依法有效推进规范性文件备案审查_陈卫兵.pdf

全面贯彻党的二十大精神对规范性文件开展备案审查，是法律赋予地方人大常委会的一项重要职权。五年来，在省、市人大常委会的精心指导下，湘潭县人大常委会坚持守正创新、积极履职，有力维护了国家法制统一和权威，不断完善和加强规范性文件备案审查工作，发展全过程人民民主，取得了良好的成效。2018 年至今，共接收报备规范性文件 137 件，审查发现和指出问题 48 件，督促修改 8件、废止 20 件。高度重视，增强备案审查工作的主动性党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，就加强备案审查工作作出一系列决策部署，党的十八届三中、四中全会，以及党的十九届二中全会、中央全面依法治国工作会议、中央人大工作会议和党中央有关文件都提出了明确要求。湘潭县人大常委会认真贯彻中央决策部署，高度重视备案审查工作，不断增强做好备案审查工作的政治自觉和行动自觉。认识高度统一。湘潭县委高度重视规范性文件备案审查工作，将其作为依法治县的重要举措，定期研究推动工作。县人大常委会始终将备案审查工作作为依法履职、加强监督的一项重点工作来抓，切实保障监督工作实效，使良法善治落实落地；始终将备案审查工作作为人大特色工作来抓，常委会领导班子一届接着一届干，一棒接着一棒传，每年均将备案审查工作列入常委会年度工作要点和工作计划，做到常抓不懈。领导高位推动。县人大常委会坚持每年听取一次以上备案审查工作情况报告，为备案审查工作“问诊把脉”；县人大常委会主任会议每半年至少研究一次备案审查工作，常委会主任点评、督促，精心指导；分管备案审查工作的常委会副主任加强日常工作调度，全程参与、协调各方。保障坚强有力。2016 年，县人大在湘潭市率先设立法制委员会，2019 年机构改革后，法制委与监司委合署办公，配备主任委员 1 人、副主任委员 1 人、委员5 人，均安排法律专业人才且有法律工作经验的同志担任，让专业的人干好专业的事。认真落实好相关工作经费，及时解决工作中存在的困难和问题，为备案审查工作提供坚强保障。强化措施，增强备案审查工作的实效性县人大常委会认真规范工作流程，坚持多措并举，确保规范性文件备案审查工作抓实抓细抓到位。严格程序。始终坚持“法制委初审、委室联审、会议审查”的工作流程，严把程序关，推动备案审查工作有序有效进行。规范性文件报备后，由法制委首先进行初步审查，涉及其他委室工作相关内容的文件，则分送相关委室开展联合审查，最后由法制委员会全体会议进行审查审定。抓实重点。始终突出工作重点，聚焦“一府一委两院”的规范性文件，紧紧围绕全县深化改革大局和人民群众关切的重点问题开展审查工作，增强审查工作的针对性和实效性。2019 年 1月，在审查县人民政府关于印发湘潭县城区禁止露天焚烧垃圾管理暂行办法的通知过程中，发现该文件有关内容超越法定权限，违法设定行政处罚，及时建议县人民政府废止该文件。多措并举。始终坚持创新工作理念，积极运用多种方式开展审查，使备案审查工作更加精准。2022 年 1月，对县人民政府涉及优化营商环境工作的规范性文件开展专项审查，县人民政府及其组成部门对涉及优化营商环境且现行有效的规范性文件进行了全面自检并将自检情况向县人大常委会报告。据此，县人大常委会列出清单，重点审查了 48 份规范性文件，指出了文件清理不及时等问题，并紧盯纠错建议，确保落实整改到位，为全县优化营商环境贡献人大智慧和力量。2021 年 8月，根据公民王层林提出的审查建议，启动湘潭县首例依法有效推进规范性文件备案审查 陈卫兵始终坚持“法制委初审、委室联审、会议审查”的工作流程，严把程序关，推动备案审查工作有序有效进行。人民之友PEOPLE S FRIEND 49Observation of Law 2023 年第 5 期论坛法治观察DOI:10.19310/ki.rmzy.2023.05.008全面贯彻党的二十大精神被动审查。经审查，发现县人民政府关于严格控制江南工业集团厂区周边安全距离建设行为的通告部分条款与法律法规相抵触，限制剥夺了公民、法人和其他组织的合法权利。县人大常委会发出审查建议后，县人民政府对此高度重视，废止了该通告。坚持标准，增强备案审查工作的严肃性县人大常委会始终坚持原则，规范工作标准，敢于较真碰硬，确保规范性文件备案审查工作的严肃性，切实增强人大监督刚性。把好文件入口关，坚持有件必备。明确文件制定机关报送备案制度，要求文件制定机关在文件公布之日起 30 日内必须报送县人大法制委，并保证相关材料齐备。要求“一府一委两院”年底向县人大常委会报告年度规范性文件目录清单。同时，加大文件报备核查力度，结合调研、对口联系等工作开展定期或不定期核查，及时查漏补缺。2021 年，县人民法院在向县十六届人大常委会第三十六次会议报告工作时提出“针对顽障痼疾问题，制定出台了 18 项规范性文件”，但相关文件没有及时报备，县人大法制委立即督促县人民法院马上整改，将这批文件报送到位，保证有件必备。把好文件审查关，坚持有备必审。进一步明晰工作要求，确立时间表，提高审查效率。法制委接到文件备案后，7 日内必须完成“初审”；需要其他委室“联合审查”的，必须在 1 个月内提出书面审查意见；必须在 3 个月内召开全体会议予以审查。2022 年，共收到审查文件 14 件，全年没有 1 件超期未审的文件，切实保证有备必审。把好文件整改关，坚持有错必纠。坚持有错必纠，坚持标准，对规范性文件的政治性、合法性、适当性认真开展审查。对审查认为存在问题的，由法制委综合提出书面审查意见，经常委会主任会议同意后，建议制定机关自行修改或废止文件。对不落实审查意见的可以启动询问、质询等手段，甚至决定撤销文件。工作中注重加强与制定机关的沟通、协调，加强对文件整改跟踪问效，督促制定机关在两个月内处置到位，并向法制委报告处置结果，做好备案审查工作的“后半篇”文章。2018 年，湘潭县花石镇人民政府向该镇人民代表大会提出议案，镇人民代表大会作出决议通过该镇城镇管理规定，越权设定罚款，随即有 5 个乡镇也准备效仿。县人大法制委发现后迅速开展审查工作，及时向常委会主任会议报告，马上叫停，督促纠错。创新机制，增强备案审查工作的科学性 县人大常委会创新工作机制，进一步完善制度，推动规范性文件备案审查工作不断优化、提升、发展。明确要求。2007 年 3 月，县人大常委会通过规范性文件备案审查办法，此后历经 4 次修改，明晰了备案审查工作要求，全面解决了备什么、怎么备、谁审查、怎么审查、如何纠正撤销等问题，推动备案审查工作有章可循、有规可依。拓展方式。针对县级人大法制委人员少、审查专业力量不足的实际情况，2017 年以来，县人大常委会创新和发展了法制委全员参与的“会议审查”方式，即文件制定机关负责人作发文说明，法制委负责人通报初审情况，参与联审的人大专门委员会、常委会工作机构负责人发表意见，列席会议的人大代表、专家发表意见，法制委组成人员发表审查意见，文件制定机关回复意见，法制委综合整理形成审查结论。会议审查邀请知名律师和擅长相关议题工作的专家参与，特别是邀请部分人大代表全程参与，会前印发与审查文件相关的资料，让代表先调研后审议，确保备案审查工作听到来自人民的声音，有效保障了人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。2020 年 10 月，全国人大常委会法工委备案审查室、省人大常委会法工委相关负责人到湘潭县调研，点赞湘潭县“会议审查模式”，称赞“湘潭县为我国县级规范性文件备案审查破了题”。强化效果。一是进一步推动了工作。在县人大常委会的积极推动下，有关国家机关出台关于做好规范性文件备案审查专题文件，切实加强对规范性文件的审查工作，实现从被动接受审查到主动开展文件审查、从“粗放”发文推进工作到精准发文确保质量的有效转变。二是进一步强化了法治意识。县人大常委会在审查工作中不折不扣地抓好落实，几年来督促修改和废止问题文件 28 件，维护了法律权威，切实增强了全县各级各部门依法行政的意识。三是进一步扩大了社会影响。坚持人民至上、保障公民合法权益是备案审查工作的主要职责，也是人大工作的出发点和落脚点。县人大常委会始终注重对关系公民切身利益或者引发社会广泛关注的规范性文件开展重点审查，进一步强化了人民群众的人大意识。2021 年 11 月，在审查县人民法院关于办理涉法涉诉信访案件的规定时，发现其将“各级人大代表对法院工作提出的意见建议”按照信访件认定和处理，与代表法有关规定相抵触，明显不当，建议县人民法院对相抵触的条款进行修改。由于其所参照市中级人民法院相关文件存在同一问题，同时建议市人大法制委依法审查，得到了社会各界的好评。规范性文件备案审查是人大监督的重要组成部分，是发展全过程人民民主的有机载体，湘潭县人大常委会要认真贯彻党的二十大精神，坚持正确监督、有效监督、依法监督，推动备案审查工作走深走实。（作者系湘潭县人大常委会主任）人民之友PEOPLE S FRIEND 50Observation of Law 2023 年第 5 期法治观察论坛