中国（广西）自由贸易试验区金融创新的法治保障研究_丁浩芮.pdf

2023年第3期109 作者简介 丁浩芮，南宁市社会科学院社会发展研究所副所长，助理研究员（广西南宁，530022）。中国（广西）自由贸易试验区金融创新的法治保障研究丁浩芮摘要 金融创新能够促进中国（广西）自由贸易试验区金融高质量发展，对中国（广西）自由贸易试验区金融发展的提质增速至关重要。随着中国（广西）自由贸易试验区内的金融创新越来越多，金融风险也随之增大，防范金融风险需要进一步完善中国（广西）自由贸易试验区金融创新的法治保障，加强金融创新的法律监管。文章通过分析中国（广西）自由贸易试验区金融创新法治保障的概念、内涵、任务和现状，厘清中央和地方出台的涉及金融创新方面的规范性文件，从中找出中国（广西）自由贸易试验区在法治保障过程中存在的不足，提出可通过推动制定中国自由贸易试验区法、推动制定金融租赁服务方面的地方性法规、健全金融创新法律监管体系、完善金融创新纠纷解决机制等方式来进一步促进中国（广西）自由贸易试验区的金融创新。关键词 广西自贸试验区；金融创新；法治保障；法律监管中图分类号 D922.28 文献标识码 A 文章编号 1673-8616（2023）03-0109-08习近平总书记在2019年2月22日召开的中共中央政治局第十三次集体学习时强调：“要深化金融供给侧结构性改革必须贯彻落实新发展理念。”将新发展理念贯彻到金融供给侧结构性改革当中，其中一个关键点就是要大力发展金融创新。金融创新能够促进金融快速发展，对于中国（广西）自由贸易试验区（以下简称“广西自贸试验区”）金融发展的提质增速是至关重要的。目前学术界对广西自贸试验区的研究探讨大都集中在广西自贸试验区内的金融创新行为、金融创新产品、金融创新服务等方面，研究成果大多是分析如何促进金融创新、金融创新如何助推经济社会发展等。其中，喻婵提出了在 区域全面经济伙伴关系协定 （RCEP）签署生效后，如何快速促进广西自贸试验区金融创新，推动经济实现高质量2023年第3期（第17卷 总第105期）110发展的建议1。韦金洪、张中秋和玉慧研究了在RCEP机遇下广西自贸试验区金融创新方面存在的制约因素，并提出要强化金融开放门户建设的跨境金融支持力度2。李丽华和田艳丽分析了政策性出口信用保险等金融创新产品对广西自贸试验区经济发展的助推作用3。目前，对于防范广西自贸试验区内金融创新风险和为金融创新提供法律保障的研究成果相对较少。随着广西自贸试验区的金融创新越来越多，金融风险也会越来越大，防范金融风险的有效措施就是进一步完善广西自贸试验区金融创新的法治保障，加强金融创新的法律监管。基于此，本文围绕如何防范广西自贸试验区内金融创新诱发的金融风险和为金融创新提供法治保障等措施展开研究。由于广西自贸试验区内涉及金融业务、金融产品、金融服务等方面的金融创新数量众多，本文篇幅有限，将不对广西自贸试验区内具体的金融创新产品、业务或服务进行详细的法律分析。本文将从总体上对广西自贸试验区内的金融创新进行法律分析，找出其存在的法律问题和风险，并提出规范广西自贸试验区内金融创新的法律建议，避免发生金融创新适用法律冲突的情况，进一步防范广西自贸试验区内金融风险。一、广西自贸试验区金融创新法治保障的理论基础（一）广西自贸试验区金融创新法治保障相关理论概述金融创新是指在金融业务、金融产品、金融服务等方面进行的创新。广西自贸试验区金融创新法治保障则是指在广西自贸试验区内创新金融业务、金融产品、金融服务等所涉及的法律、法规、规章等规范性文件所提供的保护。广西自贸试验区金融创新法治保障包含了中央和地方出台的所有关于广西自贸试验区金融创新的法律、法规、规章等规范性文件，它是一个从上到下、层次清晰、相互联系的有机整体，这些规范性文件共同构成广西自贸试验区金融创新法治保障体系。广西自贸试验区金融创新法治保障包含的内容很多，不仅涉及融资汇兑、资本项目兑换、外汇结算、离岸金融创新等方面，还涉及金融创新业务、金融创新纠纷审判、金融创新风险防范、金融犯罪的打击等内容。了解广西自贸试验区金融创新法治保障的相关理论，不仅有助于进一步厘清中央和地方出台的庞杂的涉及金融创新方面的规范性文件，还有助于立法机关、司法机关、行政机关在自身权限内能够高效、及时地对这些庞杂的金融创新规范性文件进行解释、修改或者废止，为广西自贸试验区内的金融创新提供良好的法治环境。（二）广西自贸试验区金融创新法治保障的任务自贸试验区的建设是一项重要的国家战略，自贸试验区的核心任务之一是制度创新。国家支持自贸试验区在改革开放方面更多先行先试，使自贸试验区在未来发挥引领和示范作用4。先行先试的创新之举需要相应的立法作为保障，在法治的框架里进行创新。一方面，广西自贸试验区在进行金融创新的过程中，就要把先行先试的内容转化为制度规定，形成建议并提交相关部门，将这些内容上升到法律、法规、规章的层面，最后融入自贸试验区金融创新法治中。由立法机关从顶层规划好金融创新法律保障的框架，防范金融创新的法律风险，为自贸试验区内的金融创新提供法治111保障。另一方面，广西自贸试验区是全国自贸试验田之一，其在金融创新过程中形成的金融创新法治保障经验也可为其他自贸试验区金融创新的法治保障建设提供一定的借鉴。金融创新就是摸着石头过河的尝试，广西自贸试验区要勇于探索和实践，推陈出新，形成行之有效的金融创新保障制度，并及时总结归纳经验，为未来形成规范性文件并推广奠定基础。二、广西自贸试验区金融创新现有法治保障目前，在广西自贸试验区金融创新中应遵守的行政法规、部门规章、地方性法规、国际条约和国际惯例等一系列规范性文件包括国家和地方两个层面的内容。在国家层面上，主要是2019年8月2日公布的 国务院关于印发6个新设自由贸易试验区总体方案的通知，其中的广西自贸试验区总体方案明确了要重点发展现代金融等现代服务业，深化金融领域的开放创新，打造面向东盟的金融开放门户，促进跨境投融资便利化；2021年9月28日中国人民银行办公厅、中共中央网络安全和信息化委员会办公室秘书局、工业和信息化部办公厅等多部门联合印发的 关于规范金融业开源技术应用与发展的意见；2022年3月4日中国银保监会和中国人民银行联合发布的关于加强新市民金融服务工作的通知；等等。在地方层面上，主要的地方规范性文件有：2019年12月19日中国人民银行南宁中心支行等四部门制定的 关于金融支持中国（广西）自由贸易试验区建设的若干政策措施；2020年1月22日广西壮族自治区人民政府印发的中国（广西）自由贸易试验区建设实施方案；2020年5月12日广西壮族自治区人民政府办公厅印发的 关于进一步做好金融信贷资金支持企业发展促进经济稳增长工作的通知；2020年6月8日广西壮族自治区人民政府出台的 关于印发加快建设面向东盟的金融开放门户若干措施的通知；2020年8月25日广西壮族自治区地方金融监督管理局制定的 广西金融人才评价改革实施方案；2020年9月22日广西壮族自治区人民代表大会常务委员会颁布的 中国（广西）自由贸易试验区条例 和 广西壮族自治区地方金融监督管理条例；2020年10月10日广西壮族自治区地方金融监督管理局印发的 广西壮族自治区融资租赁公司监督管理实施细则（暂行）；2021年6月15日广西壮族自治区财政厅印发的 广西重大保险创新项目管理暂行办法；2021年12月21日广西壮族自治区人民政府办公厅印发的 广西金融业发展“十四五”规划；2022年3月16日广西壮族自治区人民政府办公厅印发的 广西地方法人金融机构高质量发展三年行动计划（20222024年）；等等。这些国家层面和地方层面出台的涉及广西自贸试验区金融创新的行政法规、部门规章、地方性法规等为广西自贸试验区内的金融创新提供了理论基础、发展方向和制度保障。全面了解广西自贸试验区金融创新现有的法治保障有助于发现广西自贸试验区金融创新法治保障体系中存在的问题。三、广西自贸试验区金融创新法治保障存在的问题（一）广西自贸试验区金融创新规范性文件存在一定不足广西自贸试验区金融创新规范性文件存中国（广西）自由贸易试验区金融创新的法治保障研究丨丁浩芮2023年第3期（第17卷 总第105期）112在以下两个方面的不足。一方面，广西自贸试验区内的金融创新规范性文件在实践中有时候会出现相互冲突的情况。广西自贸试验区金融创新规范性文件是以国务院出台的 中国（广西）自由贸易试验区总体方案 为根本，由包含国务院各部委和地方人大、政府出台的多部规范性文件共同组成。由于国务院各部委和地方人大、政府基于各自的职权来制定出台金融创新相关的规定，在一定程度上促进了广西自贸试验区内的金融创新快速发展，但因为制定的主体众多，所以很容易出现相同位阶的两部以上的规范性文件或者上下位阶的两部以上的规范性文件对同样的事项作出不同的甚至相互矛盾的规定，导致广西自贸试验区内的金融创新规范性文件出现相互冲突的风险。此外，广西自贸试验区内存在仅适用于自贸试验区内的金融创新规范性文件，然而，在自贸试验区以外的金融创新合作、交易等行为中，就出现了适用自贸试验区内的金融创新规范性文件的企业与适用自贸试验区外的金融创新规范性文件的企业之间的冲突，进而导致矛盾产生，交易效率降低5。另一方面，针对广西自贸试验区的金融创新立法存在一定滞后性。目前，在广西自贸试验区内有不少融资租赁公司与国外的企业存在业务往来，由于国外存在政治、疫情、战争等多种不稳定因素，广西自贸试验区内的融资租赁公司非常需要融资租赁保险的保障。国务院在2015年印发的 关于加快融资租赁业发展的指导意见 中就鼓励保险机构多开发一些融资租赁方面的保险，大力拓展融资租赁出口保险的业务范围。然而，在广西自贸试验区内的融资租赁保险种类依然较少，关于鼓励、规范自贸试验区融资租赁保险方面的规范性文件也不多。此外，在广西自贸试验区内针对金融消费者的保护规定也较少。广西自贸试验区的金融创新发展最重要的条件之一就是具有一定规模的金融消费者。人是发展的根本，只有拥有一定数量的金融消费者，金融创新才能发展得更好，但从国家层面到地方层面出台的规范性文件对于金融消费者的保护规定都较少，大多是原则性的规定，具体的保护规定不多，也不够系统化，这就导致金融消费者在进行金融消费时合法权益可能未得到充分保障，存在合法利益被损害的风险，进而导致金融消费者流失。（二）广西自贸试验区金融创新法律监管体系不够健全随着广西自贸试验区内的金融创新越来越多，金融风险也随之逐步增大，防范金融风险发生的有效措施就是加强金融法律监管。广西自贸试验区金融创新法律监管体系借鉴了国外和国内其他自贸试验区的优秀金融监管经验，在一定程度上对自贸试验区内的金融创新进行了有效监管，但也还存在着一些问题导致金融创新监管体系不够健全。一方面是广西自贸试验区内的宏观审慎监管体系尚不完善。宏观审慎监管主要是指从宏观上维护金融体系的稳定，预防金融体系周期波动和金融机构整体性风险，防止大规模系统性的金融危机发生。在国家层面，已成立了中央金融委员会在全国范围内进行宏观审慎监管，并强化了中国人民银行对国家金融宏观审慎监管和防止系统性金融风险发生的职责。此外，由国家金融监督管理总局对全国的金融市场进行法治监管，维护金融市场的稳定113性，保证其能够合法、正常地运转6。从这个角度看，国家层面已经搭建了较为完善的宏观审慎管理体系。在地方层面，广西自贸试验区内的金融活动对应的由中国银行保险监督管理委员会广西监管局来负责进行法治监管，维护金融市场的稳定性，保证其能够合法、正常地运转，但还没有相关的规范性文件明确广西自贸试验区所在地的中国人民银行自治区级分行对广西自贸试验区进行宏观审慎监管和承担防止系统性金融风险发生的职责。对广西自贸试验区进行宏观审慎监管的内容、方式、程序等都没有明确的规定，导致了广西自贸试验区内宏观审慎监管不足。另一方面是广西自贸试验区内的微观审慎监管不够细化。广西自贸试验区内目前存在多个部门同时对混业经营进行监管的情况，而各部门依据的监管文件存在差异，容易导致重复监管，或者部门间相互推诿监管，甚至同案不同管、同案不同罚等情况，不利于广西自贸试验区内的金融创新发展。此外，对于大数据、数字经济与金融创新结合方面的微观审慎监管文件还是比较少、监管不够系统化7。近几年，多地已经出现网络金融平台卷款潜逃的事件，因此，亟须出台相关的文件对金融创新监管进行完善、细化。（三）广西自贸试验区金融创新纠纷解决机制不够完善随着广西自贸试验区金融创新的快速发展，随之而来的金融创新纠纷也逐渐增多，这些金融创新纠纷专业性很强，具有一定的复杂性，如何能够公平、公正、高效地处理这些金融创新纠纷是广西自贸试验区金融创新成败的关键。虽然目前广西自贸试验区内的纠纷解决机制在一定程度上解决了自贸试验区内发生的金融创新纠纷，但是还存在以下两个方面的不足亟待完善。一方面是金融创新纠纷审判方面的不足。地方人民法院在审判金融创新纠纷的时候主要依据最高人民法院公布的 关于为自由贸易试验区建设提供司法保障的意见 （以下简称 意见）和相关的法规、规章及其他规范性文件。然而 意见 中仅仅是规定了一些如“要充分发挥审判职能作用，为促进自贸试验区健康发展提供司法保障”等原则性的内容，并没有具体地规定审判金融创新纠纷的法律规则。因此，地方人民法院在具体裁判金融创新纠纷案件时，大都适用相关的法规、规章和其他规范性文件，很少能直接适用法律或者最高人民法院出台的司法解释来进行裁判。由于法规、规章和其他规范性文件制定出台的部门不同，文件的出台都是基于各部门本身的权限和职能，若未对这些文件进行体系化整理，就容易导致法规、规章和其他规范性文件中关于金融创新纠纷解决的规定和措施不同，甚至相互冲突，引发同案不同判的情况出现。此外，庞杂的金融创新规范性文件也对法院的审判人员提出了非常高的金融专业要求。广西自贸试验区内既精通法律又熟悉金融领域的人才还比较少，难以高效、高质量地解决自贸试验区内所有的金融创新纠纷。另一方面是国际金融创新纠纷解决合作法律支持不足。广西自贸试验区金融市场与境外金融市场的联系已经越来越密切，联合的金融创新行为也越来越多，广西自贸试验区与其他国家需要签订大量的双边或者多边条约来规范、保障这些合法的金融创新行为，并解中国（广西）自由贸易试验区金融创新的法治保障研究丨丁浩芮2023年第3期（第17卷 总第105期）114决各方法律主体在自贸试验区内发生的金融创新纠纷。然而，目前广西自贸试验区金融创新纠纷解决的一些规定与国际上关于金融创新纠纷解决的相关规定衔接还不够好，在自贸试验区中还有一些金融创新纠纷解决方式没有用规范性文件明确下来，在国际上的认可度较低，需要尽快制定规范性文件予以明确。此外，应通过与其他国家缔结更多的双边或者多边条约来将广西自贸试验区金融创新纠纷解决方式国际化，使得广西自贸试验区内的金融纠纷解决结果能够获得更多的国家认可，由此，打造更好的营商环境，吸引更多的国际金融创新投资者到广西自贸试验区投资。四、广西自贸试验区金融创新法治保障的完善措施（一）推动制定中国自由贸易试验区法自 2013 年 9 月上海自贸试验区成立至2022年6月，我国已经设立了18个自贸试验区，积累了大量的自贸试验区经验。鉴于自贸试验区的立法层级偏低、法律效力不足、国际认可度偏低，以及国务院各部委出台的关于自贸试验区内的金融创新规定又经常出现冲突等情况，国家层面应尽快统筹由全国人民代表大会及其常务委员会（以下简称“全国人大及其常委会”）制定出台中国自由贸易试验区法，如此，可以提高自贸试验区相关规定的立法层级，对自贸试验区的制度创新成果进行整理，将原本散落在各部门出台的关于自贸试验区的规定进行规整。由中国自由贸易试验区法作为自贸试验区的根本大法，统领各自贸试验区的法规、规章等规范性法律文件，防止和自贸试验区相关的规范性文件出现冲突，使自贸试验区内的法治保障更体系化。中国自由贸易试验区法中还要对自贸试验区的设立条件、要求和程序等进行规定，并对自贸试验区内的金融创新行为、税收、法治监管、争端解决机制等都进行明确规定，这样就能在很大程度上防止18个自贸试验区“各自为战”或同案不同管、同案不同判的情况出现。对于自贸试验区具有先试先行的职能，而法律的出台与完善又具有一定滞后性的情况，可以规定允许自贸试验区根据本地区的实际情况在某一些方面进行变通规定，但方向和原则不能变。例如金融创新方面，可考虑授予地方一定的自主权，地方可以根据本区域的特点制定金融创新规章制度，当有关金融创新的内容触及上位法时，要依法进行审查，制定出本地区的自贸试验区规章制度后经过国务院批准方可实施。如此，既能保证自贸试验区先试先行的积极性，又能保证法律法规的统一性和上位法的权威性。（二）推动制定广西自贸试验区内金融租赁服务方面的地方性法规广西自贸试验区要不断开放金融服务业，增强融资能力，推动相关部门加快制定有关金融创新的地方性法规，大力推进融资租赁、商业保理等业务在自贸试验区内快速发展，为广西自贸试验区内的金融创新保驾护航。首先，中华人民共和国立法法 第一百一十条规定：国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构进行审查、提出意见。115鉴于广西自贸试验区内的金融租赁业务还不够成熟，应对自贸试验区内发展金融融资租赁业务和相关保险业务给予税收优惠等政策以促进其发展。其次，因为融资租赁保险能够降低各方风险，平衡各方利益，所以广西自贸试验区要制定出台更为具体完善的适合本自贸试验区特点的融资租赁保险业务规范，平衡好各方的权利义务，指导自贸试验区内的融资租赁保险业务健康平稳发展。最后，商业保理对于促进自贸试验区内的融资租赁业务发展至关重要，要进一步细化商业保理业务开展的条件、融资租赁公司兼营商业保理的经营范围、激励措施、监管内容和程序等，加强商业保理业务与融资租赁业务的结合。（三）健全广西自贸试验区金融创新法律监管体系为进一步防止由金融创新导致的金融风险发生，需进一步健全广西自贸试验区金融创新法律监管体系，可从以下三个方面进行。一是进一步完善地方金融监管相关法规规章，对广西自贸试验区内金融监管的对象、范围、措施、程序等进行明确，让广西自贸试验区内的金融监管更为严密，金融创新合法权益能够得到更好的保障。二是完善广西自贸试验区宏观审慎监管体系，借鉴国家层面成立的中央金融委员会，探索成立广西自贸试验区金融委员会，由其对广西自贸试验区内的金融业务进行宏观审慎监管，并进一步明确、强化中国人民银行自治区级分行对自贸试验区的金融宏观审慎监管和防止系统性金融风险发生的职责；将广西自贸试验区内所有可能引发系统性金融风险的行业都纳入到大数据监管中，由相关部门组织金融风险方面的专家对广西自贸试验区内的金融行业整体风险进行评估、预测，提出有效的处理意见。三是进一步推动相关部门细化广西自贸试验区的金融微观审慎监管。由相关部门对广西自贸试验区内涉及金融创新法律监管的法规、规章及其他规范性文件进行一次大规模的文件清理，将相互冲突、重复监管的条文进行及时修改或者废止；重新明确对广西自贸试验区内进行金融监管的各相关部门的职责，防止多头管理或者相互推诿的情况出现；在完善地方金融监管相关法规规章过程中多增加一些保护金融消费者的具体规定，保障金融消费者的合法权益；对广西自贸试验区内的金融创新行为要加强事前及时防范、事中及时监管、事后及时处理，打造一套完善的金融创新全流程监管工作模式，对于一些新出现的金融创新行为监管部门要及时发现、及时上报，相关部门迅速研究出台对应的监管文件让其规范化运行。（四）完善广西自贸试验区金融创新纠纷解决机制为了能够更公平、公正、高效地处理广西自贸试验区内发生的金融创新纠纷案件，促使自贸试验区金融创新健康、快速地高质量发展，可从以下几个方面来完善广西自贸试验区金融纠纷解决机制。一是当广西自贸试验区内发生金融创新纠纷，而又没有相关的司法解释或者法规、规章等可以适用时，由广西自贸试验区属地法院及时将该纠纷上报到最高人民法院，由最高人民法院来研究出台解决该类金融创新纠纷的指导意见、司法解释或者其他规范性文件，以此来弥补广西自贸试验区金融创新纠纷解决机制适用法律上的缺失。最高人民法院应及时针对最新的金融创新纠纷出中国（广西）自由贸易试验区金融创新的法治保障研究丨丁浩芮2023年第3期（第17卷 总第105期）116台审判指导性文件，保障自贸试验区金融创新业务的稳健发展，依法对自贸试验区内的金融创新行为进行法律监督，保护金融创新者和金融消费者等多方的合法权益。二是要选拔出一批具备金融专业知识的审判人员来专门审判自贸试验区内发生的金融纠纷，同时加强审判人员金融创新知识、涉外的金融知识等方面的培训，打造出一支优秀的广西自贸试验区金融纠纷审判队伍。此外，还要建立金融专家陪审员名库，在碰到疑难的金融创新纠纷时，可邀请金融专家来作为陪审员，共同审判案件，弥补审判人员金融创新知识更新不够快的短板。三是要加大广西自贸试验区与其他国家和地区建立双边或者多边纠纷解决机制的力度，将自贸试验区内的金融创新纠纷解决机制国际化，也适时修改与国际条约、国际惯例不相适应的内容，全面与国际进行接轨。在发生涉外金融创新纠纷案件时，在审判或者仲裁过程中，要坚持以我国的法律法规为基础，以缔结的双边或者多边条约为准绳，同时兼顾国际规则和国际惯例等方面内容，才能更好地为广西自贸试验区内的金融创新提供良好的法治保障。五、结语深化改革开放、推进经济转型升级是广西自贸试验区的核心任务之一，广西自贸试验区总体方案中已经明确了要重点发展现代金融等现代服务业，深化金融领域的开放创新。自广西自贸试验区成立以来，中央和地方出台了一系列金融创新相关的法规、规章等规范性文件为广西自贸试验区内的金融创新提供法治保障。然而随着金融创新不断增多，有关金融创新的法规、规章、制度等规范性文件也越来越多，广西自贸试验区法治保障体系面临着诸多挑战和考验，需要通过出台金融租赁服务方面的地方性法规、健全金融创新法律监管体系、完善金融创新纠纷解决机制的建设等方式来不断细化、完善广西自贸试验区金融创新法治保障体系。广西自贸试验区是深化金融领域开放创新的试验田，对广西自贸试验区金融创新的法治保障进行研究和完善，不仅可以更好地为广西自贸试验区金融创新高质量发展保驾护航，防范金融风险和金融投机倒把的行为发生，还可以为我国其他地区金融创新的制度建设提供可复制、可推广的经验，从而推动全国金融创新的快速发展。参考文献：1 喻婵.RCEP视角下广西自贸区金融创新建议J.中国外资，2021（22）：30-31.2 韦金洪，张中秋，玉慧.RCEP机遇下广西自贸试验区经贸合作的制约因素及优化策略J.对外经贸实务，2022（11）：34-40.3 李丽华，田艳丽.政策性出口信用保险助力中国（广西）自贸试验区企业国际贸易与投资研究J.市场论坛，2020（11）：49-53.4 国务院：支持自贸区改革开放更多先行先试EB/OL.（2019-07-04）2023-04-10.http:/ 王勇，商潇.自贸区金融创新的软法治理路径J.学理论，2021（10）：64-66.6 冯辉，靳岩岩.论我国自贸区金融监管法制的完善与创新J.大连理工大学学报（社会科学版），2022（1）：69-77.7 邢会强.市场型金融创新法律监管路径的反思与超越J.现代法学，2022（2）：98-114.责任编辑：陈正煜