过责令改正等行政处理方式，26达到民法上的排除妨害、消除危险和恢复原状的效果;通过强制收回闲置土地等341自然资源资产国家所有权委托代理的法律性质2223242526参见崔建远:中国民法典释评物权编上卷，中国人民大学出版社 2020 年版，第 346 页。参见詹镇荣:国家任务 民营化法与管制革新，元照出版公司 2005 年版，第 269 页。参见孔繁华:授权抑或委托:行政处罚“委托”条款之重新解读 ，政治与法律2018 年第 4 期，第 71 页。依据民法典第 242 条等条文的规定，自然资源资产国家所有权的权能，一般并不包括转让和抛弃所有权的权能。最高人民法院 关于行政案件案由的暂行规定(法发 202044 号)将责令交还土地、责令改正、责令恢复原状等，定性为行政处理，同时将责令限期拆除定性为行政处罚，内含了一定的体系矛盾，与行政处罚法的规定也不一致。方式，达到民法上返还原物的效果等。这种以行政救济的方式保护所有权的做法，虽然可以起到降低行权成本、提高保护效率的作用，但很大程度上与既有立法未明确区分所有权和监管权有关。这在实践中不仅易导致非对等性的“行政救济权”乃至行政优益权的不当扩张和滥用，导致实体法和程序法衔接困难，而且不利于平等和公平原则的实现。在委托代理试点和将来的立法中，应如何处理这种原权利的私权定性和救济权的行政化之间的矛盾，值得认真研究。“试点方案”未将相关立法规定的“行政救济权”列入，而是仅在“落实权益”部分将“所有权受到侵害时，有权依法请求赔偿或作为原告提起诉讼”的所有权救济职责列入，显然也是因为已经看到了前述矛盾。其将“依法请求赔偿或作为原告提起诉讼”作为保护国家所有权的方式，已经显现出了通过民事救济途径保护国家所有权的思路，值得肯定。为落实前述权能，保障国家所有权的实现，国家也会像共有、法人所有、集体所有中的所有权人那样，在权利主体内部进行对人组织和管理。这些对人组织管理权能的产生，本质上根源于其所有权主体结构的特殊性，体现了所有权的“人法性”一面，内含的各种法权可被统称为“所有权实现权”，而非终端层面的对物支配权。“行使权利”职责中所述的“负责制定全民所有自然资源资产处置等规则并组织实施”的权能，就是其典型体现。这一权能与共有人制定管理规约、法人制定内部资产管理制度并组织实施的权能，本质上是一致的。只不过，前者在实践中多表现为立法权或执法权，而后者一般仅具有私主体内部的管理权性质。二者虽然性质有异，但都可被看成是辅助所有权支配权能的实现而衍生的权利，无需单独实施委托即可附随于支配权能的委托由受托人取得。“可选择代理人行使相关权利”和“落实权益”职责中所述的“对代理人进行考核监督，依法追究相关责任”等，也都可被纳入对人组织管理权能的范畴。前者是所有权被定性为民事权利的必然产物，后者是基于委托代理关系的建立依法产生的权利，无需作为委托代理的客体实施委托。3对“履行义务”“承担责任”“落实权益”职责的分析“履行义务”“承担责任”“落实权益”的职责范围虽广，但从委托代理的角度看，其中除部分兼具权利行使性质的职责(这说明，试点方案采用的职责划分标准，仍有待改进)可作为委托代理的客体实施委托外，其他的职责都不需要作为客体实施委托，而是可附随于终端层面的所有权行使权能的委托由受托人承担。首先，“履行义务”中所述的全部职责，即“所有者及其代理人在处置、配置全民所有自然资源资产时要符合国土空间规划、用途管制要求和节约资源、保护生态环境要求，保障自然资源合理利用，遵守公平诚实信用原则和市场规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，履行有关法律规定和民事双方约定”，本质上都是要求履行法定义务。这些法定义务主要根源于全民作为所有权人的共同意志，不管是代表还是代理行使主体，都应依法履行这些义务，理论上并不存在将这些义务单独委托给他人履行的可能。依此推论，“承担责任”中所述的全部职责，27更应如此(“资产损害的发现、核实、追偿”等相关职责，也可被归入对物管理和救济权能范畴实施委托，已如前述)。换个角度讲，以上义务和责任也可看成是为了保障全民能够对各所有权代表或代理行使主体进行有效监督，保障全民的共同管理权、共同决定权、使用权平等获得权等权利28的重要制度安排，委托代理各方对此并无意定安排的441法学研究2023 年第2 期2728具体职责内容，参见前引 9，陈琛文。参见前引 11，马骏驹文，第 90 页。空间。其次，“落实权益”的职责，主要是为了对所有权的行使形成目的约束，保障全民作为真正所有者的收益共享权等权益的实现。“健全收益管理和分配机制，依法收缴国有土地、矿产资源等收益，并依法纳入预算管理。公平分享全民所有自然资源资产收益”，“履行自然资源资产出资人职责，享有相应的经济利益”，均是如此。后一职责也可以从另一个角度被定性为基于所有权行使(出资)衍生的私权行使，依法可纳入委托代理的客体范围实施委托。29其他的“落实权益”职责，则无需实施委托，可基于授予行使所有权的权利而依法发生。4 自然资源监管权不适用委托代理的分析自然资源资产国家所有权关系，除包含前文所述的人对物的支配、人对人的排他、所有权享有主体和行使主体间的关系外，理论上还涉及所有权行使主体与使用者之间的关系。其中，与所有者职责相关的主要是处分权能行使和使用权的创设，这部分关系已为前文所包含。除此之外，二者之间的关系主要涉及所订合同权利义务的行使或履行，以及前者对后者的使用监管等。这种监管主要包括两个方面:一是合同约定义务的履行监管。这种监管与一般的私法合同主体相互监督合同履行一样，通常仅涉及合同权利的行使，不应被纳入所有者职责范畴。当然，在所订合同为使用权设立合同时，基于合同与处分权能行使的关联性，这种合同的履行监管一般应由行使处分权者负责。二是自然资源使用监管，即对使用者应尽法定义务的履行监管，监管的内容主要包括国土空间规划的监督实施、国土空间用途管制、生态保护修复监管、生态环境保护监管和自然资源市场监管等。此一意义上的监管本质上是行使公权力，其权源系来自于国家作为公共秩序管理者应尽的法定职责和使用权人依法应尽的公法义务，并不依赖于所有权人的身份 国家对集体所有自然资源也可行使这些监管权，也不以监管人和使用人已对此作出明确约定为前提。按照两权分离原则，这些监管权应由履行所有者职责之外的其他部门行使。“试点方案”未将这些权力的行使列入所有者职责范围，体现了这一定性和区分。这一定性和区分，并不排除所有权行使主体也可在一定范围内，通过私法的方式实现监管，如通过合同约定限制使用权并监督其履行等，二者在实践中可以并行不悖、相辅相成。30综上，“试点方案”在确定委托代理客体时，虽然采用的是一个更为整体的视角来对待国家所有权，但其对国家所有权的理解依然是建立在区分所有权和监管权的基础之上，将国家所有权看成是一种与共有、法人所有、集体所有等所有权形态并无结构上本质差异的所有权。这些所有权除了各自代表的利益不同外，本质上是“异益同构”的，即都包含了对物支配、对人排他、权利主体内部组织管理、权利主体与使用者之间的关系等内容，内含的法权结构是相通的，31兼具以人法、债法来辅助物法实现的层级结构。在这一层级结构中，构成所有权核心权能的是终端层面的对物支配和对人排他。委托代理试点中，需要通过委托授权方式交由代理人履行的职责，主要是这些私法权能的行使，监管权和相关行政权并非委托代理的客体。所有权行使之外的541自然资源资产国家所有权委托代理的法律性质293031依据企业国有资产法第 11 条的规定，自然资源主管部门也可被授权为代表本级政府履行自然资源资产出资人职责的部门。出资人职责的核心是“股权”行使，可依法实行分级代表制，也可在一定范围内实施委托代理。但企业国有资产所有权的行使，仍应根据同法第 3 条和民法典的规定，实行“国务院代表国家行使国有资产所有权”的统一代表制。部分学者将第 11 条看成是国务院统一代表制的例外规定，并不正确。参见潘佳:自然资源使用权限制的法规范属性辨析 ，政治与法律2019 年第 6 期，第 140 页。有学者曾明确说道:“这种所有权与个人所有权、集体所有权等其他所有权在权利属性和权能构造上是一致的，并没有突破大陆法系数百年来形成的关于所有权的理论。”前引 13，程雪阳文，第 112 页。其他所有者职责，除部分兼具权利行使性质的职责可作为客体实施委托外，其他职责无需单独委托，即可作为“所有权实现权”或法定义务和责任，附随于行权职责的委托由受托人承担。简言之，委托代理的客体虽然从文本上看是所有者职责，但需要通过委托授权形式实施委托代理的客体依然是所有权行使，此点不可不辨。(四)以编制自然资源清单为委托授权的法律形式委托代理机制所要构造的是一种可涵盖委托代理关系形成、委托事务处理、处理结果报告和所得收益分配的过程性关系。按照“试点方案”的规定，委托代理关系的构造，除需要通过一定形式明确委托人和受托人各自权责外，还需要建立健全