土地使用的概念及其术语渊源的辨析_苏章娜.pdf

20城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023P l a n n i n g S t u d i e s规划研究【作者简介】苏 章 娜(1993-)，女，华南 理 工 大 学 建 筑 学 院 博士 研 究 生，。周剑云(1964-)，男，华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室教授，博士生导师，中国城市规划学会理事，本文通信作者。【修改日期】2023-05-08【中图分类号】TU981【文献标识码】A【doi】10.11819/cpr20230604a【文章编号】1002-1329(2023)06-0020-10【摘要】土地使用是国土空间规划知识体系的核心概念，然而其存在普通词语与专业术语含义的区别，作为专业术语缺乏统一的清晰的定义，不足以支撑作为规范性科学的国土空间规划的学科建设需求，迫切需要一个精确定义的专业术语代替一般词语含义的“土地使用”。为此，本文对“土地”“使用”和“土地使用”概念进行分析，剖析“土地”符号的含义与物质实体的双重指向，溯源土地概念从“物质”“资源”到“空间”的三种传统；借助英文“use”的词义，区分“使用”作为动词所指的土地使用行为类型和作为名词所指的土地使用状态的含义，揭示出使用行为背后的限定性规则，包括正式的规则表达以及文化和习惯等制度背景，土地的使用与用途存在使用权这个普遍性的影响因素。深入辨析“使用”的“消耗”和“利用”两种含义以及“使用”作为一项权利的本质，区分“土地消耗”“土地利用”“土地开发”三种使用行为，并对国土空间规划下的土地使用概念体系的建构提出建议。【关键词】土地；使用；土地使用；土地利用；土地用途；土地开发；土地使用权ABSTRACT:Land use is a core concept in the territorial planning knowledge system.However,there is a difference in the meaning of“land use”as a general word and as a term.As a term,it lacks a unified and clear definition,which makes it insufficient to support the disciplinary construction of territorial planning as a normative science.There is an urgent need for a precisely defined technical term to replace the general word of“land use”.Therefore,this paper analyzes the concepts of“land”,“use”,and“land use”respectively,examines the meaning and denotation of“land”,and traces the origin of the concept of land evolving from“substance”,to“resource”,and to“space”.By analyzing the meaning of the English word“use”,the paper distinguishes the differences in the usage of the word“use”as a verb and as a noun,with the former referring to the type of land use behavior and the latter referring to the status of land use.The findings reveal not only the restrictive rules behind the use behavior,including formal rule expressions and cultural and customary institutional background,but also the factor of right of use that generally influences land use.By discriminating the meanings of“use”(namely“to consume”and“to utilize”)and analyzing the essence of“use”as a right,this paper distinguishes three land use behaviors of“land consumption”,“land utilization”,and“land development”,and puts forward suggestions for the construction of the conceptual system of land use in the territorial planning.KEYWORDS:land;use;land use(tudi shiyong);land utilization;land use(tudi yongtu);land development;land use right科学是一个基于概念逻辑的知识系统，通过把一切概念从基本概念中逐步构造出来，产生一个有层次结构的概念的系谱，概念之间存在严格的逻辑关系1。对于土地相关学科而言，土地使用是核心的研究对象，规划研究与实践需要建立在一个对土地使用概念的基本共识之上，这一核心概念是学科的基石。因此，诸多研究将其视为一种“元概念”2。土地是一个客观存在，土地使用是普遍存在的客观现象，而如何表达这一现象却是一种主观选择，存在多种表达的角度。“土地使用”有诸多含义，可以分为一般词语、科学术语和法律用土地使用的概念及其术语渊源的辨析*DISCRIMINATION OF THE CONCEPT OF LAND USE AND THE ORIGIN OF ITS TERMS苏章娜 周剑云SU Zhangna;ZHOU Jianyun*国家自然科学基金面上项目“城镇空间用途管制从用地分类向用途分组的规范工具转变”(51978273)。21是客观存在的实体，而“地表、地皮、地区、国土”则是观念和规则的建构，例如“地皮”就是观念性存在的，而非实体性存在，地区和国土不过是人为订界的某个区域土地而已。可见，在一般性认识中，土地字符存在两种基本的指代，其一是指代作为实体存在的某个区域、某块土地，其二是指代作为观念存在、知识和经验的土地概念。作为自然实体存在的土地，是物理意义上的土地，指向客观存在的特定对象。客观存在先于“土地”这个语言符号，人类通过对这一实体的感知、分析，获得对土地物理本体的认知，例如土壤组成等。这一意义下的“土地”字符指代某种客观存在，尽管人类可以对土地作出干预，但是，作为自然实体的土地始终是外在于人的客观存在。作为观念存在的土地，是人在社会经济文化的影响下在观念中建构出的土地含义，指向的是根据权利、功能等特征或愿景建构的空间或领域。这一意义上的土地是语言符号创造出来的对象：以“地皮”为例，通俗理解是土地的表面，“买地皮”所购买的不是土地表面所承载的东西，而是这块土地的开发使用的权利，地皮是为了土地权利转移而创造出来的一个概念。然而，这种观念建构并非完全是虚构的，它建立在客观现象基础上，与现实世界存在一定的映射关系。土地概念是针对土地实体所建构起来的概念和知识体系，以知识、符号、规则形式存在。作为客观实体存在的土地和作为观念存在的土地，分别可以用广义的“soil”和“ground”来概括。第一类“土地”是人类认识的对象和直接干预的对象，它是实体科学、描述性科学中的土地概念。第二类“土地“因抽象建构而被认识，人类通过规范人的行为去间接影响实体对象的土地，这一意义上的土地是观念科学、规范性科学中的土地概念。土地概念并非稳定不变，众多定义往往只是一种约定性的符号，约定以一个符号表达同一对象，由此建立共识以排除混淆。一个代表性定义是1976年联合国粮农组织土地评价纲要中拟定的：“土地是指地球表面的一个特定地区，其特性包含着此地面以上和以下垂直的生物圈中一切比较稳定或周期循环的要素，如大气、土壤、水文、动植物密度，人类过去和现在活动及相互作用的结果，对人类和将来的土地利用都会产生深远影响”。这一定义基本涵盖了当前语境中的“国土空间”所指代的实体对象。1.2 土地概念的演变1.2.1作为物质的土地自采摘和狩猎阶段伊始，人类从自然中获语三个层次。在词典与百科全书中，作为自然语言它是一般词语。在科学知识体系中，“土地使用”是科学术语，作为专业知识体系的基础概念需要精确的定义，同时为适应专业知识的扩展，又允许其保持一定的开放性，术语的多义性来源于多学科的视角和人地关系的历史演进导致的人对土地的理解的不断深入。“土地使用”同时也是法律用语：作为规范性科学的国土空间规划既需要了解“土地使用是什么”，同时又需要回答“土地使用应是什么”，因而土地使用不仅是认识的对象，更是规范的对象，而法律是规范的最基本形式，出于规范土地使用活动的目的，需要对作为法律用语的“土地使用”严格地给出词语定义，代替笼统的一般词语和多义的科学术语，以保证规范内容的准确性和有效性。既有研究已存在从经济学、法学、土地科学等视角对土地使用概念的辨析和梳理2-4，然而，目前国土空间规划领域仍未形成一个反映学科本质特征和内涵的土地使用概念，仍较大程度上沿用或罗列其他学科的土地使用概念，这些概念未能准确反映该领域所关注的土地使用议题。学科建设需要的并非一个囊括所有含义的终极的土地使用概念，而是一个结合学科视角、反映学科研究焦点的概念。本文将对“土地”“使用”和“土地使用”的概念进行分析，辨析“土地”字符所指的概念与实体双重指向和溯源“土地”概念从“物质”“资源”到“空间”的三种传统，区分“使用”的行为、状态和权利三类含义，厘清“消耗”和“利用”两种使用行为以及“使用”作为一项权利的本质，提出“土地消耗”“土地利用”“土地开发”三种土地使用行为，并探讨土地使用概念的学术术语与法律用语之间的关系，对我国国土空间规划下的土地使用概念框架的建构提出建议。1 土地概念的渊源1.1 土地概念的双重指向土 地 一 词 作 为 认 识 客 观 现 象 的 语 言 表达，既指代一类客观对象，也是一种观念的建构。从英语词源上看，“land”一词源自古英语“lond”，意为“地面”(ground)、“土壤”(soil)5。牛津词典中“land”的含义包括：地球表面、地区、农村或农地、国家或区域。中文语境下，辞海中“土地”指土壤和田地、领土、测量地界等，中文维基百科中“土地”可以指土壤、陆地、地皮、领土等6。它们分别反映了地质学、地理学、法律、国家主权等视角下的土地。这些名词术语中“土壤、陆地”等指代的土地使用的概念及其术语渊源的辨析苏章娜 周剑云22城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023P l a n n i n g S t u d i e s规划研究取赖以生存的物质。在这个阶段，从向土地索取的过程中，人类开始认识、定义土地，直观地将脚下的事物命名为土地，这是认识土地这一实体对象的最初过程。古希腊时期色诺芬认为土地具有播种、提供建筑材料和地下矿藏等功能3。古罗马时期瓦罗(M T Varro)论述了三种意义上的土地：普通的土地(地球上的土地，包含石头、沙子等)、本义的土地(不附加任何其他词或条件的土地)和混合的土地(农业上使用的土地)7。管子水地中写道，“地者，万物之本源，诸生之根苑也。”这些定义一方面包含了对土地本体朴素直观的认知，另一方面则反映了早期生存需求下的人地关系主要体现在土地为人提供生存所需的物质。1.2.2作为生产资料和自然资源的土地古典经济学时期存在“从生产角度规定土地概念的古典经济学传统”3。围绕着土地在生产中的作用，众多经济学家除了从本体角度将土地定义为自然要素8，还将土地定义为生产资料或自然资源，如“土地最初以食物、现成的生活资料供给人类，它未经人的协助，就作为人类劳动的一般对象而存在，是原始的食物仓，也是原始的劳动资料库”8，“土地是一种比较确实和恒久的资源”9。土地在生产中扮演着被取用的实体对象的角色，土地肥力是决定其是否被利用的最重要性质。农业生产消耗土地肥力，它让人意识到土地所提供的生存物资是有限的，如穆勒(John Mill)所言：“在数量或生产力方面容易感到不足的自然要素都可以用土地一词表示”10。此时农业还未进入石油农业生产时代，人类与土地之间的交换尚符合能量守恒规律3，土地利用可能引起的空间负外部性尚未引起充分关注，因而土地仅从物质资源角度被认为是有限的，作为空间资源的有限性仍未显现。1.2.3作为空间的土地进入城市化阶段，开始有学者提出土地与一般的实体对象存在本质不同，一种抽象的土地概念也在被建立，即作为空间的土地。19世纪英国经济学家马歇尔(Alfred Marshall)探讨了土地的“广袤性”：“土地区别于其他有形物质的基本属性是其广袤性，使用一块土地的权利就是对一定空间的支配权。地球面积是固定的，地球上任何一部分与其他部分的几何关系也是固定的。人类无法控制这种关系”11。伊利(R T Ely)也指出“土地具有经济意义的主要自然特性是不动性，也是不动产区别于其他财产的地方。”其不动性并非指物理意义上的不动，人们可以把一块肥沃的土壤铲起来移至贫瘠地用于新开垦耕地，然而“不能把一块值钱的商业地皮移到同城地价较贱的地方去”12。“广袤性”和“不动性”特征下的土地是牛顿和笛卡尔的空间观下的空间，是真实感知空间的抽象，被表示为一个预先存在的、“处处均匀、永不移动”的网格。将土地定义为空间的理由在于，“使用地表的一定面积，是人能做任何事情的基本条件”11。例如转让一块地，并不只是把土壤运走或仅占有土壤部分，转让的内容实际上包括了物质和土地承载的空间一揽子内容。这些阐述揭示出土地的空间特性是“对土地和其他东西不得不进行区别的最后原因”11。此时，对人地关系的理解从人对土地本体的取用延伸到人对地表空间的利用，这种使用“决定了人与其他东西的距离，而在很大程度上决定了人与其他东西和其他人的关系”11，尤其对于城市土地，“位置优劣之分对于市地特别重要”12，“位置优劣”即人类活动之间以及人类与环境之间的空间关系。当土地作为空间时，其物质属性让位于其承载的内容：过去人们将土地视为实体对象，分析其组成，现在则将其视为容器，容器本身的物质属性并非最关键，容器所容纳的内容才是关键。人对土地的关注从“土地肥力”逐渐拓展至“位置优劣”和使用的规则，也反映出人对土地的需求从物质生存资料渐渐转移到了丰富活动和优良区位上。土地概念的演进与人类社会发展阶段大致是对应的，从采摘狩猎阶段、农业阶段到城市化阶段，人类对土地功能的认识也经历了“物质-资源-空间”的转变。2 “use/使用”的概念及其渊源“土地使用”概念的模糊很大程度上来自于“使用”含义的复杂性。作为科学术语的“土地使用”概念从英文“land use”中来，20世纪30年代我国开始利用现代方法进行土地利用调查和研究时，“土地使用”第一次作为科学术语从西方引介，在中文语境中，“use”一词翻译为“使用”“利用”“用途”等的多个名称，三者含义存在少许不同，但时常混用。英文语境中“use”含义则更丰富，几乎囊括了中文“使用”“利用”“用途”的含义。牛津词典中“use”有多重词性和含义。在法律、宗教、经济、语言学和特定语境中“use”的使用非常广泛，含义也不同；出于对“land use”中“use”的理解，以下仅摘取一般词语中与土地使用相关的含义。第一，“use”作为动词指代行为和活动：(1)将诸如工具、技能或建筑物之类的东西用于特定的目的，在这个意义上，“use”等同于“utilize”，可以汉译为“利用”；(2)消耗一定量的物质以实现或制造某23物，意为“消费”(consume)。第二，作为名词表达使用某物的目的，以及使用某物的行为过程或时间期限。第三，作为法律术语，“use”为某种使用的权利。英文语境中“use”的含混来自“use”一词自身丰富的内涵，一个符号指向多个所指。这种丰富性一定程度上为学术研究提供了空间，“use”既是一般词语，又是科学术语。中文的“使用”的含混则来自“使用”“利用”“用途”等词语的混用，多个符号有时指向不同所指，有时又实际代表同一所指。这种情况下，中文符号“使用”更多作为日常的一般词语，同时在法规层面上没有作为一个术语被严格、清晰地定义13。尽管中文“使用”“利用”“用途”多个词与“use”对应，然而它们并未回应“use”的全部含义。在引介这一科学术语的过程中，该汉语符号失去了它在英文符号中固有的逻辑关系。显然，英文“use”的含义解释是认识“土地使用”术语的途径，也就是从动词和名词两个层面定义和理解汉语“使用”的内涵。首先，“使用”作为动词指代某种行动；其次，“使用”作为名词指代行为的目的、状态和权利等，出于学术交流的目的，以下分别从这两个层面定义和解释汉语字符“使用”的内涵。2.1 使用作为一种行为：利用(utilize)与消费(consume)动词“使用”指代的行为包括“消费”与“利用”两种类型。人们“消费”某一对象，则该对象是用以实现行为目的的“原料”，这种使用建立在对对象本体物质属性的直接需求，使用的过程对该对象有减损，例如用水、用原料加工产品。人们“利用”某一对象，则该对象是用以实现行为目的的“工具”，这种使用是建立在人与该对象的抽象建构的关系需求上，尽管使用过程中的工具可能有损耗，但使用行为一般不消耗工具本身。例如使用一个杯子作为工具盛水，杯子这个对象本身从物理上只是一块玻璃，但这块玻璃向内凹能容纳水，且方便人拿在手里，于是它被建构为“杯子”这个概念。作为工具其材质、重量不那么重要，反而它和承载物以及它和人的关系是重要的。2.2 使用作为一项权利名词的“使用”指代的是动词“使用行为”的目的、状态和其结果，以及行为的权利等。作为名词的“使用”与作为动词的具体“使用行为”有关，指代复杂的、多样的、动态的活动及其结果，然而，使用权却是一套既定的法律规则，它限定了使用活动的目标和范围。因此，作为名词的“使用”重点关注使用作为一项活动的权利。使用权是一种使用他人物品的权利，广义的使用权的产生、形式和权能内涵存在诸多差异，罗马法和英美法中的使用权可以作为典型例子。罗马法的物权观念强调绝对物权，从“所有”为中心向“使用”为中心的转变，是生产社会化和资源利用的高效化发展的结果14。公元前1世纪前就出现了用益权(ususfructus)和使用权(usus)两种广义的使用权形式15-16，两者区别在于是否包含收益的权利(fructus)。英国土地产权制度则以使用权为核心，所有权相对被虚化17，使用作为一项权利的建立可追溯至封建土地保有制：名义上拥有全英土地所有权的君主将土地授予领主，领主保有(tenure)土地并向君主或上级领主提供役务，保有土地的继承、转让等权能均受限制。近代以来封建役务关系被货币租金和契约所取代，形成自由保有(freehold)和租赁保有(leasehold)两种不动产权，自由保有表示永久保有、自由处置的权利，租赁保有则表示由承租获得的有期限的保有权，后者接近国内语境中通常所理解的使用权。在封建保有制所属的普通法之外，早期衡平法中还存在另一与使用权相关的制度用益制(use)。为了规避封建土地保有对土地赠与与继承的限制，土地持有人将土地授予受托人管理，并约定受托人将受益交予预期受益人，所创建的关系称为用益。作为信托制的雏形，它允许了土地的所有、经营与受益的分离，在将其应用于土地管理的过程中，信托制度与现代城市规划产生了关联18：开发商的角色类似受托人，可从房地产开发中获得一定利益，受益人则可能包含很多主体，如公众和最终使用该土地的人。“使用”真正开始受到关注是在所有权与使用权分离以后，这种分离是出于现实的土地使用需求，是对土地权利限制的回应。所有权确定了物品的归属、激发了人创造和积累财富的动力，而使用才发挥了物品的实际价值，即使用价值。当私有制及其他权利限制阻碍了物品发挥使用价值，而社会生产又存在对物品使用的旺盛需求时，使用权往往在此产生。使用让物品的权能流动起来，达到资源的灵活高效配置。“使用他人物品”实际是在建立一个规约，在中保人的监督下，出让权利者、获得权利者、中保人达成约定和共识。此后中保人这个角色逐渐从集体共识、民规民约演化为法律。所应对具体的权利限制不同，则进化出的使用权内涵也不同，包括是否可改变用途或形态、是否包含受益、权利期限等。土地使用的概念及其术语渊源的辨析苏章娜 周剑云24城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023P l a n n i n g S t u d i e s规划研究规划通过调节权利以调节行为，给予何种内容的使用权、实现何种程度的使用，是规划的关键问题之一。2.3 “使用”概念的语言逻辑框架如前所述，借助英文“use”的意义框架，扩充中文“使用”的含义，即在“use”和“使用”以及它们各自的子集之间建立映射关系，重新构建“使用”的逻辑框架，“使用”包含了如下涵义：作为动词表示使用的两种行为，消费(consume)和利用(utilize)；作为名词表示使用的目的或状态(即用途)以及使用的权利。使用的动词和名词形式都指向现实存在的“使用”这一现象，是这一具体现象的一体两面，即动态的行动层面和静态的状态层面。使用的权利则是抽象存在于“使用”这一现象背后，是长期形成的一种规则和系统，是一切“使用”行动的背景，指代的包含“土地使用活动规则”的文本(图1)。中英文语境对比下，“使用”较之“利用”“用途”涵义更广，如果希望包含一个更广义的管制内容，则“land use”译作“土地使用”是更合适的。土地使用管理中所管理的“使用”，是使用的行为、用途或权利，抑或三者皆有？管制最终发挥作用是通过使用权利的赋予实现，至于使用权利具体的内容，则通过允许的使用行为及用途来表达。3 土地使用的概念框架基于上述土地和使用概念的分析，建立土地使用概念的三个维度：（1)土地使用的行为；(2)土地使用的目的、状态和结果；(3)土地使用的权利。3.1 土地使用的行为对于土地而言，也存在“消费”和“利用”的行为。如果在使用的过程中，土地的物质部分被用作人类活动所需的原材料且有所减损，则这类土地使用属于“消费”，如采矿、渔业捕捞等；为顺应汉语语境，考虑土地“消费”的特点，将“consume”译为“消耗”比较妥帖。使用的过程中，土地作为工具或承载的空间实现人类活动，则属于“利用”，如在地面上开展足球比赛、在风景地进行游览。物质的土地一般作为自然资源发挥着功能，是被“消耗”的对象；空间的土地一般发挥着承载功能，是被“利用”的对象；二者简单的区别就是“针对土地”本身采取行动属于“消耗”土地，“在土地”上开展活动属于“利用”土地。根据具体土地使用实践，在这一基础上进一步细化为土地使用的三种行为：土地作为资源被消耗、土地作为资源被利用、土地作为承载空间被开发(表1)。(1)土地作为资源被消耗(land consume)。土地作为资源被消耗时，土地使用的过程是人从土地中获得物质、消耗土地的物质实体部分的过程，是一个纯粹索取、消耗，逐步资源枯竭的过程，例如采矿、取石、狩猎、捕鱼、汲水和其他资源的采用。此时物质的土地，是对土地这一事物的高度概括，其是否被利用取决于土地的物理性质、构成，土地作为自然资源库发挥着作用，涉及的是矿产资源和生物资源的管理领域。(2)土地作为资源被利用(land utilization)。农业生产中，物质性的土地作为一种资源，在消耗与投入的平衡中、在不改变物质形态的情况下被利用：尽管生产的过程存在对土地中物质的消耗，然而为了长久可持续地使用土地、避免土地肥力耗尽，需要人不断地投入资源、维护土地，例如施肥、改善土壤、引水，在这个过程中，土地肥力可能达到平衡甚至比之前更富足的水平，土地利用可能达到更高的效率。与采矿等过程的区别在于，这一过程既存在消耗也存在利用，在向土地索取资源的同时，有一定程度的投入，是一个保持平衡和循环、甚至达到优于先前土地状况的过程。消耗与投入的平衡维持或强化了土地自然状态，施加其上的行为是为了更好地发挥土地的产出功能，而非叠加产生一种新功能。所谓土地利用可以定义为维持甚至强化某块图1“使用”的三重含义Fig.1 Three meanings of“use”表1 三种土地使用行为的“土地”与“使用”含义Tab.1 Implications of“land”and“use”in the three land use behaviors土地的含义使用行为特征土地使用物质的土地消耗土地作为资源被消耗（land consume）物质的土地消耗+投入/利用土地作为资源被利用（land utilization）空间的土地开发土地作为活动承载空间被开发（land development）25土地的固有特征。(3)土地作为活动承载空间被开发(land development)。土地作为承载空间时，土地使用是将空间的土地作为一个立足的承载空间，在其上展开活动，例如栖息、运动、游览、商业活动等。作为承载空间的土地，发挥的是土地承载活动的功能。土地可以并且应该承载什么样的活动与土地自身的物理属性无太大关联作为活动的容器，只要它是“空”的即可但与人类活动的空间关系有关。土地承载的概念是对土地功能认识建构起来的一种高度抽象的概念。让土地发挥承载空间的功能，是市镇地域范畴或城乡规划所建立的土地使用。三种土地使用行为的特征归纳见表2。3.2 土地使用的目的、状态与结果土地使用是一个动态过程，会给行动所为的或行动所在的土地带来某种反映行动特征的物质形态变化。用名词描述土地使用的动态过程，犹如用相机抓拍运动的物体，可以反映某一时刻运动的姿态及行为所处的场所状态，它反映了某一时刻的土地物质状态。如果观察某个具体的土地使用过程，不同的观察时段下会得到不同的观察结果，但是无论观察时点是活动的起始、进行中或结束后，可观察和测量的就是土地物质形态，这个物质状态特征可以反映行为的目的和要求。“消耗”“利用”和“开发”等土地使用方式都会给土地物质形态带来影响。现行的、具体的、个别的土地使用行为可以通过跟踪观察的方式记录，而历史的、群体性的、整体的土地使用现象只能通过土地的活动的痕迹进行描述和表达。通常用“土地覆盖”来表达观察到的土地物质状态，用“土地用途”来表达或规定土地未来的物质状态。土地覆盖(land cover)与土地表面的物理性质或形式有关，土地用途(land use)与使用土地的活动或社会经济功能有关19，两者可相互推断，但土地用途难以“观察”。土地覆盖和土地用途分类标准是土地使用状态的调查分析的技术工具，调查分析的结果表现为土地覆盖现状图或土地用途现状图。其中土地用途反映使用土地的目的，通过用途调查可以了解它，那么土地使用的某些物质状态特征就与特定的目的建立联系，反过来就可以将土地的物质形态特征作为表达行动目标的载体，相应的物质形态特征就变成土地使用行为的规范准则，因此，土地用途分类标准可以成为表达土地使用目标的载体，土地用途规划图可以成为规范土地上未来使用行为的工具。3.3 土地使用权利土地使用活动具有社会性和广泛的外部影响，因此，每一个具体的使用活动都受到各种各样的规则限制，有些是显而易见的法规条文，有些则是潜藏的文化价值和传统习俗，这些或隐或显的规则深刻地影响土地使用活动，并表现在土地物质形态上，甚至可以说城市物质形态不过是开发规则的显现。正式的土地使用规则有若干源头。第一是普通法下英国土地制度所导致的，基于土地所有权不可分割与不可转让的法律传统，为回应中世纪黑死病所带来地主灭失的土地传承问题，法律实践中创设了自由保有权和租赁保有权，其中租赁保有权演化为后来的土地使用权。土地使用权是为了回应社会需求、实现土地使用价值创设的法律概念，是不改变所有权关系而从所有权中让渡出去的一种权利。第二是从普通法中“妨害”演化出来的公共规制。在土地私有的状况下，任何表2 三种土地使用行为的特征Tab.2 Characteristics of the three land use behaviors土地使用土地作为资源被消耗土地作为资源被利用土地作为承载空间被开发土地的概念物理的土地物理的土地建构的土地土壤、陆地、地表土壤、陆地、地表地皮、区域、国土物质的土地物质的土地空间的土地土地概念的特征实体的实体的抽象建构的依据特征物理的物理的功能的资源类型自然资源自然资源空间、承载如何被使用使用土地是消耗物质的过程使用土地是消耗与投入的动态平衡使用土地是空间利用的过程管理范畴采矿、取水、渔业捕捞农地使用、林地使用、渔业养殖建设用地使用规划学科范畴矿产管理、水资源管理等自然资源管理土地管理城市规划土地使用的概念及其术语渊源的辨析苏章娜 周剑云26城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023P l a n n i n g S t u d i e s规划研究一块土地上的使用活动都不能给邻里和公众造成妨害，换言之，私有土地的使用受普通法下妨害规则的制约，这种外部性制约体现为一种公共干预。由于妨害法只能起到妨害事实形成后的救济作用，由房屋建设和土地使用所造成的妨害的纠错成本巨大，因此，需要一个土地开发使用前的预防措施，区划就较好地承担了这个角色。区划没有改变土地所属关系，但是限制了私人土地使用的权利，被限定的这部分权利可称为开发权，这是土地使用权利的实质内涵。在不改变土地权属的基本制度框架内，从所有权的权利束中区分一部分权利让渡给公众，尽管每个国家、城市和地区所让渡的权利内容不一，但是这部分可分离、让渡出来的权利统称为使用权或开发权。基于这种法律概念，无论是私有还是公有土地制度，为提高土地使用效率和协调土地使用冲突，多数国家和地区都采用土地所有权与使用权分离的原则，或是土地私有而开发使用权公有，或土地公有而开发使用权私有的权利结构。基于城镇发展的整体性和空间联系的原则要求，长期实践中创设了土地使用权这一法律概念，运用这个概念创设了许多公共干预的工具，如规划法规、区划条例和规划政策等，土地使用权概念及其权限规定深刻影响了土地的使用行为及物质形态。总体而言，土地、使用、土地使用的概念关系见图2。4 从土地使用的专业术语转向法律术语土地使用的法律定义是土地使用概念的一部分，在各地所建立的土地使用管理制度中，这一核心定义甚至会奠定特定的土地政策模式20。然而，前文所梳理的概念作为学术层面的较为全面、多义的概念，不宜直接作为法律定义用于规范和管理，从学科建设角度的专业术语转向规范社会行为的法律术语，需要因应不同地区的制度和实践需求而变化，采纳或强化特定部分定义。在土地使用管理中提出“土地使用”的概念的一大目的，在于系统地调查现状和直观地表达规划愿景，因而部分国家和机构将“土地使用/土地用途”界定为对土地使用状态的描述，并区别土地覆盖和土地用途，如联合国粮农组织水发展司21、欧洲环境署等22。美国国家环境保护局则区别了土地使用两个主要关切领域：土地开发和农业用途23。土地使用的这些定义与解释是相应国家和地区制定政策和规划的基石。另一可参考的案例来自印度尼西亚，其土地使用管理法令24说明了土地使用管理的三方面内容：土地控制(control of land)，即土地权属；土地使用(use of land)，即地表覆盖的形式；土地利用(utilization of land)，即在不改变土地使用的物理形态的前提下获得附加价值的行为。这一界定存在两方面启示，一是将涉及土地权属、土地覆盖、土地用途三方面的实践均纳入土地使用，明确了土地使用管理的内容；二是从法律上区别了普遍混用的几个土地使用相关词语，有助图2 土地、使用、土地使用的概念体系Fig.2 The conceptual system of land,use,and land use27于避免术语不清可能对管理造成的混乱。这种术语定义和解释有助于国土空间规划的术语概念体系的梳理与建构。5 国土空间规划体系下土地使用概念的讨论与术语定义5.1 国内学术界关于土地使用概念的研究概述回顾国内学术界对“土地使用”概念的研究，丰富的定义拓展了对土地使用的认知。针对土地概念，部分学者从物质角度定义，如张德粹定义土地为“由泥土与沙石所堆成的固体场所”，马克伟定义土地为“地球表层的陆地部分”25，郑应顺、宗树森等定义土地为“自然要素组成的自然综合体”26-27。部分学者从法律、土地利用等学科视角提出土地的空间说，如聂剑玉将土地视为“地球表层特定区域的附属物及其垂直空间”28，孙宪忠提出土地是“能够为人所利用的陆地地表与地表上下一定空间之和”4。宗仁、黄贤金、张全景等学者将各类土地定义归结为平面观、立体观、综合观、四维观四类29-30。国内文献中土地使用的概念宽泛，“土地利用”“土地用途”“土地使用”时有混用，通常以“土地利用”或“土地使用”指代一系列活动、行为，一种长期动态变化31，如对土地的开发、使用、改善和保护32，人在城市土地上所从事的活动33，对土地的治理、改造、开发和管理31；以“土地用途”指代土地的状态，作为一种静态的描述34以及土地利用的结果和外在表现形式31。众多研究已经揭示了土地和土地使用概念多义性的特点，目前迫切需要从国土空间规划学科知识体系建构的层面厘清和准确定义土地使用这个核心术语。5.2 主要法律法规中关于土地使用权利规定的概述我国土地使用权同样是为了调和土地权属的法律限制与旺盛的土地使用现实需求的冲突，而从原有的土地国有和集体所有制度中分离出来的权利。宪法确立了土地使用权的概念以及土地使用权与所有权分离的原则；物权法民法典把土地使用权归为一类用益物权，包含土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等具体权利。土地管理法严格限制农用地转建设用地，城乡规划法以规划管理国有土地使用权，农村土地承包法规定了土地承包经营权，草原法规定草原使用权，海域使用管理法规定海域使用权，森林法规定森林和林地的使用权，矿产资源法规定探矿权和采矿权，渔业法规定养殖和捕捞的权利，水法规定取水权等。土地使用管理覆盖了从城镇、农村到矿产、海域等的土地使用：现实的土地使用制度由城市的土地开发制度、农地的承包制度、自然资源的有偿使用组成，即对建设用地使用权、土地承包经营权、各类自然资源使用权的管理。这些土地使用权是通过专门法律的条文明确下来，根据空间范畴分设了若干使用权，由部门分割管理，并没有形成统一的“使用权”概念和定义。此外，过去城乡规划通过开发权的配给进行土地使用的管理35，然而城市开发边界内土地经由开发而投入使用，边界外大量土地不经开发而被使用，边界内外土地使用存在区别，对土地开发的管制实际不足以覆盖开发边界内外的土地管制需求，围绕土地使用权的管制才可能覆盖全域国土空间。然而各类国土空间中的土地使用行为不同，所赋予的使用权利也应不同。尽管现有法律大致明确了土地使用的占有、使用、收益的权能，但土地使用权的实际权能宽泛。例如，同样是土地使用权，建设用地使用权除占有、使用、收益的权能外，还包括利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施的权利，相当于一部分开发的权利；土地承包经营权则实际上为维持农业土地性能和覆盖、不改变农业用途的利用的权利；取水权、采矿权为在限额下消耗自然资源的权利。众多土地使用权的使用权能内涵如何，是否可以消耗土地的物质或改